Материа42л

Кроме того, основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах соискателя.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, четыре главы, объединяющих двенадцать параграфов, заключение и список литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается выбор темы исследования, ее актуальность, степень теоретической разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи, исследования, его методологическая основа и научная новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, а также указывается научно-практическая значимость полученных в ходе исследования результатов и их апробация в научной, преподавательской и иной практической деятельности.

Первая глава «Генезис и эволюция системы безопасности дорожного движения в Российской Империи» включает три параграфа: «Социально-исторические предпосылки формирования в России системы государственно-правового регулирования дорожного движения» (§ 1); «Правовые основы организации дорожного движения в XVIII - конце XIX века» (§ 2); «Нормативно-правовые и организационные аспекты обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Империи в конце XIX -начале XX века» (§ 3).

История дорожного строительства на Руси уходит в глубокое прошлое. «Требите пути и мостите мосты», - приказывал киев-

16

ский князь Владимир^[3] . Лаврентьевская летопись, сохранившая до наших дней этот призыв, едва ли не самый ранний документ о дорогах Древней Руси.

Капитальное строительство дорог в России связано с реформаторской деятельностью Петра I. В 1705 г. были изданы петровские указы «О делании в Москве по проезжим большим улицам мостовых из дикого камня и о сборе на то с крестьян и купечества камней определенной величины»^[4] и «О мощении улиц в Москве камнем и сборе с крестьян и торговых людей дикого камня и песку»^[5], которые положили начало дорожному строительству в стране. Кроме того, были приняты меры к наведению порядка на дорогах.

Новый толчок в развитии дорожного строительства в России связан с правлением Екатерины II. Российская Империя расширяла свои границы, росла торговля, развивалась промышленность, и вопрос строительства дорог в стране встал очень остро. Уже через год после вступления на престол императрица повелела начать строительство новой прямой дороги от Абацкой слободы до Тобольска, обустроить ее почтовыми станциями, строятся дороги в Северном Причерноморье. С покорением Кавказа начато сооружение дороги через Главный Кавказский хребет. В 1796 г. начато сооружение дороги от Иркутска до Кяхты вдоль озера Байкал. На смену мощению дорог бревнами, плахами приходит каменное покрытие.

В начале XIX века, при Александре I, управление дорожным делом претерпело ряд изменений. Экспедиция устроения дорог в государстве в 1809 г. была преобразована в Главное управление сухопутных и водяных сообщений (с 1820 г. - Департамент путей сообщения). Технические специалисты в области путей сообщения в том же 1809 г. были объединены в особый Корпус инженеров, находившийся «на положении воинском». А 1 ноября 1810 г. по инициативе ММ. Сперанского «для приуготовления юношества и образования инженеров учреждался особый Институт»^[6]. Территория Российской Империи была разделена на десять окру-

17

гов водных и сухопутных сообщений. В начале 1812 г. было завершено начатое в 1810 г. строительство двух больших деревянных мостов через реки Ижору и Славянку. При их сооружении впервые в истории дороги использовались научные методы проектирования и строительства.

Таким образом, XIX век открыл новый этап в развитии российских дорог. В этот период существенным образом расширяется сеть дорог, причем грунтовые уступают место шоссейным, что способствовало качественному улучшению развития дорожной инфраструктуры, обеспечению увеличения числа грузов и пассажиропотоков.

В диссертации приводятся статистические данные, свидетельствующие об изменении темпов хода строительства шоссейных дорог в государстве.

Анализируя формы и средства правового регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, автор отмечает, что одной из функций столичной полиции при Петре I являлось регулирование уличного движения^[7]. В XVIII веке в Санкт-Петербурге, задуманном Петром I как образцовый европейский город, эти функции выполняла Полицмейстерская канцелярия, преобразованная в дальнейшем в Генерал-полицмейстерское управление.

