1. Теоретические основы муниципальных заимствований и муниципального долга
1.1.Сущность и виды муниципальных заимствований
В энциклопедическом словаре «Конституционное право России» дается понятие муниципального займа, как вид договора займа, заключаемый путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Цель выпуска муниципальных облигаций — исключительно обеспечение реализации программ и проектов развития муниципального образования. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска муниципальных облигаций, а также размещение, обращение, распространение (продажа и покупка) определяются законодательством РФ.[7] Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с местным бюджетом на текущий финансовый год. При этом предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.
В Бюджетном кодексе РФ ст.103 п.7, под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, которые осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Кодекса в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.
Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с настоящим Кодексом и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.
Под Муниципальными займами, в учебнике финансы под редакцией профессора Грязновой понимается, передача в распоряжение заемщика средств путем приобретения заимодателями государственных и муниципальных ценных бумаг. В России займы осуществляются государством, его субъектами и МО. Если государственные займы могут быть как внутренними, так и внешними, то муниципальные могут быть только внутренними. [7, стр. -404].
Особым феноменом, стал рынок муниципальных заимствований, который сформировался в конце XIX - начале XX вв.. Первоначально проявившись в виде займов региональных и городских органов власти для осуществления капиталоемких инвестиций в региональную инфраструктуру и городское хозяйство, с развитием кредитно-денежной системы рынок финансовых инструментов, эмитированных муниципалитетами, стал одним из механизмов системы экономического регулирования на общегосударственном уровне [19].
При этом повсеместно в развитых странах результатом развития рынка муниципальных займов на макроэкономическом уровне выступает последовательное усиление роли местных органов власти, но не как непосредственных участников отношений займа, а как гарантов реализации региональных проектов, регуляторов конъюнктуры регионального рынка [15].
Социально-экономической основой и результатом формирования рынка муниципальных займов выступает установление особого механизма перераспределения доходов внутри общества [12]. В этом аспекте увеличение объема финансирования инвестиционных проектов и программ за счет бюджетных средств можно рассматривать как негативное для рыночной системы явление, определенным образом влияющее на конкуренцию и расклад рыночных сил, так как либеральная экономическая политика предполагает низкий уровень бюджетного перераспределения финансовых потоков и доходов населения.
Однако усиление роли муниципалитетов при этом обусловлено скорее атрибутивным свойством данной системы экономических отношений - их изменчивостью, обусловленной постоянным усложнением механизмов системы, обновлением инструментария рынка и т.д. Постоянный характер и масштабы нерыночного по своей сути бюджетного вмешательства в экономику таковы, что становится очевидным, что рыночная система просто не вмещает всего многообразия жизненных явлений и потребностей общества.
Возможность осуществления заимствований региональными и муниципальными органами власти обусловлена образованием временно свободных денежных средств у юридических и физических лиц и ограничением ими текущего потребления с целью накопления средств и получения дополнительного дохода. Так, население сознательно ограничивает текущее потребление с целью накопления денежных средств для покупки товаров длительного пользования, а юридические лица резервируют неиспользованную прибыль с целью модернизации оборудования, ускоренной амортизации и т.д.
Объективная потребность региональной власти в дополнительных средствах определяется постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми она располагает, и нуждами регионов. При этом гарантиями платежеспособности территориальных органов государственной власти служит их право устанавливать и взимать налоги и сборы, а также наличие собственности и полномочий по взиманию выручки от ее эксплуатации [14].
Займы классифицируются по нескольким признакам.
В зависимости от субъекта, реализующего право эмиссии долговых обязательств, они подразделяются на государственные займы РФ, государственные займы субъекта РФ (региональные) и муниципальные (местные).
По признаку держателей муниципальные ценных бумаг займы делятся на универсальные и специальные. Универсальные распространяются как среди физических, так и юридических лиц, а специальные реализуются либо только среди населения, либо только среди организации.
По отношению к вторичному рынку займы подразделяются на рыночные и нерыночные. Рыночные займы свободно продаются и покупаются на вторичном рынке, таких займов больше. Нерыночные займы после первичного размещения не обращаются на вторичном рынке. Они выпускаются для привлечения в бюджет ресурсов определенных инвесторов - негосударственных пенсионных фондов и т. д.
В зависимости от формы выплаты доходов займы делятся на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроцентные, беспроигрышные, дисконтные, твердодоходные.
По методу определения купонного дохода займы могут быть с постоянным, фиксированным и переменным доходам получаемый доход устанавливается заранее условиями выпуска займа.
По срокам погашения бывают краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные [7 стр.-405].
Таким образом, можно сделать вывод, что муниципальный заем – это передача в собственность Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа. Муниципальные займы классифицируются по нескольким признакам.
1.2. Понятие муниципального долга и особенности его регулирования
Муниципальный долг - это общая сумма задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам. Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну (ст. 100 БК РФ). Структура муниципального долга представляет собой группировку муниципальных долговых обязательств по: 1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); 2) бюджетным кредитом; 3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; 4) гарантиям муниципального образования. В отличие от государственного долга муниципальный долг не может формироваться за счет привлечения кредитов иностранных банков и международных финансовых организаций. Указанный в БК РФ (ст. 100) перечень форм муниципального долга является исчерпывающим, в иных формах долговые обязательства заключаться не могут [4].
Муниципальный долг – это совокупность долговых обязательств муниципального образования. В объем муниципального долга включаются:
- основная номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам
- объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
- объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;
- объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием [10.стр.-414].
