Доходы и расходы бюджета

Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов

Вторая составляющая определяется фискальной кривой T=T(q) в координатной плоскости «налоговое бремя (q) – объем налоговых платежей (T)». Данная кривая достигает максимума вточкеq2, называемойточкойЛаффера2-города:

dT(q2)/dq=0; d2T(q2)/dq2<0.

Точке Лаффера 1-го рода соответствует предел налогового бремени, при котором экономическая система не переходит в режимрецессии. ТочкаЛаффера 2-го родауказываетвеличину налогового бремени, за пределами которой суммарное увеличениеналоговыхпоступленийстановитсяневозможным.

Идентификация точек Лаффера 1-го и 2-го рода и их сопоставление с налоговым бременем позволяют оценить эффективность налоговой системы и определить направления ее оптимизации. В этом и состоит основная идея использования расширенной концепции кривой Лаффера.

Методы бюджетного анализа и прогнозирования. Основ-

ной целью бюджетного анализа является совершенствование бюджетного прогнозирования и планирования, повышение результативности бюджетного процесса в целом. Анализ бюджета проводится раздельно по доходам и расходам. Можно выделитьследующиенаправлениябюджетногоанализа:

1)горизонтальный анализ, при котором сравниваются показатели за ряд лет в целях выявления тенденций изменения динамики и структуры бюджетных показателей;

2)вертикальный анализ, при котором рассматривается структура бюджета соответствующего года, доля отдельных или агрегированныхбюджетныхпоказателейвитоговомпоказателе.

Сравнение соответствующих показателей доходов и расходов бюджетов относится к горизонтальному анализу. При сравнении показателей за ряд лет необходимо добиться их сопоставимости, в частности, учесть изменения в налоговом

ибюджетном законодательстве (в том числе – в бюджетной классификации) и инфляционные процессы в экономике.

Прианализеможеттакжевыявлятьсяиоцениватьсявлияние различных факторов на бюджетные показатели, в том числе методамифакторногоанализаилиглавныхкомпонент.

229

Глава 10

Доходная часть расширенного бюджета дает представление о доле государственного сектора и налоговой нагрузке (налогового бремени) в экономике. Доля налоговых доходов расширенного бюджета в ВВП и представляет собой налоговую нагрузку на экономику. Этот показатель является одним из основных показателей, рассматриваемых как при бюджетном анализе, так и макроэкономическом анализе воздействия нало- гово-бюджетнойсистемынаэкономику.

При бюджетном анализе следует учитывать инфляцию и неравномерность поступления доходов и финансирования расходоввтечениефинансовогогода. Вусловияхвысокойинфляции неравномерность бюджетных расходов существенно отражается на финансовом положении бюджетополучателей. Следует отметить, что не существует специального дефлятора бюджетных расходов. Вместе с тем структура бюджетных расходов существенно отличается от структуры ВВП и структуры расходов населения. Поэтому при анализе бюджетных расходов с учетом инфляции обычно используются помесячные бюджет-

ные данные и базовые индексы цен на потребительские това-

ры и услуги (ИПЦ). Дефлятирование с использованием ИПЦ позволяет получить приближеннуюоценку исполнения бюджетов в реальных ценах (т. е. в сопоставимых ценах, приведенных ксоответствующемубазовомупериоду).

При анализе качества бюджетного планирования (прогнозирования) могут сравниваться показатели утвержденного и фактически исполненного бюджета. В отношении расходной части бюджетов сравнение этих показателей в реальных ценах позволяет также судить о действительных приоритетах органов власти соответствующего уровня.

Методы бюджетного прогнозирования. При разработке прогноза бюджета могут быть использованы следующие основные методыилиихсочетание.

Метод экспертных оценок, позволяющий строить про-

гноз на базе оценок наиболее вероятного изменения рассматриваемых бюджетных показателей, выполненных и обоснованных компетентными специалистами.

