Рощин Ю.В., Ягодин С.Б., Особенности социально – правового положения мигрантов в Российской Федерации. М., 2006. 21 с

Рощин Ю.В., к.э.н. Ягодин С.Б., к.ю.н.

Особенности социально – правового положения мигрантов в Российской Федерации

Миграция в Российской Федерации в течение последних десяти лет выросла в самостоятельную серьезную проблему, непосредственно оказывающую влияние на политическую стабильность и экономическое развитие страны, индекс социальной напряженности общества.

С 1990 по 2003 годы безвозвратная миграция из государств – участников СНГ и стран Балтии в Россию составила по разным оценкам от 8 до 10 млн. человек.

В результате, в последнее десятилетие миграционный прирост позволял компенсировать сокращение численности населения Российской Федерации. Однако в последние годы наблюдается тенденция к сокращению миграционного притока населения в страну. Если в 1994 г. из государств - участников СНГ и стран Балтии в Россию прибыло максимальное количество мигрантов - 1146 тыс. человек, то в 2000 г. - только 350 тыс. Если в 19921995 г.г. за счет миграции в Россию восполнялось 72,5% естественной убыли населения, в 1996-1998 г.г. - 40%, то в 2002 г. – менее процентов.

Постепенное снижение уровня миграции на постоянное место жительства в Россию в немалой степени объясняется затянувшимся решением вопросов обустройства мигрантов, а также относительной стабилизацией социально-экономической обстановки в ряде бывших республик Советского Союза. Однако остаются такие проблемы, как вытеснение из официального общения русского языка и связанные с этим осложнения на работе, неопределенные перспективы, включая будущее детей.

Всего за 1992-2003 гг. статус вынужденного переселенца и беженца получили более 1,5 млн. человек. Несложные расчеты показывают, что значительные массы людей, по численности сопоставимые с населением ряда европейских государств, находятся на территории Российской Федерации вне государственного контроля, опеки и помощи.

Ожидания вынужденных мигрантов на получение ими полноценной помощи для обустройства на территории России не оправдались. Ежегодно вместо запланированных 120 тыс. человек, помощь в обустройстве получали менее 40 тыс. человек. (Итоги реализации Федеральной миграционной программы на 1998-2000 годы). К примеру, за период с 1996 по первую

2

половину 1999 года на Федеральную миграционную программу было выделено всего 3200,2 млн. деноминированных рублей, что составляло 45% от объема денежных средств, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом и 24% от финансирования Программы.

Все это явилось серьезным сдерживающим фактором для новых волн переселения.

Весьма проблемным аспектом миграции является процесс интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду. Несмотря на то, что численность ежегодно регистрируемых вынужденных переселенцев и беженцев постепенно снижается (с 272 тыс. человек в 1995 году до 59 тыс. в 2001 году), решение их проблем может растянуться не на одно десятилетие. По сведениям Федеральной миграционной службы МВД России в 2003 году в предоставлении жилья нуждаются более 154 тыс. вынужденных переселенцев, в том числе 37 тыс. социально незащищенных граждан: пенсионеров, инвалидов, матерей-одиночек и многодетных семей. Кроме того, в очереди на получение долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья числятся 32,4 тыс. семей (свыше 100 тыс. человек).

Таким образом, сегодня в России насчитывается более 254 тыс. человек, имеющих статус вынужденного переселенца и рассчитывающих на государственную поддержку в жилищном обустройстве. Нынешние объемы помощи не позволяют существенно сократить число нуждающихся. Финансирование подпрограммы «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации», входящей в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы из года в год сокращается. В 2002 году на финансирование строительства жилья для вынужденных переселенцев было выделено 991,6 млн. рублей, федеральным бюджетом на 2003 год на эти цели выделено 656,4 млн. рублей, в 2004 году запланировано 250 млн. рублей.

