ОСГ -деловые игры / Ди - 6

Деловая игра 6.

«Социальная сфера в системе государственного устройства»

Форма проведения: конференция.

Ведущий. Сегодня на нашей конференции мы рассмотрим очень важную проблему: «Социальная сфера в системе государственного устройства.

Понятие "социальная сфера" используется по-разному в различных контекстах. В экономической науке оно обозначает определенную группу отраслей, которую составляют: здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование, пенсионное обеспечение. Важно подчеркнуть, что социальная сфера не тождественна сфере, являющейся объектом социальной политики государства. Социальная политика направлена на организации и процессы, определяющие благосостояние граждан. В сферу социальной политики, помимо деятельности отраслей социальной сферы, входят распределение доходов между членами общества, семейные отношения, пенитенциарная система, природоохранная деятельность и т.д.

Соответственно экономика социальной сферы имеет более четко очерченные рамки по сравнению с экономическим рассмотрением всего многообразия объектов, целей и средств социальной политики. Предметом экономики социальной сферы являются особенности процессов, отношений, институтов, связанных с соизмерением затрат и результатов в вышеуказанных отраслевых системах. Эти отрасли обладают специфическими экономическими характеристиками, отличающими их от других частей экономики. Специфика проявляется в сильно выраженных изъянах отношений обмена, в высокой роли государства в организации предоставления социальных услуг, в формах государственного регулирования и финансирования и их сочетания с рыночными механизмами, в преобладании некоммерческих организаций. Все это заслуживает специального изучения студентами экономических вузов.

Слово предоставляется первому докладчику, который расскажет нам о том, что представляет собой социальная сфера в системе государственного устройства.

Докладчик №1. Социальная сфера охватывает такие отраслевые системы, как здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование и пенсионное обеспечение. Что же объединяет эти отрасли? Они характеризуются следующими общими признаками:

• предоставляют блага, в основном в форме услуг, предметом воздействия которых являются люди и возможности их повседневной жизнедеятельности;

• потребление предоставляемых благ имеет значительные внешние эффекты;

• деятельность этих отраслей является объектом систематического применения ценностных оценок.

Отрасли социальной сферы имеют своим непосредственным адресатом людей, их материальные, физические и духовные возможности. Здравоохранение занимается профилактикой и лечением заболеваний. Физическая культура и спорт служат укреплению здоровья людей, ими занимающихся, и получению эмоциональных переживаний зрителями спортивных состязаний. Образование обеспечивает освоение людьми знаний и умений. Деятельность организаций культуры и искусства и средств массовой информации доставляет людям эмоциональные переживания, эстетические впечатления, знания. Социальное обслуживание направлено на удовлетворение повседневных потребностей тех людей, которые нуждаются в посторонней помощи вследствие возраста, инвалидности, заболеваний, потери крова. Жилищное хозяйство предоставляет услуги по эксплуатации жилищ, обеспечивающие воспроизводство материальных условий повседневной жизнедеятельности людей (водоснабжение, отопление, освещение и т.д.). Социальное страхование, предоставление социальных пособий и пенсионное обеспечение поддерживают на определенном уровне материальные возможности людей, лишившихся доходов вследствие временной нетрудоспособности, производственной травмы, старости и т.п.

Отрасли социальной сферы характеризуются наличием четко выраженных внешних эффектов от потребления их благ теми, кому они непосредственно адресованы. Так, профилактика заболеваний и медицинская помощь заболевшим людям оказывают позитивное воздействие не только на тех, кто получает эти услуги, но и на других лиц, сокращая риск и масштабы заболеваемости населения. Всеобщая грамотность дает огромный эффект для функционирования всего общества и развития экономики. Культурная деятельность способствует распространению и освоению людьми социальных ценностей, консолидирующих общество. Социальное обеспечение и социальное обслуживание, предоставляя помощь беднейшим слоям общества, обеспечивают определенный уровень их удовлетворенности условиями жизни в данном обществе и снижают риск их антиобщественного поведения (участия в криминальной деятельности, в массовых беспорядках и т.п.).

