2

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРАВОВЕДЕНИЕ

Учебник

Под общей редакцией

доктора юридических наук, профессора,

члена-корреспондента РАН

Г. В. Мальцева

Москва

Издательство РАГС

2003

УДК 075.8:340.1

ББК 67

П11

Рецензенты:

Шамба Т.М. — д.ю.н., проф.;

Прокошин В.А. — д.ю.н., проф.;

Редакционная коллегия

Экимов А.И. — д.ю.н., проф.;

Мальцев Г.В. — д.ю.н., проф., чл.-кор. РАН (отв. ред.);

Догадайло Е.Ю. — к.ю.н., доц.; Носов С.И. — д.ю.н., проф.;

Авторский коллектив:

Барциц И.Н. — д.ю.н., проф.; Васильев А.В. — д.ю.н., проф.;

Габричидзе Б.Н. — д.ю.н., проф.; Зинченко С.А. — д.ю.н., проф.;

Краснова И.О. — д.ю.н., проф.;

Мальцев Г.В. — д.ю.н., проф., чл.-кор. РАН;

Матвеева Т.Д. — д.ю.н., проф.; Носов С.И. — д.ю.н., проф.;

Шамба Т.М. — д.ю.н., проф.; Шапсугов Д.Ю. — д.ю.н., проф.;

Бошно С.В. — к.ю.н., доц.; Догадайло Е.Ю. — к.ю.н., доц.;

Догадайло Ю.Р. — к.ю.н., доц.; Доронина О.Н. — к.ю.н., доц.;

Коновченко С.В. — к.филол.н., доц.; Окара А.Н. — к.ю.н., доц.;

Стешенко Л.А. — к.ю.н., доц.; Яценко И.С. — к.ю.н., проф.

П 11 Правоведение: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.:

Изд-во РАГС, 2003. - 584 с. Тираж 3000 экз. [36] л.

Излагаются теоретико-методологические и практические вопросы по программе курса. Главы и разделы учебника по структуре и содержанию соответствуют государственному об­разовательному стандарту по дисциплине «Правоведение». Ре­комендовано Учебно-методическим советом РАГС для слуша­телей различных форм подготовки, переподготовки и повыше­ния квалификации, изучающих учебный курс «Правоведение». Издание соответствует Государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования по специ­альности «Государственное и муниципальное управление».

ISBN 5-7729-0140-0

УДК 075.8:340.1

ББК 67

© Мальцев Г.В., общ. ред.. 2003

© Издательство РАГС, 2003

Введение

Учебник предназначен для слушателей, обучающихся по спе­циальности «Государственное и муниципальное управление». Он подготовлен в соответствии с программой курса «Правоведе­ние» с учетом требований Государственного образовательного стандарта к минимуму содержания и уровню подготовки выпу­скников высших учебных заведений по данной специальности.

В учебнике освещены основные проблемы государственнос­ти и юриспруденции, раскрыты основные категории и понятия российского права, с которыми обучающиеся сталкиваются в настоящий момент и будут иметь дело впоследствии, при про­хождении государственной и муниципальной службы. Курс призван помочь слушателям ориентироваться в правовых ас­пектах гражданско-правовых, служебных, трудовых, семейных и других отношений. Он должен сформировать у слушателей устойчивое представление об основополагающих проблемах го­сударства и права, содержании, предмете и методе правового регулирования основных отраслей российского права. В учеб­нике отражены современные представления о происхождении и сущности права и государства, государственно-правовые воз­зрения и доктрины. Содержание данного учебника формирует ценностное отношение к отдельным правовым явлениям, инс­титутам и учреждениям в нашей стране, способствую форми­рованию устойчивых ценностей в правосознании государствен­ных служащих.