В числе мер, принимаемых по поддержанию общественного порядка в новой столице, для петербуржцев вводился ряд запретов и ограничений, связанных с безопасностью движения на улицах Санкт-Петербурга^[8], наблюдение за неисполнением которых возлагалось на полицию. Полицейские были обязаны наблюдать за соблюдением извозчиками скорости езды, контролировать исправность средств передвижения, оказывать первую медицинскую помощь при наездах на пешеходов и иным пострадавшим, устанавливать виновных в дорожном происшествии, в необходимым случаях регулировать дорожное движение^[9].

Несмотря на строгие меры, направленные на обеспечение безопасности движения, запреты нарушались часто, в резуль-

18

тате чего возникали многочисленные дорожные происшествия. Наряду с нарушением скоростного режима, одной из причин аварий являлась ненадежность и ветхость многих экипажей и телег. Это привело к необходимости правового закрепления требования проведения своеобразного «технического осмотра». 12 сентября 1798 г. был утвержден Устав Санкт-Петербурга, в котором в па­раграфе 24 главы «О полиции» отмечалось, что «полиция смот­рит, чтоб упражняющиеся в извозе имели исправные кареты, коляски, сани и одноколки, ... и дает возчикам билеты с нумерами, дабы, в случае оказанной от них кому невежливости, доставлено было обиженному немедленное удовлетворение»^[10].

Принятые на протяжении XVIII века нормативно-правовые акты частично способствовали повышению уровня безопасности на улицах, позволяя, в частности, определять, а иногда и находить виновных в транспортном происшествии. При этом меры, предпринимаемые правительством по наведению порядка на улицах городов, хотя и носили весьма жесткий характер, не могли дать желаемых результатов, так как не являлись систематическими, а обязанности полицейских чиновников в этой сфере были слабо регламентированы. Однако указы, издававшиеся на протяжении этого времени, были не просто попыткой упорядочивания движения на улицах городов Империи, они в определенной степени стали основой и достаточно значимой частью формируемой правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения.

На рубеже XVIII - XIX веков в России продолжалось увеличение численности транспортных средств. На улицах городов стала складываться ситуация, требовавшая более четкой организа­ции движения. По-прежнему основным видом передвижения оставался конный транспорт, доставлявший много неприятностей городскому управлению, ибо лихачество и необузданность отдельных владельцев экипажей вносили серьезную дезорганиза­цию в городскую жизнь. Именно это и побудило власти принять нормативные акты, направленные на организацию порядка в уличном движении.

Первым стал Именной Указ Александра I «О запрещении скорой езды», объявленный 29 августа 1802 г. Он предписывал соблюдение определенного порядка на дорогах для извозчиков, а

19

также конкретные наказания за его нарушение не только для из­возчиков, но и их хозяев^[11].

Позднее различного рода нарушения правил передвижения в городах и на дорогах России стали рассматриваться в соответствии с принятым в 1845 г. «Уложением о наказаниях уголовных и исправительных». Особые статьи относились к дорожно-транспортным происшествиям, повлекшим за собой несчастные случаи или повреждение покрытий улиц и шоссе^[12].

Конец XIX в. связан с появлением автомобилей, соответственно, одновременно возникла проблема, касающаяся установления правил их эксплуатации и обеспечения безопасности их движе­ния на улицах городов и шоссейных дорог^[13].

В соответствии с постановлением «О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах» № 7453 от 11 сентября 1896 г. преимущественным правом проезда обладал гужевой транспорт, на тот период, преобладавший на российских дорогах. Кроме того, министр путей сообщения оставлял за собой право не разрешать прохождение общественных и грузовых самодвижущихся экипажей по отдельным шоссе ведомства путей сообщения, где «по размеру общего движения на этих шоссе и ширине полотна их означенное прохождение может представляться небезопасным для проезда конных экипажей».

В начале XX века транспортная ситуация в стране кардинальным образом меняется по причине появления новых видов транспорта: велосипедов, автомобилей и трамваев.

Новая дорожно-транспортная ситуация в городах потребовала дополнительных мер по обеспечению безопасности уличного движения. Первой на рост количества автомобилей отреагирова­ла Санкт-Петербургская городская дума.