Отрасли социальной сферы постоянно выступают объектом ценностных оценок со стороны государства и общества. Например, возможности получения медицинской помощи и образования различными социальными группами являются в любом современном обществе предметом оценки с позиций социальной справедливости. Международные организации и конституции многих стран относят доступность медицинского обслуживания, образования, культурных благ к числу неотъемлемых прав человека.

В экономике есть и другие отрасли, которые включают виды деятельности, обладающие тем или иным из вышеперечисленных признаков. Например, отдельные виды бытового обслуживания отвечают первому признаку, то есть - предоставляют блага, в основном в форме услуг, предметом воздействия которых являются люди и возможности их повседневной жизнедеятельности- (в частности, услуги парикмахерских, саун и т.п.), но не отвечают другим. Однако сочетание всех трех указанных признаков и четкая их выраженность являются характерными именно для рассматриваемой группы отраслей, объединяемых понятием "социальная сфера". Пожалуй, еще лишь пассажирскому транспорту коллективного пользования присущи все эти признаки, но второй и в особенности третий менее выражены в сравнении с другими вышеназванными отраслями.

Социальная сфера представляет весьма существенную часть современной экономики. К концу XX в. затраты государства на политику в этой сфере и расходы населения на производимые в ней блага составляли в странах с развитой экономикой от 30 до 45% валового внутреннего продукта (ВВП). Особенностью социальной сферы является высокая доля участия государства в финансировании и в непосредственном предоставлении производимых в ней благ. Причем доля затрат государства на отрасли социальной сферы в ВВП увеличивается по мере роста экономики.

Ведущий. Попросим следующего докладчика рассказать нам об исторической эволюции отраслей социальной сферы.

Докладчик № 2 . Лечение, передача знаний, помощь инвалидам, неимущим, сиротам издавна осуществлялись не только в рамках семей и родственных общин, но и выделились как самостоятельные виды деятельности, на которых специализировались отдельные люди и организации. Значительную роль в развитии образования, культуры, здравоохранения играли государство и церковь. Религиозные организации создавали и содержали церковные школы, приюты и больницы для инвалидов и неимущих. Государство открывало учебные заведения, госпитали для военных и ветеранов. Церковь и государство выступали заказчиками произведений искусства.

С ростом экономики и усложнением социальной структуры общества, развитием знаний о мире и идеологических представлений происходило технологическое и институциональное развитие этих видов деятельности.

Первые институты социального страхования в Европе начали формироваться еще в средние века. Гильдии ремесленников создавали фонды и общества взаимопомощи, в которые их члены вносили определенные взносы и могли рассчитывать на материальную помощь в случае болезни, травмы. С позднего средневековья государство начинает регулировать предоставление помощи неимущим. Первый закон о бедных принимается в Англии еще в XIV в. (1388 г.), а в начале XVII в. (закон о бедных 1601 г.) создается система помощи неимущим. Ответственность за такую помощь была возложена на церковные приходы, которые должны были содержать богадельни для инвалидов и престарелых и работные дома для трудоспособных лиц, не имеющих работы и достаточных средств для жизни. Формирование данной системы отражало идеологическую установку на оказание помощи неимущим лицам, способным к труду, без унижения их человеческого достоинства милостыней, а путем предоставления им работы.

Медицинская, образовательная деятельность, институты социального страхования стали интенсивно развиваться в период промышленной революции. Индустриализация породила новый массовый социальный слой - рабочих мануфактур, фабрик, заводов, которые всецело зависели от получаемой заработной платы и в случае потери трудоспособности не могли рассчитывать на помощь семьи, как крестьяне, или на поддержку профессионального сообщества, как ремесленники. Работники предприятий стали создавать общества и фонды взаимной солидарности. Они представляли собой различные формы коллективного страхования от потери или уменьшения доходов вследствие болезни, травмы, старости. Такое страхование осуществляли некоммерческие организации, которые, как правило, управлялись самими членами этих организаций (общими собраниями, правлениями из представителей и т.п.). С течением времени эти организации перестали ограничиваться выплатой пособий и оплатой лечения застрахованных, но стали нанимать на постоянной основе врачей, обслуживающих их членов, и создавать собственные медицинские организации.