Первый раздел учебника указывает на неразрывную связь го­сударства и права, представляет основные понятия и катего­рии, функции права в жизни общества и его роль по отноше­нию к государству. В него включены главы и параграфы о сущ­ности и социальном назначении государства, государственном механизме, соотношении государства, государственного аппа­рата и государственной службы, форме государства, об основах теории правового и социального государства. В учебнике со­держится ряд важнейших тем правоведения: место и роль права в системе социальных норм, источники (формы) права, поня­тие и структура нормы права, системы права в Российской Фе­дерации, правомерное поведение, правонарушение и юриди­ческая ответственность. Особое место уделено процессам правообразования и правотворчества в России. Авторский коллек­тив акцентирует внимание читателей на роли законности и пра­вопорядка в системе политико-правовых ценностей современ­ной жизни. Для формирования у слушателей системного представления о правовой действительности приводится крат­кая характеристика основных правовых систем современности.

Второй раздел учебника освещает отдельные отрасли рос­сийского права. В нем содержится краткая характеристика Конституции Российской Федерации как основного закона го­сударства, дается общее представление о конституционном праве как отрасли права, о его предмете и методе. Авторы зна­комят слушателей с общими принципами федеративного уст­ройства Российского государства и правовым статусом субъек­тов Федерации. В учебном курсе представлена система органов государственной власти в Российской Федерации и принципы ее построения. Особое внимание читателей обращается на пра­вовые основы профессиональной деятельности государствен­ных служащих в Российской Федерации.

В учебнике также выявлены особенности одной из важней­ших отраслей права — гражданского и названы его основные источники, раскрывается специфика гражданско-правовых от­ношений и их субъектов — физических и юридических лиц. Он формирует у слушателей общие представления о сделках и обя­зательствах в гражданском праве, их видах, исполнении, обес­печении и прекращении. Интерес для обучающихся должны представлять основы трудового права: признаки и содержание трудовых правоотношений, правовой статус их субъектов, ос­нования их возникновения, изменения и прекращения. Авторы затрагивают базовые положения уголовного права, его задачи и принципы, предлагают для изучения понятие о преступлении как основании применения мер уголовной ответственности. Важной частью учебного курса является характеристика ключе­вых элементов экологического права — его предмета и метода, определение правовых экологических требований и юридичес­кой ответственности за их нарушение.

Таким образом, этот учебник призван способствовать фор­мированию у слушателей основных представлений о государ­стве и праве в Российской Федерации.

Все положения учебника «Правоведение» находятся в русле современных научных исследований в сфере государственной и правовой жизни. При подготовке издания использовано совре­менное российское и зарубежное законодательство. Материалы учебника прошли апробацию в процессе преподавания курса «Правоведение» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

© Мальцев Г. В., 2003

РАЗДЕЛ I

ПРАВО И ГОСУДАРСТВО

Глава 1

Сущность и социальное назначение государства

Основные концепции сущности государства. Роль государства в жизни общества. Государственная власть. Функции государства. Функции современного российского государства. Механизм государства. Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы.

1. Основные концепции сущности государства

Государство — очень сложное и многоаспектное социальное образование. Оно может быть рассмотрено и как географичес­кое, и как социальное явление. В географическом смысле госу­дарство представляет собой страну, занимающую определен­ную территорию, и населенную ее гражданами. В социальном смысле государство выступает в качестве организации, создава­емой людьми и осуществляющей определенную деятельность в сфере общественных отношений. Как социальная организа­ция государство может быть рассмотрено в трех аспектах: 1) как порождение всего общества и его органическая часть; 2) как орудие определенного класса, слоя населения или клана (се­мьи); 3) как самостоятельная организация, наделенная опреде­ленными правами и обязанностями.

При исследовании государства как организации, созданной обществом и являющейся ею внутренней, неотъемлемой час­тью, акцент делается на его способность решать общие задачи всего населения для достижения общего блага. Таким образом, государство является лишь способом самоорганизации общест­ва и саморегулирования его процессов. В качестве примера можно привести древнегреческие города—государства (полисы), свободное население которых на общих городских собра­ниях решало основные вопросы жизни и деятельности полиса, формировало органы государства, определяло их основные за­дачи и контролировало их деятельность. Данное государство по своим внешним признакам было близко к органам управления родом, племенем в условиях первобытно-общинного строя.