В 2002 году государственная поддержка в жилищном обустройстве была оказана более чем 10 тыс. вынужденных переселенцев. В 2004 году, учитывая почти четырехкратное сокращение финансирования и инфляцию возможно решить жилищный вопрос только 2 тыс. вынужденных переселенцев. Если финансирование строительства жилья и далее будет производиться в таких объемах, то вынужденные переселенцы, поставленные на учет нуждающихся в предоставлении жилья, смогут его получить только через несколько десятков лет.

Запланированные в Федеральном бюджете на 2004 год на финансирование подпрограммы «Обеспечение жильем беженцев и

3

вынужденных переселенцев в Российской Федерации» 250 млн. рублей составляют всего 45% от средств, указанных в Федеральной целевой программе «Жилище». Для решения проблемы обеспечения жильем вынужденных переселенцев необходимо финансирование в размере не менее 1 млрд. рублей в год.

Подавляющее большинство вынужденных мигрантов оказывается в крайне тяжелом положении, испытывают огромные лишения и нуждаются как в материальной, так и социально-правовой помощи.

Даже в условиях сложного социально-экономического положения государства такую помощь оказывать необходимо. Иначе это будет и дальше вызывать возмущение значительной части общества, стремление его к протесту, а также, то не менее важно, к разочарованию в идеалах, которые намеривается осуществить государство, и, в конечном итоге, отрицательно скажется на поддержке населением его политики.

Как уже отмечалось, многие семьи вынужденных мигрантов оказываются в тяжелых социально-экономических условиях. Особенно же при этом страдают дети. Для многих из них затруднен доступ к услугам в области здравоохранения и образования. Особенно это относится к детям беженцев и ищущих убежище, так как, не имея своего жилья, а следовательно, и возможности получить регистрацию, они не считаются жителями данного района, и по этой причине их не принимают в школу и отказывают в медицинском обслуживании.

Такое положение противоречит Конвенции о правах ребенка, в которой подчеркивается не только право на образование, но что оно должно быть направлено на развитие личности, умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме.

В Конвенции также отмечается, что ребенок имеет право на медицинскую помощь, соответствующую наивысшим стандартам, которая может быть реально обеспечена.

Все это в полной мере относится и к детям вынужденных мигрантов. Для этого необходимы соответствующие программы, особенно если учесть, что в условиях, когда образование и медицинские услуги становятся все больше платными, многие семьи вынужденных мигрантов на это не имеют необходимых средств.

Наиболее обездоленной части мигрантов – беженцам и вынужденным переселенцам для социальной и трудовой реабилитации необходима безотлагательная легализация по месту пребывания или жительства. Однако решение вопросов вынужденной миграции существенно осложняется недостаточным уровнем юридической проработанности проблемы. Это, в

4

частности, проявляется в недостаточно проработанной правовой базе для идентификации лиц, прокинувших места постоянного проживания, определения их нового места пребывания и жительства. Затруднительной оказывается не только практическая работа по оказанию помощи гражданам со стороны органов государственной власти, но и организация и проведение даже такой задачи, как регистрация и учет прибывающих.

На территории Российской Федерации находится свыше 250 тысяч иммигрантов из государств дальнего зарубежья, нуждающихся в предоставлении убежища и помощи в соответствии с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией. Большая часть лиц, ищущих убежище в России, – это выходцы из Афганистана (85%). Оставшуюся часть составляют, как правило, лица прибывшие из Ирака и ряда стран Африки (Ангола, Эфиопия, Сомали, Заир).

В соответствии с Федеральным законом “О беженцах” в Российской Федерации на 1 января 2000 года зарегистрировано 80 тыс. беженцев. В 1999 году в органы миграционной службы обратилось с ходатайством о признании беженцами 2650 человек, из которых приобрели статус беженца только 314 человек, в том числе 214 иммигрантов из государств дальнего зарубежья. В то же время в очереди для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца стоит свыше 15 тыс. иностранных граждан. Проблема заключается в том, что их пребывание на территории Российской Федерации легализуется не с момента обращения в государственные органы и подачи ходатайства о признании беженцем, а со времени регистрации ходатайства. В связи с этим, подавляющее большинство из них оказывается в положении нелегальных иммигрантов, лишаются не только права на свободу передвижения, но и права на убежище и могут быть депортированы из России в страны, где их жизни угрожает опасность.