Индустриализация и развитие социальной мобильности населения вызвали необходимость создания новых систем помощи бедным и большего участия государства в регулировании социального обеспечения и социального страхования. В 1834 г. в Англии впервые вводятся государственные пособия лицам с низкими доходами. В конце XIX в. в ряде стран принимаются законы, обязывающие работодателей возмещать ущерб рабочим вследствие несчастных случаев на производстве. Это стимулировало спрос работодателей на услуги страховых компаний по страхованию соответствующих рисков. В конце XIX - начале XX вв. начинают формироваться системы обязательного социального страхования, регулируемого государством. Первая такая система была создана в Германии в 80-е гг. XIX в. по инициативе О. Бисмарка. В 1883 г. был принят закон о страховании по случаю болезни, в 1884 г. - закон о страховании от несчастных случаев, в 1889 г. - закон о страховании по инвалидности и старости. Законы устанавливали обязательность страхования рабочих ряда отраслей от соответствующих рисков и возлагали обязанности по уплате страховых взносов на рабочих и их работодателей.

В конце XIX - начале XX вв. системы обязательного социального страхования и государственной социальной помощи создаются в других европейских странах. Идея взаимной помощи работающих, зарабатывающих право на получение пособий в будущем, оказалась совместимой с доминирующими ценностями бережливости и с трудовой этикой капиталистических обществ. Идея апеллировала также и к патерналистским и социалистическим системам ценностей. Кроме этих социально-культурных факторов, участие государства в развитии социального страхования и социального обеспечения было вызвано боязнью социальных волнений.

Ведущий. О состоянии и развитии социальной сферы в России в 19 в. Расскажет докладчик №3 .

Докладчик №3 В России с начала XIX в. было организовано бесплатное оказание врачебной помощи рабочим на казенных горных предприятиях. С 1866 г. владельцы крупных предприятий были обязаны устраивать больницы для рабочих и предоставлять им бесплатную медицинскую помощь. С середины XIX в. в ряде городов вводится местный маркированный налог - больничный сбор, за счет поступлений от которого предоставлялась бесплатная медицинская помощь различным категориям их жителей.

В 1903 г. был принят закон о компенсации рабочим, пострадавшим вследствие несчастных случаев. Если ранее рабочие, получившие травму на производстве, могли рассчитывать на компенсацию от работодателей только после судебного разбирательства, то указанный закон установил обязанность владельцев предприятий возмещать рабочим ущерб за утрату трудоспособности вследствие телесных повреждений, полученных на производстве, вне зависимости от степени вины работодателя. С 1904 г. начинается практика заключения коллективных договоров между работодателями и рабочими, предусматривающих выплату денежных пособий во время болезни. В 1912 г. было введено обязательное страхование рабочих фабрично-заводской промышленности. Оно предусматривало выплату пособий в случаях болезни, трудового увечья, родов, а также пособия на погребение. Страхование, осуществлявшееся на основании этого закона, охватывало менее 20% всех рабочих, не включая, в частности, работников мелких предприятий.

Страхование от потери доходов в случаях безработицы, травм формировалось в индустриальных странах под сильным давлением рабочего класса. А развитие медицинского страхования, здравоохранения и образования инициировалось власть имущими, руководствовавшимися соображениями, что экономический рост и процветание государств зависят от здоровой и обученной рабочей силы.

Вплоть до XIX в. образовательные организации создавались на основе частной и, как правило, религиозной инициативы. Многие школы были благотворительными и рассчитанными на получение самых элементарных знаний. В целом же глубокое образование было привилегией высших сословий. В XIX в. в Европе и Северной Америке государство начало финансировать строительство школьных зданий и содержание учителей. Появились первые системы массового народного образования, финансируемого и организуемого государством, которые затем распространилось по всему миру. В 1870 г. в Англии впервые в мире законодательно было установлено право каждого ребенка на получение определенного школьного образования.

