Проблемы реализации органами государственной власти полномочий по осуществлению лицензирования отдельных видов деятельности; их правовой статус

Необходимо сделать акцент и на том, что с марта 2004 г. в Российской Федерации произошло существенное структурное изменение федеральных органов исполнительной власти в связи с вступлением в силу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" *(104). Некоторые федеральные органы исполнительной власти были ликвидированы, преобразованы и их функции были переданы другим федеральным органам исполнительной власти, некоторые были преобразованы и переименованы. Для осуществления практической реструктуризации функций федеральных органов исполнительной власти Указом были определены сроки проведения ликвидационных процедур (май 2004 г.), с тем чтобы федеральные органы исполнительной власти подобрали соответствующий профессиональный кадровый состав, установили необходимую штатную численность федеральных государственных служащих и т.п., в связи с чем в данный переходный период вопросы лицензирования соответствующих видов деятельности и компетентности соответствующих лицензирующих органов находились в недостаточно стабильном состоянии. Лицензирование приостановилось.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" закрепил новую трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, где, по общему правилу, координирующим и определяющим государственную политику в соответствующей сфере (области) органом является конкретное федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральная служба и федеральное агентство. Целью функциональной реструктуризации федеральных органов исполнительной власти предполагалось создание более эффективной и четкой системы государственного управления.

Так, за министерствами закрепились функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, осуществлению внутриведомственного контроля за ними; федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности; федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Согласно Указу N 314 существует два вида всех федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, например МВД РФ, МЧС РФ и Правительство РФ.

Следует отметить, что Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" относит выдачу органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов к функциям по контролю и надзору. По общему правилу вышеуказанные функции осуществляют федеральные службы, а в случаях, установленных постановлениями Правительства РФ либо указами Президента РФ, данными функциями могут наделяться федеральные агентства и ряд федеральных министерств, находящихся в ведении Президента РФ.

Наделение федеральных агентств контрольными и надзорными функциями вносит существенное смешение их правового статуса с федеральными службами на основании принятых положений о федеральных агентствах. Так, нормы Положения о федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 *(105), Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 *(106), Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 *(107) и др. закрепляют за соответствующими федеральными агентствами функции по лицензированию, проведению аккредитации, выдаче иной разрешительной документации на осуществление конкретных видов деятельности. Данные нормы следуют из подп. "г" п. 5 Указа, который делает исключение в части запрета федеральным агентствам осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Представляется правильным привести в соответствие и унифицировать функции федеральных органов исполнительной власти с их правовым статусом.

Изначально предполагалось, что разграничение функций федеральных органов исполнительной власти исключит наличие избыточных функций, их дублирование и внесет определенную ясность в осуществление деятельности каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысит их ответственность. Между тем правовая неопределенность вследствие дифференциации функций федеральных органов исполнительной власти обозначилась еще более остро и выпукло. Так, на практике реструктуризация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти повлекла за собой потерю многих их функций, что естественным образом осложнило деятельность предпринимателей в части причинения им как реальных убытков, так и упущенной выгоды. Так, например, постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 190 "Вопросы Федерального агентства по промышленности" *(108) утверждено, что лицензирование таких видов деятельности, как производство медицинской техники, лекарственных средств, осуществляется Федеральным агентством по промышленности до внесения изменений в акты законодательства Российской Федерации по лицензированию отдельных видов деятельности (п. 4). В свою очередь, постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 285, утвердившее Положение о Федеральном агентстве по промышленности *(109), функции по лицензированию данных видов деятельности не предусматривало. Вместе с тем лицензирование производства медицинской техники и лекарственных средств отнесено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 323 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития" (в действ, ред.) *(110) и постановлением Правительства РФ от 16 августа 2002 г. N 612 "Об утверждении Положения о лицензировании производства медицинской техники" (в действ, ред.) *(111) к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, находящейся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Возникает неопределенность, в какой именно лицензирующий орган следует обращаться за получением лицензии на производство медицинской техники и производство лекарственных средств? Данная неопределенность имеет существенное значение для соискателей лицензии, которые не знают, в какой лицензирующий орган им следует обращаться. Что касается лицензиатов, то для них данная неоднозначная ситуация не должна сказаться негативно, что абсолютно справедливо подтверждается судебной практикой, регламентирующей, что передача полномочий по выдаче лицензии от одного органа государственной власти другому не влечет для лицензиата последствий в виде необходимости получения (переоформления) новой лицензии *(112).