В качестве инструмента управления муниципальный долг обеспечивает возможность органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы [10].
Когда муниципальный долг выступает в качестве объекта управления, государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга [7].
В процессе управления муниципальным долгом решаются следующие общие задачи:
• привлечение муниципальных заимствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;
• удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
• сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;
• достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и органами местного самоуправления, и гарантированных ими заимствований;
• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
• координация действий органов местного самоуправления на долговом рынке страны.
Исходя, из выше сказанного можно сказать, что управление муниципальным долгом представляет совокупность мероприятий органов местного самоуправления по использованию долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.
Различают стратегическое и оперативное управление муниципальным долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.
В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете устанавливаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации.
Оперативное управление муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.
Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.
В управлении муниципальным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.
На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления гарантий, а также формируются программы внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.
На втором этапе формируется программа эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов — резидентов и нерезидентов. От
качества выполнения работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.
На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздействие на котировки по государственным и муниципальным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.
Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода развития Российской Федерации после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.
Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.
Таким образом, под управлением муниципальным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению государственных и муниципальных гарантий, контроль над эффективным использованием заимствованных средств.
Остро стоит вопрос об эффективности управления муниципальным долгом, под которой понимается степень достижения основных параметров долга (его величина, структура, стоимость обслуживания и другие) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.
На данный момент нет единого показателя, измеряющего эффективность управления муниципальным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, органы власти оказывает прямое воздействие на самые разнообразные области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п. [7].
Таким образом, муниципальный долг - это общая сумма задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам. А управление муниципальным долгом, означает, совокупность мероприятий органов местного самоуправления по использованию долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий. В управлении можно выделить 5 этапов, которые имеют специфические задачи.
Рассмотрим порядок осуществления муниципальных заимствований.
1.3. Порядок осуществления муниципальных заимствований
В бюджетном кодексе РФ в статье второй, есть несколько пунктов порядка осуществления муниципальных заимствований. Ниже приведены самые основные пункты осуществления заема.
2.1. Осуществление муниципальных заимствований, а также предоставление муниципальных гарантий иным заемщикам допускается только при следующих характеристиках утвержденного решением представительного органа муниципального образования бюджета муниципального образования на текущий финансовый год:
а) текущие расходы бюджета муниципального образования не превышают объема доходов бюджета;
б) размер дефицита бюджета муниципального образования не превышает _____ процентов объема доходов бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов субъекта РФ, муниципального района.
в) соблюдение предельных значений, установленных абзацами 2 и 3 настоящего подпункта, контролируется по данным отчета об исполнении бюджета муниципального образования за финансовый год;
г) предельный размер муниципального долга не превышает объема доходов бюджета муниципального образования без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
д) расходы на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году не превышают _______ процентов объема расходов бюджета муниципального образования.
2.2. Если при исполнении бюджета муниципального образования нарушается хотя бы одно из условий, указанных в подпункте 2.1 настоящего Положения, и при этом муниципальное образование не в состоянии обеспечивать обслуживание и погашение своих долговых обязательств, принятие муниципальным образованием новых долговых обязательств может осуществляться только после приведения указанных условий в соответствие с нормами подпункта 2.1 настоящего Положения, за исключением принятия новых долговых обязательств (заимствований), осуществляемых в целях реструктуризации и погашения муниципального долга.
2.3. Муниципальные внутренние заимствования осуществляются на основании программы заимствований, представляющей собой перечень внутренних заимствований муниципального образования на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение муниципальных долговых обязательств.
2.4. В случае выпуска долговых обязательств муниципального образования с обеспечением обязательств в виде обособленного имущества, программа муниципальных заимствований должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте Российской Федерации, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.
2.5. В программу муниципальных заимствований в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.
2.6. Программа муниципальных заимствований представляется финансовым органом представительному органу муниципального образования в виде приложения к проекту решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.
2.7. Поступления в бюджет муниципального образования средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.
2.8. Все расходы на обслуживание муниципальных долговых обязательств отражаются в бюджете муниципального образования как расходы на обслуживание муниципального долга.
2.9. Погашение основной суммы муниципального долга, которое возникает из муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета муниципального образования путем уменьшения объема источников финансирования дефицита бюджета.
2.10. Доходы, полученные от размещения муниципальных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов, на обслуживание муниципального долга в текущем году.
2.11. В случае выпуска муниципальных ценных бумаг, гарантией исполнения обязательств по которым является обособленное имущество, находящееся в муниципальной собственности, исполнение обязательств по таким ценным бумагам в соответствии с условиями эмиссии может осуществляться путем передачи в собственность владельцев этих муниципальных ценных бумаг имущества, явившегося обеспечением выпуска указанных муниципальных ценных бумаг.
2.12. При исполнении обязательств по муниципальным ценным бумагам, гарантией исполнения обязательств по которым является обособленное имущество, которое передается кредиторам, размер муниципального долга уменьшается на величину основного долга по погашенным таким образом обязательствам.
Исполнение обязательств по указанным ценным бумагам учитывается в соответствии с подпунктами 2.9 и 2.10 настоящего Положения.
2.13. Решение об эмиссии муниципальных ценных бумаг принимается исполнительно-распорядительным органом муниципального образования в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета муниципального образования и муниципального долга, установленными в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, решением представительного органа муниципального образования и программой муниципальных заимствований.
В решении об эмиссии муниципальных ценных бумаг отражаются сведения, предусмотренные федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.
Порядок выпуска, обращения и погашения муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.