Рост городского населения, вызванный промышленной революцией, привел к дефициту жилья и связанным с этим санитарным проблемам в городах. Скученно живущие бедные люди были особенно подвержены заболеваниям тифом и туберкулезом. Антисанитария порождала вспышки эпидемий. Холера - заболевание, передающееся через воду, употребляемую городскими жителями для питья, - атаковала равным образом и бедных, и богатых. И поэтому власти начали в XIX в. создавать общественные системы водоснабжения и канализации.

Соображения общественного здравоохранения, общественного порядка и благотворительности обусловили развитие государственного регулирования жилищного хозяйства. Недостаток жилья для бедных расценивался как политически слишком значимый, чтобы связывать решение этой проблемы лишь с частной благотворительной деятельностью или с действиями местных властей. В годы Первой мировой войны государства начинают регулировать размеры арендной платы за жилье, предоставляемое частными домовладельцами, а в послевоенное время - выделять субсидии на строительство и сдачу в наем жилья ветеранам войны и малоимущим.

Ведущий. О развитии социальной сферы в Советском Союзе расскажет докладчик №4

Докладчик № 4 . Российская революция 1917 г. и создание социалистического государства обусловили формирование качественно новых институциональных систем в социальной сфере. В течение 1917 г. страхование на случай болезни и безработицы было распространено на всех работающих по найму лиц. В 1918 г. впервые в мире в Советской России было провозглашено право всех граждан на получение бесплатной медицинской помощи. В 1920-е гг. в нашей стране параллельно развиваются системы бюджетного финансирования медицинской помощи и медицинского страхования, средства которого используются для улучшения медицинского обслуживания работников промышленности. Начинается формирование системы пенсионного обеспечения за счет государственного бюджета. В 1925 г. вводится пенсионное обеспечение работников просвещения. В 1928-1932 гг. пенсионное обеспечение по старости последовательно распространяется на рабочих и инженерно-технических работников всех отраслей народного хозяйства.

В 1933 г. кардинально изменилась организационная структура системы социального страхования. Районные страховые кассы были ликвидированы, функции расходования средств социального страхования - переданы профсоюзным организациям на предприятиях, а также краевым и областным советам профессиональных союзов. Пособия и многие льготы рабочим и служащим стали предоставляться по месту работы, их размеры зависели от экономических возможностей соответствующих предприятий, которые в свою очередь определялись значимостью производимой ими продукции с точки зрения планирующих органов.

Система социального страхования стала выполнять функции обеспечения работающих в народном хозяйстве, за исключением колхозников, пособиями по временной нетрудоспособности, лечением и оздоровлением в профилакториях и санаториях, пособиями по беременности и родам и т.п. К концу 1930-х гг. окончательно сформировались государственные системы образования, здравоохранения, социального обслуживания, пенсионного обеспечения. За счет средств государственного бюджета финансировались бесплатное предоставление медицинской помощи и неполного среднего образования для всех граждан, социальное обслуживание престарелых и инвалидов, пособия многодетным матерям, пенсии по старости рабочим и служащим. Финансирование детских садов и лечебно-профилактических учреждений осуществлялось также за счет средств государственных предприятий, имеющих такие учреждения на своем балансе.

Ведущий. О влиянии советской социальной системы на другие страны расскажет докладчик №5 .

Докладчик №5 Формирование советской системы социальных отраслей, ориентированной в своем развитии на расширение круга реципиентов и состава социальных гарантий, оказало влияние на развитие систем здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, социальной помощи в других государствах. В период между мировыми войнами различные системы социальной защиты были введены в действие во многих капиталистических странах. Сильнейшим импульсом к этому послужил экономический кризис 1929-1933 гг., ухудшивший условия жизни множества людей, прежде всего пожилых, и создавший угрозу серьезных социальных потрясений. Развитие социальных программ стало своеобразной платой обеспеченных слоев общества за сдерживание социальных волнений.

