Материа42л

Учитывая развитие межобластных и межреспубликанских перевозок грузов и пассажиров, Совет Министров СССР принял решение, что правила движения автотранспорта по улицам городов и автомобильным дорогам страны в основном должны быть едины. Было указано, что исполкомы городских Советов депутатов трудящихся могут с учетом местных особенностей допускать

29

отдельные отклонения от этих правил лишь при условии лучшего обеспечения безопасности движения автомобилей и пешеходов путем дополнительного применения дорожно-сигнальных знаков, указателей и других технических средств регулирования.

Первые единые по СССР Правила движения по улицам и до­рогам Союза ССР были утверждены приказом МВД СССР № 25 от 11 января 1960 г. и введены в действие с 1 января 1961 г. В ходе этой работы были частично учтены требования международных Конвенции о дорожном движении и Протокола о дорожных знаках и сигналах 1949 г., к которым Советский Союз присоединился в августе 1959 г. В полной мере требования этих международных документов о дорожном движении были учтены в Правилах движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам СССР, утвержденных МООП РСФСР 3 июля 1964 г. и введенных в действие с 1 января 1965 г.

Тенденция к возрастанию количества задач, возложенных на Госавтоинспекцию, получила особенно сильное развитие в условиях происходившего в стране с конца 60-х гг. усиления административно-командных методов руководства и связанной с этим централизацией управленческих функций. Естественно, что общий процесс не мог не отразиться и на деятельности по обеспечению безопасности движения. Но сосредоточение этой деятельности в Госавтоинспекции во многом было обусловлено потребностями внутреннего характера. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения в том виде, какой она имела в конце 60-х - начале 70-х гг., уже совершенно не справлялась с возложенными на нее задачами.

В течение 60-х и в начале 70-х гг. неоднократно усиливались административные и уголовные санкции за нарушения, допущенные в сфере дорожного движения. Однако, несмотря на эти меры, после некоторой стабилизации уровня аварийности в стране в начале 70-х гг. произошел его новый рост. Карательные меры по отношению к участникам дорожного движения уже не могли компенсировать отсутствие должного механизма управления деятельностью по обеспечению безопасности движения.

В 1970 г. был введен новый порядок учета дорожно-транспортных происшествий. По новой системе не стали учитываться ДТП, которые произошли на закрытых территориях предприятий, учреждений, аэродромов и других охраняемых объектов, а также во время спортивных соревнований, когда по собствен-

30

ной вине пострадали водители-спортсмены или другие участники соревнований. После введения нового порядка учета ДТП данные аварийности резко изменились: число погибших оказалось больше на 27,6%, раненых - на 51,3%. Это позволило вскрыть действительную картину аварийности, правильнее оценить положение дел и более точно определить меры по обеспечению безопасности дорожного движения.

В эти годы были приняты важные постановления Совета Министров СССР, которые создали необходимые организационные, правовые, материальные и научные основы для более успешной работы по обеспечению безопасности дорожного движения, определили место и роль органов внутренних дел и непосредственно Госавтоинспекции в этой работе.

В 1976 г. был создан новый общесоюзный орган - Комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения при МВД СССР (с 1981 г. - Всесоюзная комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения). Задачей Комиссии являлось осуществление специальной функции управления в государственной системе обеспечения безопасности дорожного движения - координации соответствующей деятельности министерств, ведомств, других организаций, причастных к решению этой проблемы.

Представители органов внутренних дел наряду с работниками других ведомств, служб, организаций входили в состав Комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения и исполняли возложенные на них Комиссией обязанности. Однако Госавтоинспекция как орган, концентрирующий значительное число функций по обеспечению безопасности движения и в силу этого наиболее осведомленный о состоянии аварийности в регионе, стране в целом, ее причинах, а главное, фактически отвечающий за состояние безопасности движения, как правило, выступала инициатором при внесении на рассмотрение Комиссии вопросов, требующих решения, нередко сама контролировала их исполне­ние. Эффективность работы Комиссии во многом зависела от того, какие сведения и материалы представляли ей работники ГАИ.