Правила движения автомобилей в городах устанавливались местными городскими властями. В июле 1900 г. в «Ведомостях Санкт-Петербургского градоначальства» было опубликовано «Обязательное постановление о порядке пассажирского и грузо-

20

вого движения по г. Санкт-Петербургу на автомобилях»^[14]. Езда в пределах Санкт-Петербурга на автомобилях и перевозка на них тяжестей допускалась только по получении разрешения от городской управы.

Постепенно становясь автомобильной державой, Россия включилась и в сферу правовых международных отношений в области автомобильного транспорта.

На международной конференции по урегулированию автомобильного движения, состоявшейся в Париже в октябре 1909 г., представители ряда европейских стран, в том числе и России, подписали конвенцию^[15], включающую 15 статей. Принятый документ, получивший название «Общие правила езды по дорогам на автомобилях», содержал: условия, которым должны удовлетворять автомобили, чтобы быть допущенными к передвижению по общественным дорогам; требования, которые предъявляющиеся к лицам, управляющим автомобилями; форму международных водительских удостоверений; размеры и внешний вид международного номерного знака; правила пользования сигнальными устройствами и порядок обгона автомобилей; дорожные предупредительные знаки.

Принятые конференцией документы были ратифицированы Императором России 12 февраля 1910 г. «О ратификации меж­дународной конвенции относительно передвижения автомобилей» и приняли статус государственного правового документа, о чем было объявлено министром юстиции^[16]. Текст Конвенции вместе с русским переводом был опубликован с указанием о том, что принятые документы вступают в силу для России 18 апреля/1 мая 1910 г.

Во исполнение Конвенции, сохранив некоторые особенности ранее принятых правовых норм в области движения автомототранспорта в городах страны, правительство России в целом приняло правовые нормы, устанавливавшие основные положения международных правил уличного движения.

21

Особую роль в обеспечении безопасности движения играла полиция, строго каравшая нарушителей правил езды по городу и виновников дорожно-транспортных происшествий. В основном наказанию подвергались те, кто нарушал скоростной режим, ездил на автомобилях без специального разрешения, и пассажиры трамваев, нарушавшие правила пользования ими. Мерой наказания служили штрафные санкции и аресты до 14 суток^[17]. Пешеходы были практически избавлены от привлечения к ответственности. Вопрос об их виновности, как правило, даже не ставился.

В этот же период полиция стала предпринимать меры по непосредственному регулированию движения. На наиболее опасных участках в основном на перекрестках, стали выставлять особых сигнальщиков или городовых. Для лучшей видимости подаваемых регулировщиками знаков и их самих они стали надевать белые перчатки, а вскоре использовать и белый жезл. Так в практике обеспечения безопасности уличного движения в столице появилось специально организованное и оформленное регулирование движения городского транспорта, положившее начало сформированному позднее институту регулировщиков.

Таким образом, период конца XIX - начала XX века характеризуется усилением мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения в связи с усложнением транспортной ситуации..

На протяжении двух последующих десятилетий продолжалась разработка правовых основ, регулирующих правила уличного движения для появившихся электроавтомеханических транспортных средств. Россия включилась в сферу правовых международных отношений в области автомобильного транспорта. В практике обеспечения безопасности уличного движения появляется специально организованное и оформленное регулирование движения городского транспорта. Также в этот период формируется система добровольного страхования владельцев автомобилей, пассажиров и транспортных средств.

Вместе с тем принимавшиеся указы и постановления не учитывали соотношения электроавтомеханических транспортных средств с другими участниками дорожного движения и не обес-

22

печивали формирования единой правовой системы. Вводимые новые положения, прогрессивные по своей сути, не могли дать положительного результата они, в принципе, продолжали носить разрозненный и зачастую случайный характер. Именно отсутствие системного подхода к решению этих проблем породило пра­вовое несовершенство принимаемых положений и постановлений.