Понимание государства как орудия определенного класса, слоя населения или клана (семьи) сложилось в период феода­лизма и начала капитализма, когда государственная власть при­надлежала монарху и его окружению, верхушке богатых феода­лов либо людей, обладающих капиталом и располагающих эко­номической властью в обществе. Такое государство являлось органом подавления и угнетения других классов и слоев обще­ства, источником социальных конфликтов, противостояния и даже кровавой борьбы, поскольку его органы формировались в основном из представителей господствующего класса, слоя и действовали в его интересах.

В последнее время ученые все больше склоняются к понима­нию государства как самостоятельной социальной организа­ции, создаваемой и действующей на основании и во исполне­ние права как основного регулятора жизни общества.

Такое понимание соответствует современным цивилизован­ным демократическим государствам, основные властные орга­ны которых формируются и действуют в соответствии с сущест­вующим законодательством, которое определяет их полномо­чия, права и обязанности по отношению к гражданам. При этом в пределах своих полномочий государственные органы принимают решения самостоятельно и несут за них юридичес­кую ответственность.

Несмотря на значительные отличия сторонники всех назван­ных точек зрения признают, что государство является социаль­ной организацией, создаваемой обществом и предназначенной для регулирования возникающих в нем процессов.

Следует отметить, что кроме государства, в обществе сущест­вуют и другие социальные образования, деятельность которых также направлена на регулирование общественных отношений. К ним относятся политические партии, различные обществен­ные, самодеятельные, творческие организации, союзы, движе­ния. Однако государство по своей сущности принципиально отличается от них. Сущность его заключается в том, что госу­дарство представляет собой организацию политической и пуб­личной власти в обществе.

Как известно, сферой политической жизни являются отно­шения между классами, слоями населения, нациями, религия­ми, центром и регионами, государством и обществом, между государствами в международных отношениях. Государство прежде всего решает эти политические вопросы, чего другие социальные организации делать не вправе.

Находясь в сфере политических отношений, государство вы­ступает от имени всего общества и должно действовать в его интересах. Первоначально, как уже отмечалось выше, государ­ство являлось организацией господствующего класса, слоя, клана, и его политика отвечала их интересам. Политические права и интересы других слоев и классов общества во многом ограничивались. В некоторых государствах такая политическая направленность в деятельности государства сохранилась и до настоящего времени. Например, на Кубе, в Северной Корее, Ираке государство является орудием одной партии, а точнее — ее руководящих органов, т. е. ограниченной группы людей.

Решая политические вопросы, являющиеся главными в об­ществе, государство тем самым влияет на весь ход обществен­ной жизни страны. К примеру, законодательно закрепив равен­ство наций и религий, государство тем самым обеспечивает ра­венство граждан независимо от их национальной принадлеж­ности и вероисповедания. В этом заключается сущность госу­дарства и его основная отличительная черта от всех других со­циальных организаций, действующих в обществе.

Наряду с этой чертой, выражающей его сущность, государст­во обладает и другими, свойственными только ему, признаками.

1. Государство представляет собой определенную систему ор­ганов, особый аппарат, состоящий из государственных служа­щих, которые наделены властными полномочиями, професси­онально занимаются управлением и получают за это заработ­ную плату

В современных демократических странах государственный аппарат состоит из трех видов органов: законодательной, ис­полнительной и судебной власти. Эти виды органов образуют структуру государства как организации политической власти.

Кроме того, в государстве существуют вооруженные отряды и подразделения — армия, милиция или полиция, а также тюрь­мы — специальные учреждения, где содержатся осужденные за преступления, чего другие социальные организации не имеют.

2. Государство объединяет население, проживающее на опре­деленной территории и имеет с ним юридическую связь в фор­ме гражданства. Другие социальные организации объединяют людей по иным основаниям, а именно: нации — по этнической принадлежности; партии — по идейным убеждениям; рели­гии — по принадлежности к определенной конфессии; профсо­юзные организации — по роду деятельности, союзы рыболовов; охотников — по интересам и т.д.