Особенно отчетливо роль Госавтоинспекции в деятельности подобных Комиссий прослеживалась на союзном уровне. Всесоюзная комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения была межведомственным органом, призванным вырабатывать и претворять в жизнь единую государственную политику в

31

данной сфере. Участие работников МВД в работе этой Комиссии во многом способствовало решению этих задач.

В 1978 г. постановлением Совета Министров СССР было утверждено новое Положение о Государственной автомобильной инспекции^[28]. Если до этого в каждой союзной республике действовало свое Положение о ГАИ, то теперь был принят единый документ для всей страны. В новом Положении о Государственной автомобильной инспекции нашли отражение те качественные изменения, которые произошли за предыдущие годы в деятельно­сти Госавтоинспекции и в целом в деле повышения безопасности дорожного движения. В этом Положении в полном объеме нашли отражение задачи и функции Госавтоинспекции.

Возложение на Госавтоинспекцию широкого круга обязанностей в сфере обеспечения безопасности движения позволяет считать, что главными ее задачами, являлись совершенствование организации дорожного движения с целью обеспечения его безопасности, а также повышение эффективности использования автомототранспортных средств. При этом организация дорожного движения понималась в широком смысле - как деятельность по подготовке и воспитанию участников дорожного движения, совершенствованию конструкции транспортных средств и дорожных условий, содержанию дорог в хорошем состоянии, регулированию транспортных и пешеходных потоков, надзору за соблюдением правил движения.

В 1990 г. при активном участии Госавтоинспекции был создан Советский фонд безопасности дорожного движения - всесоюзная общественная организация, призванная объединять на добровольных началах усилия предприятий, организаций, учреждений, а также граждан для содействия решению научно-технических, организационных, правовых, социально-экономических и других проблем обеспечения безопасности дорожного движения. Этот фонд осуществлял свои функции во взаимодействии с соответствующими органами государственного управления, а также общественными организациями и учреждениями, деятельность которых была связана с вопросами безопасности дорожного движения.

32

Несмотря на большую работу, проводимую подразделениями Госавтоинспекции, другими органами и организациями, обстановка с безопасностью дорожного движения в стране в конце 80-х гг. заметно осложнилась, отмечался значительный рост числа происшествий, количества погибших и раненых.

Это явилось следствием общего кризиса, в который вступило советское общество в конце 80-х - начале 90-х гг. период. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения, как и вся экономика страны, изжила основанные на централизме административно-командные методы управления. Происходившие в стране социально-экономические и общественно-политические процессы предопределили неизбежность перехода и в этой сфере на новые методы управления.

Однако нельзя не отметить, что огромный опыт, накопленный Госавтоинспекцией МВД СССР за долгие годы, должен быть в полной мере использован ГИБДД современной России, других стран - бывших республик СССР в новых социально-экономических условиях. Многие формы и методы работы Госавтоинспекции не потеряли своей актуальности и вполне применимы на современном этапе деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Четвертая глава «Государственно-правовая система обеспечения безопасности дорожного движения в современ­ной России: проблемы структурирования и функционирования, перспективы дальнейшего совершенствования» включает три параграфа: «Понятийный и структурно-функциональный анализ системы ГИБДД современной России» (§ 1); «Обеспечение безопасности дорожного движения как сфера юрисдикции ГИБДД, цель и задача ее организации и деятельности» (§ 2); «Современное государство как центральный элемент системы организационно-правового обеспечения безопасности дорожного движения: вопросы оптимизации структурирования и деятельности ГИБДД в условиях формирования в России развитого гражданского общества» (§ 3).

В настоящее время в научных кругах сформировались два основных подхода к пониманию системы обеспечения безопасности дорожного движения. В широком смысле указанная система представляет собой совокупность таких компонентов, как нормативно-правовое регулирование в области безопасности дорожного движения, государственный контроль и надзор в указанной

33

сфере, международное сотрудничество, а также деятельность общественных объединений в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В узком смысле данная система включает в себя всю совокупность государственных органов, чья деятельность связана с совершенствованием дорожной инфраструктуры, обеспечением безопасности транспортных средств, подготовкой участников дорожного движения и правовым регулированием данной сферы.

Существенная роль в системе государственного контроля и надзора в области безопасности дорожного движения принадлежит ГИБДД МВД России, поскольку постановлением Правительства РФ от 19 октября 2004 г. № 567 на МВД России возложена обязанность по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения^[29].