Вторая глава «Нормативные и организационно-правовые основания обеспечения безопасности дорожного движения в период становления, укрепления и развития Советской власти (1917-1936 гг.)» включает три параграфа: «Государственно-правовое регулирование в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в период становления, укрепления и развития Советской власти» (§ 1); «Место и роль подразделений милиции в обеспечении безопасности дорожного движения» (§ 2); «Особенности организации и функциональной компетенции специальных подразделений милиции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения» (§ 3).

Победа Октябрьской революции 1917 года обусловила глобальную трансформацию политико-правовой системы российской государственности. Изменению в большей степени подверглись социально-политические и экономические отношения. Что же касается отношений, регулированных технико-юридическими нормами (в том числе отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения), то они претерпели гораздо меньшие трансформации.

Учитывая сложное внутреннее положение в стране, советское правительство приняло решение о создании штатных органов охраны общественного порядка. На них также возлагались неотложные задачи по регулированию транспортных отношений и обеспечения режима безопасности на дорогах страны.

12 октября 1918 года, была опубликована инструкция: «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской милиции», в которой предусматривалась организация милиции как «постоянного штата лиц». Она явилась правовой основой организационных и практических мероприятий по перестройке имевшихся формирований трудящихся в штатный государственный орган - Советскую Рабоче-Крестьянскую милицию^[18].

23

Одновременно с созданием советской милиции образовыва­лись специальные службы по обеспечению безопасности дорожного движения в органах автомобильного транспорта. Практиче­ски эта деятельность осуществлялась впервые. Так, постановлением ВСНХ от 26 апреля 1918 г. «О пользовании автомобилями, мотоциклами и прочими средствами передвижения, потребляющими бензин» предписывалось иметь отличительный знак для водителей и путевой лист, а там, где еще не было автомобильного движения и органов, регулирующих и контролирующих эксплуатацию автомобилей, - учредить такие органы. Для контроля за работой водителей в транспортных организациях вводились книги нарядов, путевые листы, в которых делались отметки о выпуске автомобиля на линию и его возвращении, производился учет лиц, имеющих право на управление автомототранспортом^[19].

В соответствии с решениями XII съезда РКП(б) (апрель 1923 г.) в составе НКВД было образовано Центральное админи­стративное управление по руководству советской милицией^[20].

Важным этапом в развитии советской милиции, организации ее деятельности и упорядочении правового положения постового милиционера явилось принятие 31 августа 1923 г. Инструкции постовому милиционеру. В ней определялись общие положения постовой службы милиции и конкретные обязанности, включая наблюдение за порядком и обеспечением безопасности уличного движения. В ноябре 1923 г. была принята Инструкция о порядке составления протоколов органами советской милиции, что способствовало улучшению работы милиции по обеспечению безопасности дорожного движения, соблюдению при этом законности^[21].

Крупной мерой общесоюзного характера в деле дальнейшего решения проблемы безопасности дорожного движения явилось постановление СНК СССР от 29 декабря 1925 г. «О признании имеющей силу для Союза ССР международной Конвенции отно-

24

сительно передвижения автомобилей», которая была заключена в 1909 г.^[22]

Таким образом, в первые годы Советской власти в стране происходило дальнейшее совершенствование и поиск новых форм работу советской милиции и органов местного транспорта по организации, и обеспечению безопасности дорожного движения, расширяются административные функции этих органов по соблюдению правил уличного движения,

Следует отметить, что до конца 20-х гг. XX века в России не было специальной службы по обеспечению безопасности дорож­ного движения. Лишь в начале 1930-х гг. в структуре НКВД были созданы специализированные подразделения - отделы и отделения регулирования уличного движения (ОРУД), имевшие широкий спектр полномочий. В рассматриваемый период на достаточно высокий уровень была поставлена пропаганда безопасности дорожного движения и работа по изучению причин и условий дорожно-транспортных происшествий.

