Жилищное право России Грудцына Л.Ю Учебник 2005 -656с

Глава 1. Жилищное право - подотрасль гражданском права

Действительно, разделение всей системы правовых норм на раз- 41 личные отрасли права происходит не по одному, а по разным основаниям и на разных уровнях. По мнению А.В. Мицкевича, подобное разделение является свидетельством многообразия общественной жизни и потребностей, обусловливающих формирование системы права1. Профессор Ю.К, Толстой приходит к выводу о существовании двух типов отрасли права: основных и комплексных. Последние состоят из норм, взятых из основных отраслей права, регулируют разнородные отношения, занимают, по мнению Ю.К. Толстого, лишь условное место в систематике права2.

Жилищное право — это комплексная отрасль, в которой объединены нормы и правовые институты гражданского (большая часть норм), административного и других отраслей права. Так, С.С. Алексеев в книге «Теория права», используя системный подход для структурного анализа, приходит к выводу о существовании определенной иерархии в строении правовой материи, различных уровней в системе права и, в частности, выделяет в правовой системе вторичные образования3 — комплексные отрасли права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, как бы определены «по двум адресам». Во-первых, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного). Во-вторых, данные нормы, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру — так называемую комплексную отрасль права.

Как считает В. К. Райхер, «.. .вполне закономерно наличие... таких областей права, которые наряду с моментом разнородности своего нормативного содержания отличаются и моментом, притом

при переходе к рынку. М., 1995. С. 150; Никитюк П.С. Указ. соч. С. 36 — 40; Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 1998. С. 13 и др.

1См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. 1967. Вып. 11. С. 14.

2См.: Толстой Ю.К. Кодификация гражданского законодательства в

СССР (1961 -1965 гг.): Автореф. дис ... д-раюрид. наук. Л., 1970. С. 10-11.

3При создании вторичных, комплексных образований удается избежать резкого противопоставления отрасли законодательства и права, поскольку норма (статья) акта законодательства и норма права (кроме случаев обычного права) не существуют раздельно. Норма, заложенная в статье закона, — это единство формы и содержания нормы права, т. е. это сама норма права, ибо статья закона без нормы права как ее содержания является бестелесной, бессодержательной. Норма права проявляется не абстрактно, а через статьи, акты законодательства.

Раздел 1. Общие положения

42предметного, единства». Образуемая при этом отрасль имеет комплексный характер, и «...такая отрасль, с одной стороны, состоит из элементов, относящихся к различным предметам регулирования, к различным отраслям (гражданскому, финансовому, административному и др.), и в этом смысле имеет смешанный, комплексный характер. Но с другой стороны, указанная отрасль права обладает единством уже в ином аспекте взятого, по другому признаку очерченного предмета правового регулирования, и в этом смысле является внутренне единой, несмотря на комплексную структуру, отраслью права»1

По мнению М.И. Козыря, комплексная отрасль права — это наличие органичного комплекса двух факторов: тесно связанных между собой общественных отношений как предмета правового регулирования и метода правового регулирования, соответствующего каждому виду отношений2.

Я.Н. Шевченко, характеризуя метод правового регулирования комплексной отрасли права, отмечал, что в нем аккумулируются черты нескольких методов, присущих другим отраслям3. Однако такой подход не разделяют многие ученые, исходя из основных системообразующих критериев (факторов) деления системы права на отрасли права: предмета (однородных групп общественных отношений) и метода правового регулирования (юридического способа воздействия на общественные отношения, который соответствует предмету и адекватно регулирует однородные группы общественных отношений, составляющие предмет отраслевого регулирования).

С.Н. Братусь отмечает, что нет никакого «сплава» и трансформации методов при той разнородности и самостоятельности отношений, учитывая даже взаимосвязанность отношений, направленных в своей совокупности на достижение хозяйственной или иной цели4. СВ. Поленина подчеркивает, что существование «комплексных отраслей права» невозможно вследствие их формирования как некоего соединения разнородных предметов и методов правового

2 См.: Козырь М.И. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 63.

А См.: Шевченко Я.Н. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право 1982. № 7. С. 106.

4 См.: Братусь С.Н, Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. № 6. С. 93.

Глава 1. Жилищное право — подотрасль гражданского права

регулирования1. Спустя почти 20 лет после развернувшейся на 43 страницах журнала «Советское государство и право» дискуссии еще более позитивную позицию высказала Е.А. Кирилова, предложив понимать структуру системы права на уровне ее отраслей, т.е. в качестве однопорядковой (без вторичных образований) системы отраслей права, взаимно исключающих друг друга. Она подчеркивает, что комплексное использование норм различных отраслей права не создает новой отрасли права, так как при комплексном правовом регулировании общественных отношений не происходит превращения норм одного вида в другой или какого-либо их слияния2.

