Причиной такого положения дел выступает разделение функций внутри аппарата государства: поскольку деятельность контрольных служб финансируется из бюджета государства, то на нее выделяются ограниченные средства, не находящиеся в прямой зависимости от вклада этих служб в доход бюджета. Кроме того, отсутствует, как правило, и непосредственное экономическое стимулирование работников контрольных служб, при котором бы их индивидуальные доходы находились в прямой зависимости от величин выявленных нарушений (т.е. объема санкций, предъявляемых нарушителю и получаемых от него в доходы государства): ведь работник таких служб является наемным работником организации, каковой выступает государство, а отнюдь не владельцем остаточного дохода, распоряжающимся им по своему усмотрению.
Следовательно, ведя себя экономически рационально, как сама контрольная служба в целом, так и каждый ее отдельный работник будут демонстрировать оппортунистическое поведение, выражающееся в минимизации усилий на выполнение поставленных перед службой и ее работниками задач, в результате чего и будет происходить концентрация внимания на тех секторах экономики и тех экономических агентах, контроль за деятельностью которых (включая измерение ее параметров и результатов работы) требует наименьших усилий (см. подробнее [Долгопятова, 1998].
В связи с отмеченными возможностями проявления оппортунистического поведения со стороны системы контроля за соблюдением нормы вопрос о форме описания нормируемой ситуации и предписываемых действий в плане ее влияния на издержки измерения и наблюдения становится весьма важным. Ведь если законодатель формулирует соответствующие признаки, по которым надлежит идентифицировать нарушения нормы, либо нечетко, либо так, что их измерение трудоемко и неудобно для работников контролирующих служб, вероятность «сдвига» усилий последних в сторону не существенных, а легко выявляемых нарушений резко повышается. Кроме того, как уже отмечалось, нечеткость признаков нарушения порождает конфликты между подозреваемыми и контролерами, разрешение которых требует от контролеров дополнительных усилий и издержек, что может послужить еще одной причиной их оппортунистического поведения. Поэтому соответствующие признаки в идеальном случае должны быть однозначно определяемыми и легко измеримыми (наблюдаемыми).
174
в любом размере, меньшем, чем верхняя граница санкции, оказывается вполне приемлемой и экономически эффективной для нарушителя.
Типичный случай такого рода коллизий — штрафы за нарушения правил дорожного движения, не приведшие к легко фиксируемым негативным результатам (наездам на пешеходов, столкновениям автомашин и т.п.). Существование «вилок» штрафных санкций за подобные нарушения при условии выбора конкретной величины тем работником службы контроля, который и зафиксировал это нарушение, порождает массовые ситуации, провоцирующие коррупционное поведение: прямая плата водителя-нарушителя соответствующему работнику в размере, меньшем, чем максимально возможный штраф, экономически выгодна нарушителю. Введение оплаты штрафа не на месте выявления нарушения, а в отделении банка вовсе не меняет ситуации, влияя лишь на приемлемую величину взятки: последняя сокращается до разности между максимальным и минимальным штрафами.
Характеризуя ситуации с административно налагаемыми санкциями в целом, нужно также обратить внимание на то обстоятельство, что в принципе двусторонний характер взаимодействия нарушителя и наблюдателя, являющегося одновременно и субъектом санкций, порождает у нарушителя стимулы к подкупу наблюдателя, причем верхним пределом приемлемой взятки оказывается экономическая оценка нарушителем максимально возможной санкции за нарушение. Если при этом формулировки нормы таковы, что признаки нарушения неоперациональны и исчезают вместе с прекращением самого нарушения, у наблюдателя, имеющего право налагать санкции, возникают стимулы к искусственному созданию ситуаций нарушения нормы или же обвинению в таком нарушении при отсутствии факта последнего.
Тем самым прямые экономические выгоды создателя нормы (прежде всего государства) от применения схем административного контроля за ее соблюдением, связанные с совмещением функций наблюдателя и субъекта санкций в одном лице и с экономией на процедурах доказательства факта нарушения третьей стороне (суду), могут вести к росту прямых издержек как для индивидов, чье поведение призвана регулировать норма (за счет оплаты необоснованных санкций), так и для самого нормотворца. Ведь необоснованное взимание штрафов или наложение иных санкций, равно как и реальная возможность откупиться от применения санкции, подрывает доверие и к норме, и к ее со-
177
здателю, уменьшает определенность будущего для индивидов, уровень упорядоченности и взаимосогласованности их действий, вообще степень послушания правилам, что в конечном счете резко снижает реальные выгоды от введения нормы. Во избежание подобных негативных последствий законодатель вынужден вводить многослойную систему контроля за контролерами, использовать наблюдателей за наблюдателями и т.п., что повышает издержки реализации нормы и ставит под вопрос эффективность системы административного обеспечения ее выполнения, приближая затраты на нее к затратам функционирования системы судебного выбора санкций за нарушение нормы.
Нужно отметить, что проблема оппортунистического поведения контролера (наблюдателя за соблюдением нормы) не возникает, если в роли последнего выступает сам создатель нормы. Такие ситуации имеют место, если речь идет о внутриорганизационных нормах поведения, причем число членов организации невелико, т.е. вполне обозримо для ее руководителя. И одновременно проблема оппортунизма по-прежнему будет иметь место, даже в малой организации, если ее руководитель сам является наемным работником, т.е. исполнителем по отношению к собственнику-поручителю. Таким образом, решающим для возникновения проблемы оппортунизма при контроле соблюдения нормы оказывается вопрос о получателе выгод от ее реализации.
Очерченные проблемы не возникают и еще в одном случае - если наблюдение и контроль осуществляются рассредоточенно, без специализации какого-либо индивида или организации на этой деятельности. Обычно такой механизм свойствен неформальным нормам, за соблюдением которых следят все, кто их разделяет. Однако он вполне возможен и в случае формальной нормы, если соблюдение последней отвечает интересам не только создателя нормы, но и других индивидов. Примером может служить законодательство о защите прав потребителей, в рамках которого инициатором применения формальных санкций к нарушителю чаще всего выступает не представитель официальных контролирующих инстанций, а сам покупатель, столкнувшийся с фактами обмана, продажи недоброкачественной продукции и т.п.
2.1. Издержки выбора санкции судом в случае разграничения вариантов нарушения нормы и однозначной связи с каждым таким вариантом вполне определенного наказания по своей направленности оказываются издержками доказательства факта совершения обвиняемым вполне определенного нарушения.
178
