Ustav_blagochinia-kommentary

1782 Г., АПРЕЛЯ 8

УСТАВ БЛАГОЧИНИЯ ИЛИ ПОЛИЦЕЙСКИЙ

Введение

Учреждениями для управления губерний Всероссийской им­перии была лишь намечена реорганизация общей регулярной полиции в городах. Обострение социальных противоречий, уве­личение численности городского населения заставили правительство вскоре после реорганизации местного административ­ного и судебного аппарата, создания сельской полиции основа­тельно заняться городской полицией.

Жалобы горожан на полицию, их просьбы организовать по­лицейские службы при органах городского самоуправления или передать магистратам отдельные полицейские функции много­кратно высказываются во многих городовых наказах, предста­вленных в 1767 году в Уложенную комиссию, например в нака­зах Саратова, Архангельска, Галича, Нижнего Новгорода¹⁷⁹. О необходимости передачи полицейских учреждений органам городского самоуправления на основе Регламента или Устава Главного магистрата 1721 года говорится в наказе Главного магистрата¹⁸⁰. Годом ранее магистраты Мурома, Казани и Ельца жаловались в Сенат, что провинциальные канцелярии отнимают у них право создавать свою полицию и назначают к исполнению полицейских функций офицеров. Сенат согласился с просьбой и передал полицию в этих городах в ведение маги­стратов под контролем губернаторов¹⁸¹.

Учреждениями для управления губерний предусматривалось дела, касающиеся купцов или мещан, рассматривать городни­чим в присутствии особо назначенного магистратом лица — ма­гистратского члена (ст. 265). О его роли и правомочиях в Уч­реждениях ничего не говорилось, но представляется справедли­вым замечание, что здесь, очевидно, имелось в виду оградить купцов и мещан от полицейского произвола. Следователь­но, уже в 60—70-е гг. предполагалось реорганизовать полицей­ское управление на началах, которые бы учитывали интересы буржуазии.

О том, что организацию городской полиции не планиро­валось завершить в 1775 году, свидетельствует и тот факт, что Учреждения для управления губерний определя­ют для полицейского управления в периферийных городах только городничих. В сельской местности для этих целей учреждаются коллегиальные нижние земские суды во главе с капитан-исправником. Видимо, и в городах правительство не намерено было отказываться от коллегиальности, как и от уже сложившейся в них структуры полицейских ор­ганов.

По вопросам организации и деятельности регулярной поли­ции в городах за время с 1718 года до начала реформ 70—80-х гг. было издано огромное количество законодатель­ных актов. Если указами о реорганизации полицейских учреж­дений и служб отменялись, изменялись, полностью или частич­но перекрывались предыдущие узаконения, то указами, касаю­щимися компетенции, полномочия полицейских органов все бо­лее расширялись. Наряду с функциями по охране общественно­го порядка и безопасности на полицию были возложены много­численные общеадминистративные, судебные и некоторые фи­нансовые полномочия. По сути, полицейские органы в городах были органами управления общей компетенции. Отмечалось возложение на полицию даже законотворческих функций

Само понятие полиции требовало уточнения. Именно с этого и начинается внешнее проявление реорганизации полиции.

В дополнительной (XXI) главе Большого наказа Уложен­ной комиссии, целиком посвященной полиции, Екатерина II приводит два взгляда на полицию, заимствованные из сочине­ний немецких полицеистов Юсти («Основания силы и благосо­стояния царств») и Бильфельда («Наставления политиче­ские»). Согласно первому, под полицией следует понимать порядок вообще в государстве. Согласно второму, ведомству полиции принадлежит все то, «что служит к сохранению благо­чиния в обществе», т. е. полиция рассматривается как функция и орган по поддержанию общественного порядка и безопасно­сти (поскольку под благочинием понималось поддержание по­рядка и безопасности). Именно этот взгляд и принимается Екатериной II.

В Большом наказе и дополнении к нему разграничивается компетенция судебных и полицейских органов. На полицию предполагается возложить предупреждение и выявление уже совершенных преступлений, проведение дознания по ним и пе­редачу преступников в суд. Сама полиция окончательно рас­сматривает только малозначительные правонарушения. Дея­тельность ее должна быть оперативной, при этом она руковод­ствуется преимущественно не законами, а уставами (вероятно, имелись в виду подзаконные акты, издаваемые органами поли­цейского управления). Из ведения полиции изымаются, соглас­но наказу, общеадминистративные и финансовые вопросы. При этом в ее ведении предлагалось оставить многие вопросы, дале­кие от конкретного понятия благочиние, например строитель­ный надзор. Однако основное внимание в екатерининском на­казе, особенно в его XXI главе, уделяется борьбе с преступно­стью.

Принципиальные положения наказа, касающиеся полиции, были более обстоятельно разработаны в Учреждениях для уп­равления губерний 1775 года, а применительно к городской по­лиции и более глубоко — в Уставе благочиния или полицей­ском 1782 года. Как и Учреждения, Устав написан философ­ским морализующим языком, пересыпан хорошими и высоко­парными словами о добронравии, человеколюбии, усердии к общему труду. Стремление представить полицию душой граж­данства, торжественным слогом выраженное в законодательном акте Петра I, ярко раскрывается в Уставе благочиния.

Устав благочиния, как отмечено в окончательном его вариан­те, составлен в 1781 году, подписан Екатериной II 8 апреля /о2 г. в Петербурге и в тот же день направлен в Сенат с крат­ким сопроводительным указом¹⁸⁶. Указ определял цель изда­ния Устава благочиния — для поспешества доброму порядку, Удобнейшаго исполнения законов и для облегчения присуд-^ственных мест по недостатку установлений до сего затрудняе-^ь'х. а нем отмечалось, что настала крайняя необходимость Аать городам Устав благочиния и что в силу названных причин здается пока первая часть его, последующие же будут изданы по мере их готовности Однако другие части окончены не были и первая часть осталась единственной

Ни в сопроводительном указе, ни в тексте Устава ничего не говорится о времени вступления его в силу Как и Учреждения о губерниях, Устав благочиния вводился в действие постепен­но Издавались именные указы об учреждении управ благочи­ния в отдельных городах или целых губерниях, конкретизиро­вались штаты вновь создаваемых полицейских учреждений, оп­ределялись суммы на их содержание187

Несмотря на внешнюю стройность и отработанность, в Уста­ве благочиния заметны следы поспешности и незавершенности отдельные положения разработаны до мельчайших деталей, другие едва намечены, имеются повторы и противоречия, стиль отличается разнохарактерностью, нет единообразия в орфогра­фии и пунктуации

Устав благочиния состоит из 14 глав, имеющих буквенную нумерацию и объединяющих 274 статьи, многие из которых разбиты на пункты и части В первых изданиях Устава озагла­влены не только главы, но и статьи, а во многих случаях и пункты Заголовки статей и пунктов напечатаны мелким шриф­том на полях слева от текста Составителями Полного собрания законов Российской империи заголовки статей и пунктов были опущены Мы их приводим, поскольку они составляют неотъ­емлемую часть текста законодательного акта Устав благочиния неоднократно издавался в XVIII и XIX вв.

3