3. Государство устанавливает и взимает налоги с физических и юридических лиц, т. е. изымает у них часть их доходов или за­работной платы. Взыскание налогов производится принуди­тельно и безвозмездно. Данный признак свойственен только государству.

Налоги необходимы для содержания государственного аппа­рата, решения различных социальных вопросов — выплаты пенсий, поддержания культуры, образования, медицинского обслуживания, выполнения специальных социальных про­грамм в общегосударственном масштабе.

4. Государство в отличие от других социальных организаций обладает суверенитетом, т. е. независимостью и самостоятель­ностью в принятии государственных решений. Государство в лице его соответствующих органов по своему усмотрению ре­шает все вопросы жизни страны, отнесенные к его компетен­ции.

Суверенитет государства может быть внутренним и внеш­ним. Внутренний суверенитет заключается в том, что государ­ство в лице своих органов самостоятельно решает все вопросы, отнесенные законодательством к его компетенции. Граждане, общественные и иные организации, крупные собственники и предприниматели не вправе вмешиваться в законную деятель­ность государства. Могут быть оспорены только незаконные решения в предусмотренном законом порядке в судебных орга­нах.

Внешний суверенитет представляет собой независимость данного государства от других государств или иных иностран­ных структур и недопустимость их вмешательства в его дела, в принятие им, его органами законных решений, касающихся других государств и международных отношений в целом. В слу­чае принятия незаконных решений другие государства, между­народное сообщество, международные организации могут при­нимать меры по пресечению незаконной деятельности государ­ства—правонарушителя и привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших эти нарушения.

5. Государство издает законы и иные нормативные правовые акты, имеющие общеобязательное значение для населения и юридических лиц. Кроме того, государство имеет право закон­но принуждать юридические и физические лица к исполнению политических правовых актов, а в случае правонарушений — привлекать виновных к ответственности и применять наказа­ние.

Другие социальные организации не имеют таких прав. Они могут принимать нормы не юридического характера, обяза­тельные только для членов данной социальной организации.

6. Суверенное государство имеет собственную национальную валюту, которая используется как средство платежа в различно­го рода имущественных сделках внутри страны и по договорен­ности с другими странами — в международных сделках. Госу­дарство самостоятельно устанавливает денежную систему, под­держивает ее стабильность и охраняет, т. е. не допускает выпуск фальшивых денег, а виновных в подделке денежных знаков привлекает к ответственности. Другие социальные формирова­ния такими полномочиями не обладают.

7. Государство имеет свою государственную символику: герб, гимн и флаг, а также столицу, которые являются его собствен­ными чертами и отличают его от других государств мирового сообщества. Символы государства закреплены законодательно, в отличие от символов других социальных организаций, кото­рые регулируются их внутренними, неправовыми актами.

Итак, основываясь на этих семи признаках, можно сделать вывод, что государство — это особая организация публичной поли­тической власти, имеющая специальный аппарат государствен­ных служащих, предназначенный для управления и применения принудительных мер к правонарушителям, действующая в интересах господствующей группы, слоя, клана, либо большинства населения, обладающая суверенитетом, издающая законы, устанав­ливающая и взимающая налоги, имеющая свою валюту, граждан­ство и символику.

История человечества полна попыток дать наиболее полное определение понятия государства.

Прежде всего государство рассматривалось как общение сво­бодных людей, объединенных стремлением к общему благу. По существу это означало общение людей, признающих власть их собственного объединения (Платон, Аристотель). Со временем к этим признакам был добавлен новый — согласие в вопросах права (Цицерон).

Одним из существенных свойств так понимаемого государст­ва было то, что осуществляемая им власть была органической, т.е. саморазвивающейся и самодостаточной, совпадающей со свободным сообществом.

Термин «государство» ввел одним из первых в науку Макиа­велли, относившийся к числу тех мыслителей, которые обосно­вывали самостоятельный характер политики, отделив ее от ре­лигии и морали.