Основным нормативно-правовым актом, устанавливающим компетенцию ГИБДД, является Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации^[30].

В Положении определено, что ГИБДД «осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения» и при­звана обеспечивать «соблюдение юридическими лицами независимо от форм собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее именуются -граждане) законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, стандартов и технических норм (далее именуются - нормативные правовые акты) по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения».

Диссертант полагает, что Государственная инспекция безопасности дорожного движения по своему правовому статусу относится к институту органов административного надзора.

Для компетенции органов административного надзора характерно наличие правоустановительных, обеспечительнорегулятивных и правоохранительных полномочий, направленных

.34

на установление и реализацию определенных административно-правовых режимов. Назначение административно-правовых режимов; регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств.

В подобной интерпретации, под правовым режимом обеспечения безопасности дорожного движения следует понимать получивший законодательное закрепление и обеспеченный системой государственных гарантий и санкций порядок деятельности компетентных государственных органов, функциональные полномочия которых позволяют осуществлять различного рода мероприятия регулятивно-охранительного характера, связанные с предупреждением дорожно-транспортных происшествий, пресечением правонарушений в данной сфере, определением мер юридической ответственности по отношению к правонарушителям.

Основными задачами правового режима обеспечения безопасности дорожного движения являются: обеспечение безопасного состояния дорожно-транспортной техники; надзор за действиями участников дорожного движения, осуществление которого способствует организации безопасного движения с минимальными затратами времени; обеспечение подготовки участников дорожного движения; создание условий для минимизации последствий дорожно-транспортных происшествий.

Основными структурными элементами режима обеспечения безопасности дорожного движения являются: разрешительная система допуска к участию в дорожном движении и к проведению деятельности по обеспечению его безопасности; организация дорожного движения; надзор за соблюдением требований разрешительной системы и порядка дорожного движения; меры государственного принуждения при нарушении законодательства о безопасности дорожного движения.

В соответствии с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» единый порядок дорожного движения на территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения - нормативно-правовым актом, утверждение которого находится в компетенции Правительства Российской Федерации^[31]. Нормы, представленные в этом акте, определяют

35

идеальную модель дорожного движения, регулируя порядок действий водителей, пешеходов и пассажиров в различных дорожно-транспортных ситуациях.

Нормы, изложенные в Правилах дорожного движения, формируют основу правового режима безопасности дорожного движения, но не определяющего полностью. В пункте 1.3. Правил указано, что участники дорожного движения обязаны знать и соблюдать не только требования Правил, но и «сигналов светофоров, знаков и разметки, а также выполнять распоряжения регулировщиков, действующих в пределах предоставленных им прав и регулирующих дорожное движение установленными сигналами». Таким образом, регулирование дорожного движения осуществляется нормами права, как изложенными в, нормативно-правовых актах, так и такими, информация о которых доводится до его участников с использованием информационных возможностей;. технических средств, а также посредством непосредственных распорядительных действий уполномоченных на то лиц;.

Административно-правовой порядок поведения участников дорожного движения не исчерпывает административно-правового режима этого процесса.

Из статистических данных о дорожно-транспортных происшествиях следует, что основными причинами их возникновения являются нарушения установленного порядка дорожного движения его участниками. То есть возникновение практически каждого происшествия в юридическом отношении есть следствие неправомерного поведения участников дорожного движения, прежде всего водителей механических транспортных средств. Это положение определяет наличие разрешительной системы допуска к управлению такими средствами.

Важнейшей составной частью правового режима обеспечения безопасности дорожного движения является система мер принуждения, установленная законодательством. Эта система включает в себя государственный контроль и надзор, меры административного предупреждения, административного пресечения, административно-обеспечительные меры и меры административной ответственности.

36

Содержание правового режима обеспечения безопасности дорожного движения, нормативно установленный порядок его реализации определяют направленность процесса осуществления ГИБДД предоставленных ей правоустановительных, обеспечительно-регулятивных и правоохранительных полномочий.