Анализ ситуации с соблюдением прав иммигрантов, ищущих убежище в России указывает на ряд нарушений в выполнении Российской Федерации своих международных обязательств.

Возможности обжалования (административного или судебного) решений территориальных органов ФМС МВД России об отказе в регистрации ходатайства или предоставлении статуса беженца существенно ограничены рядом обстоятельств.

В настоящее время на рассмотрении в ФМС МВД России и ее территориальных органах находится около 800 жалоб на отказ в предоставлении статуса беженца.

Несколько сот дел по жалобам иностранных граждан, ищущих убежище на территории Российской Федерации, находится на рассмотрении

5

в судах различных инстанций. Однако путь судебного обжалования практически недоступен подавляющему большинству иммигрантов из-за отсутствия средств для привлечения адвокатов и переводчиков. Дополнительные проблемы создает то обстоятельство, что все дела по искам фактически сконцентрированы в двух межмуниципальных судах г.Москвы - по месту нахождения ФМС МВД России и ее территориального органа в г.Москве, так как из-за отсутствия регистрации по месту жительства истцы лишены права обратиться в суд по месту своего жительства. Следствием этого явилось возникновение очереди (10 мес. и более) по рассмотрению данной категории дел судах г.Москвы.

Не может считаться нормальным положение, когда иммигранты в течение нескольких лет не могут реализовать свои права на убежище в Российской Федерации, как в государстве, присоединившемуся к Конвенции ООН о статусе беженцев.

представительство Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации, а также ряд организаций, аккредитованных в России.

Отсутствие должного технического и финансового обеспечения процедуры принятия и рассмотрения ходатайств иностранных граждан о предоставлении убежища на территории Российской Федерации привело к тому, что очередь для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца в территориальных органах ФМС МВД России насчитывает более 15 тыс. иностранных граждан. До момента принятия их ходатайств - как правило, это два года и более - они вынуждены находиться в положении нелегальных иммигрантов. У многих из них по различным причинам отсутствуют документы, удостоверяющие личность, и поэтому невозможна регистрация их по месту пребывания, легальное трудоустройство, получение медицинской помощи.

Подавляющее большинство отказов принимать ходатайства о предоставлении статуса беженца (свыше 90 процентов) основывается на формальных признаках. Причины отказа – несоблюдение установленного законом срока обращения с ходатайством (Федеральным законом «О беженцах» установлен срок - в течение суток со дня пересечения государственной границы Российской Федерации). При этом не учитывается, что во многих случаях препятствием к своевременному обращению с ходатайством являются обстоятельства, не зависящие от заявителя.

6

В отличие от многих стран Запада (Швеции, Бельгии, Германии и других) в России отсутствуют специальные программы, направленные на облегчение процесса адаптации беженцев и иммигрантов, ищущих убежище. Приоритетным направлением миграционной политики России является прием, обеспечение убежища, обустройство и интеграция беженцев и вынужденных переселенцев, главным образом русских, из СНГ и стран Балтии. Тем не менее, миграционный поток из Африканского и ЮгоАзиатского регионов, других стран “третьего мира” прочно вошел в число реальностей, которые требуют серьезного анализа и выработки эффективных мер государственного воздействия.

Таким образом, можно констатировать, что Российская Федерация не в полном объеме выполняет свои обязательства, принятые при присоединении к Конвенции ООН (1951год) и Протоколу (1967 год), касающимся статуса беженцев.

Миграция непосредственно влияет на социально-экономическое положение регионов и является доминирующим фактором при формировании рынка труда и жилья. Без свободы передвижения невозможны структурные изменения в экономике и инвестиционной политике, отраслевая и региональная интеграция. Ранее других территорий Российской Федерации, столкнувшихся с изменившейся миграционной ситуацией, органы государственной власти регионов Центральной России начали формулировать свои подходы к миграционной политике. Одни регионы стали проводить достаточно либеральную политику по отношению к мигрантам. В первую очередь к ним относятся регионы Нечерноземья, в которых естественная убыль населения во много раз превышает его прирост, и которые увидели в притоке мигрантов шанс для возрождения. Другие стали проводить политику ограничения притока мигрантов, однозначно оценивая этот процесс как негативное в социальном плане явление.