Утвердившееся затем в политической мысли разграничение общества и государства стало основой для новых определений государства, в которых фиксировалось его обособление от обще­ства в качестве не совпадающей с ним организации власти, аппа­рата управления. При этом в одних политических концепциях понимание государства базировалось на приоритете государства перед обществом, в других — на приоритете общества перед госу­дарством. Этим разграничением в политико-правовой мысли было заложено противоречие между древним пониманием госу­дарства как формы организации граждан в целостность, кото­рым принадлежит власть и которые составляют собственно госу­дарство, и новым пониманием государства, когда оно отождеств­ляется фактически лишь с системой органов государственной власти и управления, перестав включать в себя самих граждан. На этой основе в теоретической литературе утвердилось отожде­ствление государства с правителем, королем, а впоследствии с парламентом или другими избираемыми органами власти. Это отождествление официально закреплено в законодательствах многих современных государств, в преамбуле конституций кото­рых содержится положение о принятии их народом.

Например, действующая Конституция США начинается с известной фразы: «Мы, народ Соединенных Штатов..., при­нимаем настоящую Конституцию». Хотя на самом деле она бы­ла принята не народом на референдуме, а специальным пред­ставительным органом. Это отождествление народа и государ­ства фиксируется и в тех конституциях, в которых права народа закрепляются как права органов государственной власти (на­пример, Конституция Японии). Такое отождествление имеет место и в тех случаях, когда народовластие на деле сводится к системе парламентаризма. Отсюда следует, что два отмечен­ных выше понимания государства в научной литературе проти­воречат друг другу Определение же не должно содержать про­тиворечия.

Рассмотрим вторую систему признаков государства, основан­ную на понимании государства как организации власти, посред­ством которой обеспечивается подчинение одной части общества другой. Существенными признаками такого государства явля­ются:

— публичная власть, не совпадающая с обществом и сосре­доточенная в специальном аппарате управления — принужде­ния; государство характеризуется не как общение свободных людей, стремящихся к общему благу, а как организованное чи­новничество, обеспечивающее интересы господствующего в данном обществе класса (рабовладельцев, феодалов, буржуа­зии, пролетариата);

— территориальная организация населения, заменяющая до-государственные формы его организации;

— налоги и сборы, необходимые для содержания государст­венного аппарата.

Эти признаки государства подробно анализировались в со­ветской научной литературе. В ряде исследований и учебников к ним добавлялись и другие, такие как государственный сувере­нитет, право — как признак государства. Таково понимание го­сударства трактовке Ф. Энгельса: признаки государства рассма­тривалась им как фундаментальная основа теории государства. В результате ряд важнейших проблем остался не только серьез­но не исследованным, но и не поставленным в качестве объек­та исследования. К числу таких проблем относится, в частнос­ти, проблема легитимности и ответственности власти. Идея об объективной обусловленности отмирания, ликвидации госу­дарства во всех его разновидностях в этих условиях основыва­лась на преодолении факторов, обусловивших происхождение государства. С этим было связано понимание государства как политической организации экономически господствующего класса.

Одним из существенных свойств государства в этом понима­нии явилось то, что его власть стала по преимуществу организа­ционной, т. е. властью организации, не совпадающей с человече­ским сообществом.

Сегодня стало очевидным, что в теоретических исследовани­ях государственности в нашей стране оказались абсолютизиро­ванными классовый подход, принципы партийности. В основе этого подхода лежит рациональная идея о необходимости изу­чения, выявления всей совокупности интересов, взаимодейст­вующих в данном обществе, определения социальных сил, сто­ящих за этими интересами, а значит, хорошее знание социаль­ной структуры общества, в целом социальной системы.