В декабре 1931 г. было проведено союзное совещание по регулированию уличного движения. Его участники одобрили организацию при управлениях милиции АССР, краев, областей - отделов регулирования уличною движения, в областных и краевых центрах с менее развитым движением - отделений регулирования уличного движения. Для отделов (отделений) регулирования уличного движения предусматривалась следующая типовая структура: отделение (инспекция) движения, отделение (инспекция) административно-следственное, отряд (команда) регулирования уличного движения. Участники совещания признали необходимым ввести для регулировщиков движения особый отличи­тельный знак, а также проводить все мероприятия по реконструкции улиц и изменению уличного движения (в частности, маршрутов транспорта и остановок) исключительно через специально созданные при управлениях милиции межведомственные комиссии. В состав таких комиссий входили все организации, связанные с благоустройством городов и регулированием уличного движения.

Для совершенствования деятельности подразделений ОРУДа инструкцией Главного управления РК милиции от 31 декабря 1932 г. был введен институт постового инспектора регулирова-

25

ния уличного движения, В общей части инструкции говорилось, что регулирование уличного движения имеет целью обеспечение четкого движения потоков всех видов транспорта и пешеходов, безопасность движения, быстрое устранение сбоев в движении, а также надзор за соблюдением водителями и пешеходами правил уличного движения и правильной эксплуатации транспорта.

15 мая 1933 г. были приняты «Правила движения автомобильного и гужевого транспорта по дорогам СССР». Их действие распространялось на все внегородские дороги общего пользования и на всякого рода и типа автомобили и гужевые перевозочные средства. Контроль за выполнением требований правил возлагался на милицию и автодорожную инспекцию Цудортранс.

5 ноября 1934 г. СНК СССР своим постановлением поручил Цудортрансу улучшить надзорную деятельность и повысить статус автодорожной инспекции. При Цудортрансе была организова­на Государственная автомобильная инспекция (ГАИ), имевшая свои органы в союзных и автономных республиках, краях и областях, а также в районах со значительным количеством транспорта. В данном постановлении правительства была определена обширная программа дальнейшего развития дорожного хозяйства и автодорожного транспорта, намечены дальнейшие пути совершенствования деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Организация, координация и решение многих возникающих в этой связи проблем на автотранспорте легла на Цудортранс.

Несмотря на то, что постановлением СНК СССР от 23 июля 1935 г. был утвержден правовой статус ГАИ, в соответствии с которым в союзных и автономных республиках, краях и областях, Москве и Ленинграде учреждался институт уполномоченных ГАИ, а в районах - госавтоинспекторов, надзорная деятельность в сфере дорожного движения являлась для Цудортранса далеко не основной. Цудортранс выполнял лишь чисто контрольные, на­блюдательные функции.

Третья глава «Организация и деятельность Государственной автомобильной инспекции в СССР (1936-1991 гг.)» включает три параграфа: «Организация и деятельность Госавтоинспекции СССР в предвоенный период и в условиях военного времени» (§ 1); «Специфика структурирования и функционирования государственно-правовой системы обеспечения безопасно­сти дорожного движения в послевоенный период» (§ 2); «Нор-

26

мативные и организационно-правовые основания обеспечения безопасности дорожного движения в период строительства "развитого социализма" и в условиях "перестройки" политико-правовой системы Советского государства» (§ 3).

Низкая эффективность деятельности Цудортранса, отмеченная выше, обусловила принятие решения о его передаче в структуру НКВД СССР. Таким образом, закончился период «двоевластия» в государственной системе обеспечения безопасности дорожного движения. На основании постановления ЦИК и СНК СССР от 28 октября 1935 г. «О передаче Цудортранса в НКВД СССР»^[23] руководство дорожным строительством и обеспечением безопасности дорожного движения возлагалось на НКВД СССР, а автомобильным транспортом - на местные Советы. Постановлением СНК СССР от 3 марта 1936 г. Государственная автомобильная инспекция была включена в состав Главного управления Ра-боче-Крестьянской милиции НКВД СССР^[24].

Постановлением СНК СССР от 3 июля 1936 г. было утверждено Положение о ГАИ ГУРКМ НКВД СССР^[25]. Эта дата и стала днем рождения отечественной Госавтоинспекции.