Вторая мировая война расширила круг мер государственного регулирования экономики и состав получателей бесплатной медицинской и социальной помощи. Важное влияние на послевоенную организацию отраслей социальной сферы оказал доклад У. Бевериджа, подготовленный по поручению английского правительства в 1942 г. В докладе провозглашалась необходимость установления всеохватывающей государственной системы здравоохранения и социального страхования, введения семейных пособий. Эти предложения были поддержаны не только в самой Англии, но и международными организациями. В 1944 г. Международная организация труда рекомендовала государствам предоставлять социальные льготы не только неимущим и отдельным категориям работающих, но и всем гражданам при непредвиденных обстоятельствах, угрожающих их здоровью и материальному благополучию.

В 1946-1948 гг. в Англии были созданы национальная система здравоохранения, предоставляющая бесплатную медицинскую помощь всему населению, и единая национальная система социального страхования всего работающего населения, включающая страхование случаев безработицы, болезни, материнства, вдовства, ухода с работы по старости, а также выплату пособия по случаю смерти. Была создана сеть государственных организаций социальной помощи. В 1940- 1950-е гг. в западноевропейских и многих американских государствах появились системы социального страхования, охватывающие основную часть населения и основные социальные риски. Государство стало играть важнейшую роль в предоставлении медицинской помощи и образования. Почти во всех странах с развитой экономикой были созданы общественные системы здравоохранения, доступные для всех или для подавляющего большинства граждан.

В 1950-1970-е гг. растут социальные расходы, реализуются новые виды социальных программ, усложняются системы здравоохранения, социального страхования и социального обслуживания. Деятельность государства в сферах здравоохранения, образования, социального страхования и социальной помощи, жилищного хозяйства и соответствующие государственные институты стали обозначаться понятием "государство благосостояния (welfare state)". Оно включает осуществляемое за счет государства или самим государством обучение граждан, лечение, перераспределение их доходов, получаемых в период трудовой активности, в пользу периодов временной нетрудоспособности или потери трудоспособности вследствие возраста либо инвалидности, а также предоставление дохода, достаточного для потребления минимальной корзины благ и услуг. Развитие государства благосостояния стимулировалось соображениями социальной справедливости, а также политической и экономической целесообразности.

Национальные системы здравоохранения были созданы и в ряде развивающихся стран. Но эти системы ограничены по охвату населения и по объемам предоставляемой медицинской помощи. Значительная часть населения не получает нужных медицинских услуг и занимается самолечением или обращается к услугам знахарей, целителей или частной медицины. В отличие от стран с развитой экономикой, в развивающихся странах системы социального страхования охватывают меньшую часть работающих. Но она увеличивается по мере роста дохода на душу населения.

Ведущий. О возрастании роли государств в финансировании и организации отраслей социальной сферы во второй половине ХХ в. Расскажет докладчик №6 .

Докладчик №6 Во второй половине XX в. роль государства в финансировании и организации отраслей социальной сферы постоянно возрастала. Государственные расходы на социальные цели в странах с развитой рыночной экономикой росли высокими темпами вплоть до конца 1970-х гг. За период с 1960 по 1980 г. величина этих расходов, исчисленная в процентном отношении к ВВП, увеличилась почти в два раза - с 10,1% в 1960 г. до 19,7% в 1980 г. Однако нефтяные кризисы 1973 и 1978 гг., а также замедление темпов экономического роста поставили эти страны перед необходимостью искать пути сдерживания роста государственных расходов на социальные программы. Политику развития государства благосостояния стали критиковать за создание непомерной "социальной нагрузки" на экономику, что явилось одной из причин падения темпов экономического роста. Социальные услуги забирали ресурсы, которые, как представлялось, могли бы быть лучше использованы для инвестирования в секторы экономики, обеспечивающие экономический рост. В то же время требования населения к качеству работы систем социального обслуживания продолжали расти. Страны Запада столкнулись с невозможностью увеличивать прежними темпами финансовые средства, направляемые на социальные программы, чтобы, тратя их прежним образом, обеспечивать улучшение качества социальных услуг. Императивом времени стала политика экономии ресурсов и более рационального их использования.