230

Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов

Метод моделирования, при котором прогнозные значения бюджетных показателей определяются с использованием моделей3: эконометрических, имитационных и комплексных социально-экономических.

Метод расчетных схем широко применяется в практике налоговых органов, при подготовке бюджетных проектировок. Расчетные схемы представлены в виде таблиц с определенным набором экзогенных показателей и порядком расчета итоговых показателей. Этим методом определяются, в частности, плановые и прогнозные показатели бюджетных статей доходов и расходов, трансфертов из федерального и регионального бюджетов.

Эконометрическое моделирование. Наиболее распростра-

ненным методом прогнозного моделирования бюджетных показателей является экстраполяция. При экстраполяции прогнозные значения рассчитываются распространением на будущее динамического ряда показателей по выявленной закономерности изменения. Экстраполяцию можно проводить с использованием трендовых, регрессионных уравнений (моделей), многошаговых корреляционных моделейи т. д.

При формальной экстраполяции предполагается сохра-

нение порядка налогообложения, уровня или структуры бюджетных показателей (конфигурации налоговобюджетной системы) или тенденций их изменения на будущее. Этот метод пригоден для краткосрочного прогнозирования бюджетных показателей, имеющих более или менее стабильный характер. При прогнозной экстраполяции предполагается изменение конфигурации бюджетной системы, исходя из определенных предпосылок.

Поскольку для некоторых статей доходов и расходов характерна сезонность, кратко- и среднесрочные прогнозы в некоторых случаях можно улучшить за счет включения в

3 Более подробно классификацию и описание моделей различного вида и уровня см., например: М.В. Мишустин. Информационно-технологи- ческие основы государственного налогового администрирования в России. М.: Юнити-Дана, 2005.

231

Глава 10

модель авторегрессионной составляющей и скользящих средних. Например, при моделировании с использованием квартальных данных, целесообразно включать в модель авторегрессионную составляющую четвертого порядка.

Имитационные модели относятся к классу аналитических вычислительных моделей, основанных на использовании отчетных данных по налогоплательщикам. Модели этого класса получили в последнее время распространение в качестве инструмента анализа возможных последствий решений, принимаемых в области налоговой политики.

Комплексные социально-экономические модели основывают-

ся как на прошлой динамике самих прогнозируемых показателей, так и на учете их взаимосвязей с другими экономическими показателями. Помимо балансовых уравнений в «больших» комплексных моделях в составе налогово-бюджетного блока, как правило, используются регрессионные уравнения. В результате множества итераций в модели устанавливается взаимосвязь между изменениями макроэкономических показателей с изменениями показателей налогооблагаемой базы, бюджетных доходов и расходов. К комплексным моделям относят,

преждевсего, макроструктурныеимежотраслевыемодели.

Методы и схемы прогнозирования налоговых поступлений, применяемые в налоговых органах и при составлении проекта бюджета. Как отмечалось, налоговые платежи составляют основную часть доходов бюджетной системы. В свою очередь именно доходы предопределяют уровень бюджетных расходов. Соответственно налоговые поступления являются основнымобъектомпрогнозированиябюджетныхдоходов.

Налоговое прогнозирование представляет собой оценку налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему и осуществляется на базе прогноза социальноэкономическогоразвитияРФиеесубъектов.

Общая методическая схема налогового прогнозирования, применяемая при разработке проекта бюджета, включает в себя определение налоговых баз по каждому налогу и сбору, динамики налоговых поступлений (с учетом изменения

232

Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов

задолженности по налоговым платежам), оценку уровней собираемости налогов и сборов, оценку результатов изменения налогового законодательства, объемов выпадающих доходов и т. д. При этом надежность прогноза существенно зависит от «качества» используемых динамических рядов показателей, в первую очередь – от их сопоставимости.