Один из аспектов марксистской политической теории — стремление иметь точное знание о политике. Достаточно вспомнить, какое первостепенное значение уделялось в трудах К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина детальному анализу соци­альных интересов, социальной структуре общества, служивше­му главной основой для принятия политических решений. Дру­гое дело — использование этого знания. Оно может стать как основой для поиска гражданского мира, вариантов гармониза­ции социальных интересов, создания механизмов их согласова­ния, так и для ведения политической борьбы, достижения в ней перевеса, подавления и уничтожения своих политических про­тивников.

В XIX в. в научной литературе прочно утвердился взгляд, в соответствии с которым власть, население и территория при­знавались в качестве важнейших признаков государства. При этом подчеркивалось внутреннее единство данных признаков, которое и выступало как главное в определении государства.

Нельзя, однако, не видеть и того, что перечисленные призна­ки носят слишком общий характер, могут быть отнесены и к другим социальным институтам, не являющимся государст­вом. Без этих признаков государство действительно не может существовать. Но не все, без чего не может существовать госу­дарство, является его признаками (атмосферный воздух, вода и т.п.). Например, власть может быть и негосударственной, насе­ление может существовать и не будучи организованным в госу­дарство. Территория как сфера общения людей существовала всегда. Для государства характерен способ организации населе­ния и власти, который в отличие от других социальных органи­заций в государстве является территориальным.

Можно выделить третью систему признаков государства, к которым можно отнести.

— Наличие гражданства как политико-юридической основы государства.

— Общение свободных людей (все члены общества), интере­сы которых публично признаны в качестве их прав, свобод, обязанностей и определяют внутреннее устройство, смысл и содержание деятельности государства.

— Публичная власть — признак государства, означающий ор­ганизационную оформленность и персонифицированность этой власти, позволяющую ей выступать единственным официальным представителем всего общества. Это означает, что не любая орга­низация власти правомерна называться государством, а лишь та, которая носит публичный характер в указанном выше смысле.

— Территориальная организация населения. Этот признак государства отражает факт установленности пространственных пределов осуществления власти, размещение по территории го­сударства аппарата власти (центральные и местные органы вла­сти и управления).

— Государственный суверенитет — признак государства, ха­рактеризующий его взаимодействие с иными организациями в обществе (политическими, социальными, экономическими, религиозными и т.д.), а также с другими государствами в меж­дународных отношениях.

— Легитимность власти.

В советской литературе данный признак не рассматривался в качестве признака государства. Сам термин «легитимность» не только не был объектом специальных исследований, но и крайне редко употребляется. В концепции Аристотеля пробле­ма легитимности власти рассматривалась в контексте ответа на вопрос о праве на власть, правомерности власти, как применение критерия власти при оценке власти. В той или иной мере эта проблема анализировалась в рамках ряда политико-право­вых концепций. Достаточно детально изучались основания легитимности (знание политического искусства и умение владеть им, производность от Бога, разум, превосходство, основанное на добродетели; соглашение, договор, право и т.д.), понятие (способность власти обеспечить себе поддержку в обществе в условиях контроля общества за ее осуществлением, значи­мость существующего порядка для населения и т.д.); механиз­мы обеспечения (право наследования, выборность и т.д.), а так­же способы изучения легитимности конкретной власти (социо­логические, политологические, правовые). Легитимность госу­дарственной власти означает соответствие установленной влас­ти праву, власти, учреждаемой народом как единственным ис­точником государственной власти, ответственность власти за свои действия. Легитимность власти в обобщенном виде харак­теризуется и как способ правового развития власти, противопо­ставляемый насильственному ее захвату и узурпации.

— Наличие развитой системы государственной службы.

— Существование основных институтов гражданского обще­ства.

Существенным свойством так понимаемого государства яв­ляется правовой характер осуществляемой им власти, проявля­ющийся в ее ответственности перед обществом и индивидом.

На основе проведенного краткого анализа основных призна­ков государства, с учетом его общественных целей и социаль­ного назначения можно сформулировать следующее определе­ние понятия о государстве.

Государство есть политико-территориальная организация об­щества его публичной, суверенной и легитимной власти, обеспечи­вающая безопасность, содействующая развитию свободы и благо­состояния как общества в целом, так и его составных частей.