Для решения этих задач в странах с развитой рыночной экономикой в 1980-1990-е гг. были проведены реформы систем социального обслуживания, направленные на сдерживание роста и повышение эффективности государственных социальных расходов. Были приняты меры по регулированию уровня спроса на медицинские услуги и лекарственные средства и рационализации их предложения, по сокращению жилищных субсидий, по перенесению ответственности за пенсионное обеспечение со всех налогоплательщиков на самих индивидов и др. Одновременно предпринимались попытки ввести элементы рынка в общественные системы здравоохранения, образования, социальной помощи, жилищного хозяйства.

На формирование идеологии реформ сильное влияние оказала практика реализации государственных программ медицинского и социального обслуживания в США. Там выполнение программ медицинской помощи пенсионерам и малоимущим обеспечивается путем размещения государственными органами контрактов на рынке конкурирующих страховщиков, которые в свою очередь размещают контракты на рынке конкурирующих друг с другом медицинских организаций и частнопрактикующих врачей. Реформы, начатые в 1988 г. в Нидерландах, в 1991 г. в Великобритании, затем в Швеции и Германии, были направлены на внедрение элементов рыночных отношений во взаимодействия между субъектами систем социального обслуживания.

Суть новых принципов организации социального обслуживания сводилась к трем ключевым положениям:

1) организационное разграничение функций покупателей и производителей социальных услуг;

2) создание условий для конкуренции производителей;

3) создание условий для конкуренции покупателей.

Эта идеология сыграла важную роль в реформировании социальных систем в Испании, Италии, Израиле, Финляндии, Новой Зеландии.

Принятые меры по сдерживанию расходов оказались результативными: темпы роста государственных расходов уменьшились. Но они по-прежнему остаются положительными; общемировая тенденция роста государственных и частных расходов на отрасли социальной сферы сохраняется. Результативность же рыночных преобразований была не столь очевидной.

Ведущий. О Развитии советской системы социального обслуживания в послевоенные десятилетия расскажет докладчик № 7.

Докладчик №7 Развитие советской системы социального обслуживания в послевоенные десятилетия шло в основном экстенсивным путем. По советскому образцу были созданы системы социальной защиты в странах Центральной и Восточной Европы. В СССР с 1964 г. пенсионное обеспечение распространяется на колхозников и таким образом охватывает все категории населения. Была сформирована разветвленная сеть медицинских, образовательных и социальных учреждений, расширялся перечень пособий, льгот и категорий их получателей.

По оценкам Всемирной организации здравоохранения, для организации удовлетворительного медицинского обслуживания необходимо иметь 28 врачей на 10 тыс. населения, тогда как в СССР в 1985 г. этот показатель равнялся 42. По количеству мест в стационарах, приходящихся на 10 тыс. человек, Советский Союз также опережал все остальные страны. В дореформенный период наша страна была одним из лидеров в мире в сфере развития высшего и среднего образования: число студентов на 10 тыс. человек в том же году в России составило 206, тогда как в Великобритании - 112, в Германии - 138, в Японии - 142 и только в США - 257.

Вместе с тем отрасли социальной сферы обладали наименьшими приоритетами при распределении ресурсов в плановой экономике. По таким показателям, как доля расходов на эту сферу в ВВП, РСФСР к концу эпохи социализма намного отставала от стран с развитой рыночной экономикой. Наибольшим был разрыв по уровню затрат на здравоохранение. Вместе с тем значения данных показателей вполне соответствовали уровням расходов на отрасли социальной сферы в несоциалистических странах с близкими значениями подушевого ВВП. Но уровень социальных гарантий в нашей стране был одним из самых высоких в мире.