Одним из основных принципов в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» является положение о том, что дорожное движение существует благодаря деятельности людей и ради них. Поэтому среди специалистов в области обеспечения безопасности дорожного движения прочно утвердилось обоснованное понимание того, что именно человек представляет основное системное звено в дорожном движении.

Рост автомотопарка и интенсивности движения, эксплуатация современных динамичных автомобилей, наличие многомиллионной армии начинающих водителей и многие другие обстоятельства не только качественно изменили ситуацию на дорогах, но и значительно осложнили решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения, которая имеет общегосударственное значение. Термин «участник дорожного движения» применим практически к каждому гражданину страны. Естественно, что каждый вправе требовать гарантий безопасности. Поэтому необходимо сделать борьбу за безопасность дорожного движения делом всего народа. Каждый должен помнить, что от него, его поведения на улице зависят жизнь, здоровье, покой другого человека.

Исходя из того, что общественное сознание предполагает высокий уровень развития культуры и образования, морали и нравственности, а также уважение к закону, правосознание жизненно необходимо как участникам дорожного движения, так и сотрудникам ГИБДД.

При нарушениях правил дорожного движения сотрудники Государственной инспекции выносят от имени закона решения о мерах наказания с учетом характера совершенного правонарушения, личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность. Именно поэтому им необходимы твердые духовно-нравственные установки. Однако, вследствие негативного влия­ния среды функционирования, ошибочно сложившейся правоприменительной практики, условий работы на дорогах, ориентации на цифровые показатели работы как самоцели может насту-

37

пить профессиональная деформация личности сотрудника ГИБДД.

В научной литературе неоднократно отмечалось, что одним из направлений совершенствования деятельности ГИБДД является качественное развитие личности ее сотрудников, изменение их правосознания, развитие меры понимания правовых основ Российского государства, нравственная ориентация мотивов и целей, трансформация ценностных ориентиров и установок в соответствии с идеалами правового государства^[32]. Мероприятия, направленные на развитие профессионального правосознания, должны носить системный характер.

Концепцией федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» установлена главная цель - повышение уровня защищенности участников дорожного движения от ДТП и их последствий при одновременном завоевании уважения и доверия населения.

Решить общенациональную задачу - обеспечить безопасность дорожного движения невозможно без участия граждан. Как показывают исторический опыт формирования общественного сознания и моделей поведения больших социальных групп, а также результаты практической деятельности в странах развитой автомобилизации, коррекция и даже изменение массового сознания людей применительно к области обеспечения безопасности дорожного движения возможны. Привлечение широких слоев насе­ления к участию в этом процессе должно стать приоритетным направлением деятельности по предупреждению дорожно-транспортного травматизма, снижению количества ДТП.

Необходимо совершенствование деятельности по повышению дорожно-транспортной культуры населения.

В России общее количество выявленных нарушений Правил дорожного движения почти в 1,5 раза превышает количество зарегистрированных транспортных средств. Причем общеизвестно, что значительная часть правонарушений остается не выявленной. Безнаказанность порождает опасную иллюзию вседозволенности, укоренившуюся в массовом сознании. Либерализация всех сторон жизни не привела к росту индивидуальной ответственно-

38

сти каждого гражданина перед обществом и, соответственно, общества перед гражданином. Массовость нарушений Правил дорожного движения свидетельствует о низкой дорожно-транспортной культуре участников дорожного движения, о том, что сложившаяся система государственного и общественного воздействия на сознание участников дорожного движения на сегодняшний день малоэффективна. При этом опросы общественного мнения показывают, что общество не осознает той опасности, которая потенциально присуща дорожному движению. Кроме того, ситуация усугубляется низкой степенью информированности граждан о состоянии безопасности дорожного движения^[33].

В связи с этим представляется, что в процессе воспитания и образования, информирования как можно более широких слоев населения необходимо: во-первых, обеспечить глубокое осознание каждым человеком объективно существующей опасности в дорожном движении, целенаправленно разрушить часто встречающиеся иллюзии безопасности и вседозволенности, мешающие формированию правильного поведения людей на дорогах; во-вторых, необходимо добиться сознательного понимания каждым участником дорожного движения причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, и прежде всего зависящих от него самого; в-третьих, необходимо обеспечить достижение твердой уверенности в том, что при рациональном, грамотном поведении можно избежать или свести к минимуму вероятность возникновения дорожно-транспортных происшествий; в-четвертых, необходимо формировать правосознание участников дорожного движения в процессе проведения пропагандистских кампаний, направленных на закрепление положительных стерео­типов их поведения в сфере дорожного движения.