Существует точка зрения, согласно которой определение процесса взаимодействия элементов, относящихся к различным предметам правового регулирования, к различным отраслям, для объединения в комплексную структуру права, учитывающую особенности общественных отношений, которые имеют место в той или иной сфере деятельности и являются системообразующими факторами, ведет к утрате системой права четкости и структурированности, так необходимых для сложной системы, коей является система права3. Комплексные отрасли, будучи вторичными образованиями в правовой системе, по мнению С. С. Алексеева, выполняют в ней ограниченные задачи и потому обладают лишь частью признаков и особенностей, свойственных общему понятию «отрасль права». Если основные отрасли создают главный «массив» права как единой правовой системы, то комплексные отрасли лишь наслаиваются, «надстраиваются» над основными, обособляясь вовне гораздо меньше, чем основные отрасли. По мнению С.С. Алексеева, данные правовые общности следовало бы назвать «полуотрасли»4.

Рассматривая образование комплексных отраслей права, следует отметить, что недостаток методологического подхода в их формировании в немалой степени состоит в попытке включить в рамки

1 См.: Поленина СВ. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Юридическая литература, 1979. С. 32, 33.

2См.: Кирилова Е.А. О структурном составе системы российского права // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2. С. 56, 57.

3Двузначность термина «отрасль», возникающая при ее построении, создает неправильные представления, своего рода иллюзии, что сформированное образование становится самостоятельной отраслью права.

4 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. С. 188, 193, 194. К основным отраслям автор относит отрасли, выделенные на основе критериев классической системы права: предмета и метода правового регулирования — гражданское, административное, финансовое право и др. (см. С. 161—207).

Глава 1. Жилищное право — подотрасль гражданского права

вовых средств); для отношений распределения (предоставления) 45 жилья, управления жилищным фондом, других отношений организационного, управленческого характера — метод административного права (метод власти-подчинения). Будучи связаны между собой тем, что обслуживают специфические (жилищные) отношения, существующие и развивающиеся по поводу особого материального объекта — жилища, жилищно-правовые нормы образуют особую вторичную, комплексную отрасль права (правовой комплекс, правовую общность), развивающуюся по своим внутренним закономерностям1. Вместе с тем жилищное право — это не механическая совокупность разнообразных правовых норм. В процессе кодификации жилищно-правовой материал был не просто систематизированно изложен в законах и ЖК РФ, а переработан и обогатил содержание правовых норм, восполнил пробелы в праве, ввел в юридическую ткань новые, особые системные нормативные правовые обобщения (в том числе понятие «жилищные отношения»), что позволило создать относительно самостоятельное комплексное правовое образование.

Жилищная политика в России: §1.6 прошлое и будущее

Современное жилье как элемент материальной культуры прошло длинный исторический путь: от естественных укрытий и пещер — первых пристанищ наших предков — до современных до- мов-небоскребов, оборудованных сложной инженерной техникой. На разных этапах развития общества по-разному решались вопросы обеспечения граждан жильем. Жилищная нужда своими корнями уходит в глубину веков. Рабовладельцы, феодалы, буржуа не знали жилищной нужды, они жили в избранных ими местах, имели благоустроенное жилище. В то же время рабы Вавилона, Рима, Афин были на положении домашних животных. Не лучше было положение и крепостных крестьян.

Разорение и пролетаризация крестьянских масс явились социальной базой бурного роста капиталистических городов. Высокая концентрация населения в городах вызвала огромный спрос на жилище. Зарождается новая разновидность буржуа — домовладельцы, которые вкладывают в строительство жилья средства со специ-

1 См.: Седугин П.И, Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 42-43.

Глава 1. Жилищное право — подотрасль гражданского права

зяйства в городах» управление всем государственным жилищным 49 фондом было возложено непосредственно на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома1. Бурное развитие промышленности, транспорта, строительства, городского хозяйства вело к росту городского населения страны, что, в свою очередь, требовало больших капитальных вложений в государственное и кооперативное жилищное строительство. Уже к 1940 г. весь городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн. кв. м общей площади2. Однако этого было недостаточно, чтобы существенно улучшить жилищные условия граждан.

Великая Отечественная война затормозила развитие городского хозяйства в целом и жилищно-коммунального в частности. Во-пер- вых, большой урон нанесла война, во-вторых, невозможно было выделить значительные средства из бюджета на строительство и содержание жилищного фонда. Коренной перелом в решении жилищной проблемы произошел в 1960-е гг. Так, постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР» была поставлена задача в кратчайшие сроки достигнуть значительного прироста жилищного фонда страны3.

В третьей Программе партии ставилась даже такая задача на ближайшие 10 — 15 лет, как обеспечение каждой семьи, в том числе семьи молодоженов, благоустроенной квартирой, соответствующей требованиям гигиены и культурного быта4. И хотя эти планы не были полностью выполнены, объемы жилищного строительства в 70-е годы впечатляют. Жилищный фонд городов и рабочих поселков к 1971 г. по сравнению с дореволюционным периодом увеличился в 8,5 раза. Средняя обеспеченность жителя в этом же году составила 11 кв. метров общей площади. По числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из первых мест в мире5. Тем не менее жилищная проблема оставалась острой.

1 См.: СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

2См.: СССР и зарубежные страны после победы Великой Октябрьской социалистической революции: Стат. сб. М., 1970. С. 180.

3См.: СП СССР. 1957. № 16. Ст. 162.

4См.: Материалы XXII съезда КПСС. М., 1962. С. 390.

5См.: Народное хозяйство СССР в 1970 году: Стат. ежегодник. М., 1971.

С.68.