Для налоговых органов наиболее актуален краткосрочный прогноз (на месяц, квартал), поэтому обычно используются упрощенные экстраполяционные методы. Вместе с тем применяется, какправило, несколькометодов– вслучаезначительныхрасхождений полученных результатов проводится дополнительный анализвлиянияразличныхфакторовнаналоговыепоступления.

Упрощенный экстраполяционный прогноз общей суммы налоговых доходов (или доходов по группе налогов) заключается в индексации поступлений за предшествующий период времени, исходя из сложившейся доли налогов в ВВП (ВРП), прогнозной оценки темпов инфляции и динамики ВВП (ВРП). При прогнозировании поступлений отдельного налога индексирование производится, исходя из прогнозных значений ИПЦ (индекса цен производителей), или индекса основного налогооблагаемогопоказателя.

Повышение надежности прогноза связано с учетом дополнительных факторов (сезонности ряда налоговых поступлений, динамики погашения задолженности по платежам, изменения уровня собираемости налогов и пр.). Точность прогноза также повышается при раздельном исчислении налогооблагаемой базы в отношении налогов с дифференцированными ставками, учете изменения ставок или порядка уплаты налога. Следует отметить, что при существенных изменениях в налоговом законодательстве прогнозные значения могут значительно расходиться с фактическими результатами, поскольку невозможно учестьреакциюналогоплательщиковнаэтиизменения.

Описанной выше методологии краткосрочного налогового прогнозирования соответствуют расчетные схемы, применяемые как налоговыми органами, так и разработчиками бюджетных проектировок. Схемы расчета прогнозируемого объе-

233

Глава 10

ма поступлений некоторых основных налогов, выполненного Министерством финансов РФ при разработке проекта федеральногобюджета на 2006 г., представленывтабл. 10.1-10.3.

Таблица 10.1

Расчет поступлений в федеральный бюджет налога на прибыль организаций на 2006 г.

Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов

Таблица 10.2

Расчет поступлений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ на 2006 г.

В расчетах использованы оценки основных налогооблагаемых показателей прогноза социально-экономического развития Министерства экономического развития и торговли РФ, а также оценки по отчетным данным ФНС. Например,

235

Глава 10

ожидаемая собираемость налогов на 2006 г. оценивалась по отчетным данным за 2004 г.

Таблица 10.3

Расчет поступлений в федеральный бюджет НДПИ в отношении нефти на 2006 г.

Таблицы показывают, в частности, какие показатели целесообразно учитывать при прогнозировании соответствующих налоговых поступлений также методами эконометрического моделирования.

Можно отметить, что значительное отклонение расчетных плановых значений рассматриваемых налогов от величин их фактических поступлений обусловлено, главным образом, неоправданным занижением ключевых макроэкономических показателей.

Так, среднегодоваяценананефтьмаркиUrals принималасьв расчетах в размере 40 долл./барр., фактически она составила

236

Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов

около 60 долл./барр. Заниженными оказались также плановые значения ВВП и инфляции. В результате существенно недооценивалась, с одной стороны, налогооблагаемая база практически всех налогов (особенно по экспортным пошлинам на нефть и НДПИ в отношении нефти), с другой – суммы возмещенияНДСэкспортерамнефти.

Планирование и прогнозирование бюджетных расходов. Основными методами планирования бюджетных расходов являются: нормативный (или сметно-нормативный), индек-

сации и программно-целевой. Плановые расчеты в рамках указанных методов в основном осуществляются посредством заполнения таблиц по утвержденным методикам. Таким образом, можно сказать, что эти методы планирования являются формамиметодарасчетных схем.

Нормативный метод планирования бюджетных расходов используется при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы расходов устанавливаются законодательнымиили подзаконными актами. Ктаким нормам относятся:

•денежное выражение натуральных показателей (нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами и др.);

•нормы индивидуальных выплат (ставки заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);

•нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются правительством или территориальными органами власти) или факультативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы могут быть простыми (для отдельных видов расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

Бюджетные сметы расходов подразделяются на следующие виды:

237