Аналогичная неоднозначная ситуация с потерей функций федеральных органов исполнительной власти сложилась и в сфере осуществления предпринимателями игорной деятельности. Так, согласно постановлениям Правительства РФ от 15 июля 2002 г. N 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию игорных заведений", от 11 февраля 2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений осуществляется Государственным комитетом Российской Федерации по физической культуре и спорту (Госкомспорт), который Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 20 мая 2004 г. N 649; 1 декабря 2004 г. N 1487) был упразднен. На его месте было образовано Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму, которому были переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Госкомспорта и функции в сфере туризма Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. В свою очередь, Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. N 1453 *(113) Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму было преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту, также было образовано Федеральное агентство по туризму. Ни в одном из двух положений о вышеуказанных федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, функция по осуществлению лицензирования деятельности по организации и содержанию тотализаторов не содержится. Иными словами, она была потеряна. И только в конце декабря 2005 г. данная неопределенная ситуация с лицензирующим органом была разрешена, когда Правительство РФ своим постановлением от 21 декабря 2005 г. N 793 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр и пари" *(114) определило, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр и пари, является Министерство финансов Российской Федерации; федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в соответствующей сфере, является Федеральная налоговая служба РФ (постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. N 693 "О внесении изменений в положение о Федеральной налоговой службе" *(115).

Неопределенная ситуация в части наделения соответствующими контрольными функциями сложилась, в частности, и с Федеральной службой по финансовым рынкам в сфере деятельности товарных бирж. Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР) *(116), утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 (в действ, ред.), Федеральная служба по финансовым рынкам, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). О деятельности в сфере товарных рынков данное положение умалчивает, за исключением пункта 5.3.1.0, косвенно устанавливающего, что ФСФР рассматривает факты нарушения законодательства РФ о товарных биржах (в лице Комиссии по товарным биржам). Тогда как Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 20 мая 2004 г. N 649) предусматривалось, что образованной ФСФР передаются, в частности, функции по контролю деятельности бирж упраздняемого Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которое осуществляло управление в области развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках.

До настоящего времени действует временная норма, предусматривающая, что до внесения изменений в законодательство РФ, предусматривающих передачу функций Комиссии по товарным биржам Федеральной службе по финансовым рынкам, ФСФР осуществляет функции и полномочия по руководству и обеспечению работы Комиссии по товарным биржам (КТБ) (п. 6 постановления Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" (в действ, ред.) *(117); п. 3 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 "Об утверждении Положения о федеральной службе по финансовым рынкам" *(118). Таким образом, ФСФР имеет право только руководить данной Комиссией и председательствовать в ней, иными словами - осуществлять организационные меры. Вместе с тем совместным приказом четырех ведомств (приказ Федеральной службы по финансовым рынкам, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Федеральной антимонопольной службы от 2 ноября 2004 г. N 04-601/пз-н/293/507 149) *(119) была утверждена Комиссия по товарным биржам (КТБ) при Федеральной службе по товарным рынкам, которая является экспертным органом в установленной сфере действия и руководствуется, в частности, приказами ФСФР (п. 6.7 Положения о ФСФР). Уже более чем полгода в форме проекта находится постановление Правительства РФ о ликвидации КТБ *(120) с передачей ее полномочий непосредственно федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков - ФСФР, что не только устранит громоздкую процедуру формирования КТБ путем межведомственных согласований, но и создаст полноценный орган (ФСФР), осуществляющий соответствующие функции не только в сфере финансовых, как это закреплено в положении, но и товарных рынков.