Весьма показательна в этом вопросе позиция Правительства Москвы. К числу основных документов, определяющих московскую политику в сфере миграции, следует отнести Московскую городскую программу регулирования миграции на 2002-2004 годы, утвержденную постановлением Правительства Москвы от 31 июля 2001 года № 707-ПП.

Исходя из изменений в миграционном законодательстве Российской Федерации и в структуре управления миграционными процессами, эта программа была так же изменена постановлением Правительства Москвы от 8 июля 2003 года № 542-П «О корректировке мероприятий Московской городской программы регулирования миграции на 2002-2004годы».

7

За два года, от момента утверждения Программы в 2001 году до ее корректировки в 2003 году, в значительной степени усилились негативные акценты, характеризующие отношение к проблемам, связанным с миграцией.

Показательны текстовые части Программы.

В июле 2001 года Программа констатировала, что «миграция – важный фактор социально-экономического развития Москвы. Благодаря притоку иногородней рабочей силы обеспечена устойчивая работа многих секторов экономики города. За счет миграции поддерживается на приемлемом уровне состояние демографической ситуации в городе.

Однако по целому ряду составляющих миграция, особенно незаконная, несет в условиях непростого состояния рынка труда серьезную угрозу экономической, социальной, общественной и санитарно-эпидемиологической безопасности столицы».

Приведенный текст указывает на то, что Правительство Москвы, увязывая дальнейшее развитие города с необходимостью привлечения иногородней и иностранной рабочей силы, тем не менее, не делает различий между законной и незаконной миграцией и рассматривает ее с одинаковых, негативных позиций.

Не усматривая разницы между законопослушными и нелегальными иммигрантами, органы государственной власти представляют миграционную ситуацию в Москве как угрозу «жизни столицы».

Видимо этим, можно объяснить, что все последующие были направлены на ужесточение режима пребывания в Москве иногородних граждан и иностранцев и усложнение порядка оформления разрешительных документов на право пребывания в Москве и трудоустройства.

Принятый в июле 2002 г. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» направлен, в том числе, на упорядочивание работы по привлечению иностранной рабочей силы. Однако, и он не решает многих проблем, имеющихся в этой работе.

Самым крупным потребителем иностранной рабочей силы является Московский регион. Более трети общего числа всех зарегистрированных иностранных работников работает в настоящее время в этом регионе, а если учесть использование нелегальной рабочей силы, то их окажется более половины. Москва поглощает свыше 60% совокупной численности иностранных работников. Причем их использование в Москве увеличивается, что еще более укрепляет ее положение как ведущего импортера рабочей силы в России.

Связано это с тем обстоятельством, что Москва, являясь столицей государства, концентрирует финансовые, коммерческие, культурные функции, положительно сказывающиеся на экономическом развитии города,

8

а, следовательно, и на потребность в рабочей силе, конструктивных политических отношений.

Кроме того, жители Москвы, в результате указанного благоприятного обстоятельства, имеют возможность работать на относительно более престижных работах и получать более высокую зарплату, чем в других регионах страны. Поэтому вакансии, требующие низкой квалификации, остаются свободными и без труда заполняются привлекаемой рабочей силой из СНГ, в том числе из Украины, Молдавии, Азербайджана, Таджикистана, где высокий уровень безработицы.

Большой приток иностранной рабочей силы, особенно нелегальный, создает в городе ряд серьезных проблем, связанных с соблюдением порядка, проживания и оформления на работу, уплатой налогов, санитарномедицинским контролем, занятием подпольным и криминальным бизнесом и т.д.

