4. Общественное участие и общественный контроль.

Если обратиться к причинам столь резкого роста коррупции в современной России, то можно указать, наряду с другими, и такую причину, как распад достаточно целостной системы партийно-государственного контроля, существовавшего в советское время. Хотя эта система, включающая в себя и подсистему «народного контроля», была в целом послушным инструментом у руководящей партийной номенклатуры, она все же позволяла достаточно жестко контролировать деятельность большинства чиновников, особенно низкого и среднего ранга. Сегодня остались лишь системы государственного ведомственного контроля, которых явно недостаточно. Отсутствие действенной системы общественного контроля действий власти является, таким образом, одним из факторов развития коррупции. И именно в этом направлении возможно участие ответственных сил российского общества, ставящих задачу предотвращение развития коррупции.

Хотя общепризнано, что народ - источник власти (ст.3 п.1 Конституции РФ) и непосредственно осуществляет власть (ст.3 п.2, ст.32 п.1 Конституции РФ), термин "общественное участие" продолжает оставаться неологизмом.

Что мы называем общественным участием? Общественное участие в бюджетном процессе - это непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между общественностью и органами власти, ответственными за подготовку, принятие и исполнение бюджета, включающий в себя меры, способствующие полному пониманию общественностью механизмов каждого этапа бюджетного процесса; полное информирование общественности о выработке приоритетов бюджетной политики, о продвижении разработки проекта бюджета, о ходе его принятия представительным органом, о внедрении проектов, планов, программ, о контроле за исполнением бюджета; активный сбор мнений представителей общественности, их восприятия предлагающихся бюджетных приоритетов, а также их предпочтений в отношении бюджетной политики по направлениям.¹

«Общественное участие» и «паблик рилейшнз» не являются синонимами. Общественное участие - это запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия решения и предотвращение, либо разрешение конфликтов через взаимное двустороннее взаимодействие, в то время как связи с общественностью - это запланированные усилия влияния на общественное мнение.¹⁰⁷

5. Общественное участие в России: нормативные основы и реальная практика.

Какие существуют законодательные предпосылки общественного участия в российской практике принятия политических решений?

Участие общественности в принятии решений определяется нормами, в которых предписывается привлечение к участию или право участвовать в разработке законов, нормативных актов, решений разного уровня. Такие нормы имеются в ряде законодательных актов, как, например:

1. ФЗ от 18 июля 1995 г. «О рекламе». Ст. 28 «... общественные организации ... привлекаются к разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных актов».

2. ФЗ «Об использовании атомной энергии» Ст. 14.

3. ФЗ от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей». Ст. 45.

4. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О занятости населения в РФ». Ст.21.

5. ФЗ от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в РФ». Ст. 33.

и др.

Можно привести примеры норм, предписывающих и регулирующих привлечение некоммерческих организаций к работе в государственных органах:

1. ФЗ от 26 мая 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Ст.5.

2. Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1045 «О Госкомитете РФ по поддержке малого предпринимательства» «... В Госкомитете образуется коллегия, в состав которой могут входить представители общественных объединений».

3. Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1009 «О федеральной Комиссии по рынку ценных бумаг». П.13.

4. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. № 1304 «О совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых при Правительстве РФ». П.2.

Некоторые законодательные и нормативные акты подразумевают общественный контроль за властью:

1. КЗОТ РФ. Ст. 248 Общественный контроль за соблюдением законодательства о труде «...осуществляется профессиональными союзами, а также общественными инспекторами и комиссиями соответствующего выборного профсоюзного органа».

2. ФЗ от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения». Ст.12 Общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности.

3. ФЗ от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Ст 8. Участие общественных объединений в осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения.

4. Постановление Правительства РФ от 26 августа 1995 г. №-838 «О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей». П.1.

5. «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и другой алкогольной продукции». Ст.19 Общественный контроль за соблюдением настоящего Федерального закона.

и др.

Оценивая примеры вышеприведенного нормативного материала, можно сделать вывод, что, в юридические рамки общественного участия в принятии решений попадают наиболее напряженные сферы социальных отношений, а также, главным образом, касаются лишь отдельных видов некоммерческих организаций.

Действующее российское законодательство не содержит реальных юридических механизмов, предусматривающих участие общественности в бюджетном процессе в точно означенных процессуальных формах и с определенными правовыми последствиями. Как мы уже упоминали, в России провозглашен принцип гласности бюджетной системы, который означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решениям законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Этот принцип включает в себя обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательным и исполнительным органом власти (ст.36 Бюджетного кодекса).

Вместе с тем, в ряде регионов России, в частности, в городах Карелии и Псковской области практикуется привлечение общественности к обсуждениям проекта бюджета, вносимого в представительный орган власти, а также отчета об исполнении бюджета. В Биробиджане апробируется механизм участия общественности в принятии решений органами власти, закрепленный Постановлением мэра - одной НКО создан Круглый стол, в котором участвуют все желающие НКО и на обсуждение которого выносятся проекты решений органов власти, непосредственно затрагивающих интересы населения. В Красноярске проводятся общественные слушания по первоочередным проблемам местного сообщества с последующей возможностью формирования целевых программ для решения выявленных проблем, работают «согласительные комиссии» с Ассоциациями предпринимателей, налогоплательщиков.

Зачем общественность включается в механизмы общественного участия? Казалось бы, отсутствуют юридически фиксированные возможности учета ее мнения. Для кого-то этот вопрос может прозвучать так же, как и вопрос «а зачем нам выборы?». Тем не менее, в понятие «участие» некоммерческие организации вкладывают совершенно разный смысл. И практика показала, что преимущественное значение в ходе общественного участия некоммерческие организации придают лоббистской деятельности.