Вышеуказанные просчеты и пробелы в правотворчестве в рамках проводимой административной реформы не являются единичными, аналогичных и не менее значимых, но связанных с иными федеральными органами исполнительной власти и иными сферами общественной жизни не меньше. Акцент был сделан на наиболее ярких.

Завершающим этапом становления и формирования законодательства о лицензировании в рамках действия Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" явилось формирование нового перечня органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Так, место прежнего постановления Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности" *(121) заняло постановление Правительства РФ 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", определяющее, так же как и предыдущее, перечень федеральных органов исполнительной власти, полномочных проводить лицензирование и перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, разрабатывающими проекты положений о лицензировании этих видов деятельности. Официально постановление Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности" было признано утратившим силу (п. 6 постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45). В рамках постановления Правительства РФ N 135 лицензирование конкретных видов деятельности (109 лицензируемых видов деятельности) на федеральном уровне осуществляло 33 федеральных органа исполнительной власти. При этом на уровень субъектов РФ было отдано лишь пять лицензируемых видов деятельности - производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств; ветеринарная деятельность; заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов; заготовка, переработка и реализация лома черных металлов; публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале. Проекты положений о лицензировании данных видов деятельности, так же как и иные положения о лицензировании соответствующих видов деятельности, разрабатывались соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Ввиду сокращения лицензируемых видов деятельности (в целях устранения излишних административных барьеров) действующее постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 содержит более усеченный список (перечень) федеральных органов исполнительной власти. На настоящий момент 29 федеральных органов исполнительной власти осуществляют лицензирование 94 видов деятельности, семь из которых к 1 июля 2006 года и к 1 января 2007 г. перестанут лицензироваться (проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; аудиторская деятельность, оценочная деятельность, туроператорская деятельность, турагентская деятельность). Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, также существенно претерпел изменения и сократился до двух видов - заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов и заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.

Согласно ч. 2 ст. 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Перечень сведений, обязательных при оформлении уведомления, определен п. 3 постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45. К уведомлению также прилагаются нотариально заверенная копия документа, подтверждающего наличие лицензии, и заявление о переоформлении этого документа. Лицензирующий орган субъекта Российской Федерации в 10-дневный срок со дня получения уведомления и прилагаемых к нему документов переоформляет документ, подтверждающий наличие лицензии, в порядке, установленном Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", и вносит изменения в реестр лицензий видов деятельности, лицензирование которых он осуществляет. Касательно иных лицензируемых видов деятельности, не входящих в предмет регулирования Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", следует отметить, что выдача большинства лицензий осуществляется именно федеральными органами исполнительной власти либо их территориальными органами. Так, например, лицензирование деятельности в области связи *(122) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере связи, положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 318 (в действ, ред.) *(123), либо управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи в субъектах Российской Федерации, полномочия которой утверждены приказом Мининформсвязи РФ от 11 января 2006 г. N 4 "Об утверждении типового положения о территориальном органе" *(124). Закон РФ "Об образовании" (в действ, ред.) (п. 7 ст. 33) определяет, что лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим лицензирование образовательной деятельности, т.е. Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 300 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" *(125).

Органы государственной власти субъектов РФ наделяются полномочиями по осуществлению лицензирования конкретных видов деятельности в порядке, установленном законодательством. Так, например, государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с законодательством соответствующими полномочиями, осуществляют лицензирование образовательной деятельности соискателей лицензий, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования (за исключением организаций, лицензирование деятельности которых отнесено настоящим положением к компетенции Министерства образования Российской Федерации (п. 11 ст. 28 Закона РФ "Об образовании"; п. 5 постановления Правительства РФ от 18 октября 2000 г. N 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности" *(126).

В области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции органы государственной власти субъектов РФ в данной сфере самостоятельно определяют порядок лицензирования и выдачу лицензий лишь на розничную продажу алкогольной продукции (абз. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в действ, ред.) *(127). В целом определение видов деятельности, подлежащих лицензированию, порядок выдачи лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (абз. 9 ст. 5). Лицензирующим органом является Федеральная налоговая служба *(128), осуществляющая функции по контролю и надзору, в частности за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции (постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" (в действ. ред.) *(129).