В заключении диссертации формулируются основные выводы и положения обобщающего характера, а также определяются перспективные направления исследований в области структурирования права.

30

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих опубликованных работах автора:

Монографии, учебные и учебно-методические издания

Государственно-правовая политика обеспечения безопасности дорожного движения в России: Монография / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005. (в соавторстве) 10,0 (5,0) п.л.

Система безопасности дорожного движения в России: предпосылки и основные этапы формирования: Монография / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. 9,6 п.л.

Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. Часть 2 / Под ред. В.П. Сальникова. М.: ДКО МВД России,2005. (в соавторстве) 31,5 (1,4) п.л.

Организация деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России. Альбом схем: Учебное наглядное пособие. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. (в соавторстве) 12,0 (3,0) п.л.

Методические рекомендации по проведению семинарских и практических занятий по дисциплине «Организация деятельности ГИБДД». СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005. 4,2 п.л.

Методические рекомендации по организации и защите выпускной квалификационной работы. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005. (в соавторстве) 2,0 (1,0) п.л.

Программа ознакомительной практики для курсантов факультета подготовки оперативных работников в подразделениях ГИБДД при ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области: Методическое пособие. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. (в соавторстве) 2,1 (1,0) п.л.

Программа стажировки для курсантов и слушателей в подразделениях ГИБДД при ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области: Методическое пособие. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. (в соавторстве) 3,7 (1,3) п.л.

Программа курсов повышения квалификации начальников отделов, отделений пропаганды безопасности дорожного движения. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005. (в соавторстве) 2,8 (0,9) п.л.

40

Транспортная юриспруденция: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. (в соавторстве) 3,2(1,6)п.л.

Научные статьи

Организационные и правовые проблемы подготовки кадров для ГАИ // Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс: Материалы международной научно-практической конференции, 9-10 апреля 1998 г. Ч. 1 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1998. 0,1 п.л.

Формы организации контроля за дорожным движением и поиска разыскиваемых транспортных средств // Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов: Материалы международной научно-практической конференции, 20 ноября 1998 г. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1998. (в соавторстве) 0,2 (0,1) п.л.

К вопросу о совершенствовании управления кадровым обеспечением ГИБДД // Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы, перспективы: Материалы межведомственной научно-практической конференции, 7 апреля 2000 г. / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. 0,1 п.л.

Особенности подготовки сотрудников дорожной полиции в США и ФРГ: Милиция общественной безопасности состояние и актуальные проблемы деятельности: Материалы регионального семинара, 29 марта 2002 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России СПб., 2002. 0,5 п.л.

Из истории обеспечения безопасности дорожного движения // МВД России - 200 лет: история и перспективы развития: Тезисы докладов и выступлений на юбилейной научно-практической конференции, 20-21 сентября 2002 г. Ч. 1 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. (в соавторстве) 0,2 (0,1) п.л.

К вопросу об административном надзоре в деятельности ГИБДД МВД России // Теоретические и прикладные проблемы деятельности правоохранительных органов в современных усло-

41

виях Сб трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып 13 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000: 0,2 п.л.

Разграничение преступного оставления места дорожно-транспортного происшествия и оставления в опасности // Деятельность правоохранительных органов в современных условиях: проблемы теории и практики: Сб. научных трудов. Вып. 7. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб : Санкт-Петербургский уни­верситет МВД России, 2002. (в соавторстве) 0,4 (0,2) п.л.

Проблемы выявления водителей, управляющих ТС в состоянии наркотического опьянения, в зарубежных странах // Государственная политика и общественная инициатива в области противодействия наркомании и наркобизнесу: Материалы международной научно-практической конференции, 24 июня 2003 г. /Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. (в соавторстве) 0,2 (0,1) п.л.

Особенности объективной стороны преступления, предусмотренного ст. 264 УК РФ «Нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств» /Г Безопасность человека, общества и государства; Сб. научных трудов. Вып. 8. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. 0,8 п.л.