Создание Госавтоинспекции в составе милиции было закономерным результатом развития государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения и во многом определи­ло не только дальнейшую деятельность ГАИ, но и организацию всей этой системы.

Начиная с 1936 г в составе милиции многих городов страны начали образовываться подразделения Госавтоинспекции.

Вплоть до начала 60-х гг. в милиции были два подразделения, занимавшихся обеспечением безопасности дорожного движения: Госавтоинспекция и отделы регулирования уличного движения (ОРУДы) в городах, при этом последние вели свою напряженную работу параллельно с происходившими организационными изменениями в деятельности Госавтоинспекции.

27

После принятия Конституции СССР 1936 г. значительно изменились правовые основы деятельности милиции. Прежде всего, было централизовано управление ее органами. В частности, Государственная автомобильная инспекция являлась одним из отделов управлений милиции республик, краев и областей. В рассматриваемый период ее деятельность существенно расширилась и усложнилась. К ее известным задачам добавились руко­водство работой отделов и отделений регулирования уличного движения, а также надзор за безопасностью дорожного движения, транспортных средств и пешеходов в городах и на автомагистралях страны^[26].

Новый подход государства к автотранспортной проблеме потребовал от подразделений ОРУДа и ГАИ перестройки и совершенствования деятельности по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Всё большее место в органи­зации и регулировании дорожного движения занимали технические средства:

Период со второй половины 1936 г. и до середины 1939 г. в строительстве ГАИ страны можно назвать организационным. В это время осуществлялась передача аппарата из бывшего Цудортранса, уточнение штатного расписания новой службы и ее структурных подразделений, отбор и назначение кадров и т.п. Продолжалась работа по совершенствованию правил уличного движения. В 1940 г. отделом ГАИ ГУРКМ НКВД были разработаны первые Типовые правила движения по улицам городов и доро­гам СССР. В этих правилах нашло отражение состояние автомобильного и дорожного дела, опыт организации дорожного движения и новые подходы к его совершенствованию.

Великая Отечественная война 1941-1945 гг. явилась суровым испытанием для всего советского народа. Вместе со всей страной перестраивали свою деятельность на военный лад службы советской милиций - Госавтоинспекция и ОРУД.

Государственная автомобильная инспекция все усилия направила на проведение мобилизации автомобильного транспорта, тракторов/мотоциклов для нужд армии. Инспектора ГАИ осматривали и проверяли техническое состояние автомобилей, подле-

28

жащих направлению в действующую армию, содействовали авторемонтным заводам и мастерским в восстановлении автомобильной техники^[27].

В условиях военного времени существенно изменилась деятельность подразделений ОРУДа. Была усилена постовая служба, организованы загородные заставы, ставшие непреодолимым барьером для многих диверсантов, пытавшихся проникнуть в прифронтовые города. Орудовцы проверяли состояние заградительных сооружений и железнодорожных переездов, следили за соблюдением правил светомаскировки.

В диссертации отмечается, что деятельность Госавтоинспекции и ОРУДа в период Великой Отечественной войны, несмотря на экстремальные условия в целом обеспечила успешное вы­полнение поставленных перед ними задач, что внесло немалый вклад в укрепление экономической и оборонной мощи нашей

страны.

В послевоенный период в государственной системе обеспече­ния безопасности дорожного движения произошли серьезные изменения. В середине 50-х гг. к деятельности государственных структур были привлечены представители общественности. В 1957 г. в Москве впервые появился институт общественных инспекторов Госавтоинспекции, который способствовал усилению общественного контроля за дорожным движением. На основании же постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 мар­та 1959 г. «Об участии трудящихся в охране общественного порядка» и утвержденных в союзных республиках Положений о добровольных народных дружинах подразделения Госавтоин­спекции принимали активное участие в создании и активной деятельности специализированных добровольных дружин по обеспечению безопасности дорожного движения (наряду с деятельностью общественных автоинспекторов).