Все это осложняет миграционную ситуацию в городе и вызывает необходимость со стороны городских властей принимать особые меры по регулированию привлечения иностранной рабочей силы и контролю за ее использованием.

Отдельные из этих мер вступают в противоречие с Федеральным законодательством и интересами государств, из которых прибыли рабочие.

Таким образом, процесс иммиграции рабочей силы в Москву вызван объективными обстоятельствами. Однако, регулирование этого процесса требует более взвешенного, учитывающего все аспекты, в том числе и политические, механизма, что позволяет, с одной стороны, эффективно, учитывая интересы как города, так и привлекаемых иностранных рабочих, управлять этим процессом, с другой стороны – способствовать установлению конструктивных отношений Российской Федерации со странами СНГ, поставляющими рабочую силу в Москву.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регулирующие в той или иной степени регистрацию граждан по месту пребывания и жительства. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (ст.71 п. «в»). Защита прав человека и гражданина, а также административное законодательство, в сферу которого входит установление порядка регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства (ст. 72, п.п. “б” и “к”) - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно устанавливать дополнительные ограничения конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, помимо предусмотренных в федеральном законодательстве, то есть могут вводить

9

свой собственный порядок регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства, если он не будет ограничивать конституционное право граждан на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства. Это неоднократно устанавливалось Конституционным Судом Российской Федерации. Тем не менее, в 11 субъектах Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, усложняющие регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства, устанавливающие дополнительные ограничения и вводящие не предусмотренные федеральным законодательством меры административной ответственности за его нарушения. Принятие подобного рода нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации объясняются трудностями, возникающими у органов государственной власти, в связи с необходимостью обеспечить вновь прибывших жилыми помещениями из государственного или муниципального фондов, а также возрастанием нагрузки на социальную инфраструктуру.

Втечение трех последних лет Российской Федерацией было обновлено федеральное законодательство, определяющее и регулирующее правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Вдекабре 2001 года был принят Федеральный закон «О введении в

действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», который вступил в действие с 1 июля 2002 года. В Кодексе установлена административная ответственность за нарушения правил въезда и пребывания в Российской Федерации, незаконное использование иностранной рабочей силы.

Вноябре 2002 года вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ, который определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Вмарте 2003 года вступил в действие Федеральный закон от 10 января 2003 года № 7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

10

Новые Федеральные законы в совокупности с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, подзаконными нормативными актами и соответствующими международными договорами призваны создать эффективную нормативную правовую базу по государственному регулированию процессов привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

Однако большинство норм, содержащиеся в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115ФЗ направлены не на определение правового положения иностранцев, а на регулирование условий и порядка их въезда и пребывания, трудовой деятельности, контроля за выездом, либо высылкой. Причем это регулирование носит ограничительный характер.

В статье 4 Закона установлена норма, повторяющая часть 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Представляется важным, что в Конституции Российской Федерации после слов «федеральным законом» следует продолжение «или международным договором Российской Федерации», которого нет в Федеральном законе. Необходимо отметить, что «международный договор» – это международные документы, включая документы в рамках СНГ, ратифицированные Российской Федерацией и которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

К общим замечаниям можно отнести и то, что ни в одной из статей Закона не предусмотрена возможность судебного обжалования неблагоприятных решений государственных органов и должностных лиц. Закон вообще лишь в двух статьях (п.9 ст.31 и п.5 ст.34 ФЗ) упоминает решение суда, и то лишь применительно к содержанию в специально отведенных помещениях органов внутренних дел лиц, подлежащих депортации. Тем самым можно говорить о нарушения законных прав иностранных граждан на судебную защиту, предусмотренную Конституцией РФ и иным действующим законодательством.

Закон в значительной степени усложняет режим безвизового въезда и пребывания на территории РФ. Для безвизового въезда, так же как для въезда по визе, необходимо наличие приглашения. Иностранцы, въехавшие в страну по визе оказываются в лучшем положении, чем те, кто прибыл в безвизовом порядке. Срок пребывания иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию по визе, определяется сроком действия выданной