Коррупция в бюджетном процессе

О.Л.Покровская

«Резервные фонды» депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга – благо для округа или

источник коррупции?

Вступление.

Так называемые «резервные фонды» депутатов Законодательного Собрания с самого начала их существования стали предметом повышенного интереса со стороны политиков и журналистов. Утверждение о коррупционности этих фондов стало банальностью. Надо сказать, что депутатские «резервные фонды» бюджета Санкт-Петербурга – уникальное явление. Ни на уровне федерации, ни в других регионах России аналогов подобных фондов нет. Это связано не с тем, что «резервный» опыт Санкт-Петербурга неизвестен за его пределами. Предложения организовать депутатские фонды не находят поддержки большинства парламентариев из-за уверенности в неэффективности и коррупционности такого механизма финансирования (во всяком случае, именно так аргументировали свою позицию депутаты Государственной Думы 2-го созыва и Московской городской Думы).

Так ли это на самом деле? Соответствует ли истине мнение, что депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга создали законный механизм, способствующий крупномасштабным хищениям бюджетных средств? Автор настоящей аналитической записки не ставила перед собой цели сделать выводы о наличии элементов коррупции в распределении фондов того или иного депутата. Задача состояла в оценке возможностей, которые предоставляют депутатские фонды для коррупции, а также в систематизации фактов сомнительного использования фондов депутатами. Исходя из этого, фамилии депутатов упоминаются не с точки зрения правовой оценки их действий, а лишь для иллюстрации тех или иных тенденций, положений или выводов.

Как появились «резервные фонды».

Так называемые «резервные фонды» депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга впервые появились в 1996 году.

Формальным поводом для этого послужила необходимость решения местных проблем (проблем округа) в отсутствие местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления (районные советы народных депутатов) в Санкт-Петербурге были ликвидированы в 1993 году распоряжением А.Собчака, изданным во исполнение известного Указа президента Б.Ельцина № 1400. Районы города лишились собственных бюджетов и были переведены на сметное финансирование. Естественно, это сказалось на возможности решения проблем, традиционно находившихся в ведении районных администраций. Отсюда – предложение «разделить» 2% доходов городского бюджета на 50 равных частей (по числу округов депутатов) и предоставить самим депутатам возможность определить, на что израсходовать эти деньги.

Законодательное воплощение это предложение нашло при рассмотрении Закона о бюджете Санкт-Петербурга на 1996 год. Были приняты два постановления Законодательного Собрания - от 6 и 13 марта 1996 г., результатом которых стало появление в Бюджете города на 1996 год Приложения N 25 «Распределение средств резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга на 1996 год».

Первоначально мэр Санкт-Петербурга А.Собчак высказался категорически против создания депутатских фондов. Тем не менее, накануне губернаторских выборов 1996 года А.Собчак предпочел не конфликтовать по этому поводу с Законодательным Собранием и подписал Закон о бюджете на 1996 г.

Законодательная «мимикрия».

Существование РФ с самого начала противоречило законодательству. В том числе – провозглашенному Конституцией России принципу разделения властей. В связи с этим в 1997-1998 гг. были предприняты попытки отменить Закон в судебном порядке.

Самая известная попытка – иск адвоката Аникина, по которому окончательное решение было вынесено весной 1998 года Верховным Судом. Решение было не в пользу истца. Тем не менее следствием этих событий стали изменения, внесенные Законодательным Собранием в действующее законодательство Санкт-Петербурга с целью закрепить сложившуюся практику распределения средств «резервных фондов» депутатов и сделать практически невозможными любые попытки эту практику изменить. В то же время следует отметить, что процесс распределения и использования «резервных фондов» был введен в рамки закона и поставлен под определенный контроль.

В Устав Санкт-Петербурга было введено положение о резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга, изложенное в п. 6 статьи 74. Статья закрепляет право депутатов на распределение «двух третей объема средств резервного фонда… в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга». Таким образом, общий размер резервного фонда бюджета (включая резервный фонд Администрации) ограничен 3 % от общего объема расходов.

В Закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге» были внесены изменения, зафиксированные в статьях 5-9. Суть изменений состоит в том, что вместо «резервных фондов» речь теперь идет о предложениях депутатов Законодательного Собрания по расходованию 2% средств от общего объема доходов бюджета Санкт-Петербурга. Такая сложная и неоднозначная словесная конструкция применена, скорее всего, с целью замаскировать истинный смысл явления, которое она обозначает. Это было необходимо и для того, чтобы избежать противоречий с Бюджетным кодексом РФ (ст. 81, 82), в котором предусмотрено образование резервных фондов только исполнительной власти для финансирования непредвиденных расходов, в том числе - на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Изменения, внесенные в Закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», ограничили возможности распределения бюджетные средств восемью направлениями:

• проведение Администрацией Санкт-Петербурга общегородских мероприятий по оказанию социальной помощи отдельным категориям граждан;

• выделение средств организациям, финансируемым за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;

• финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга не завершенных строительством объектов адресной программы капитальных вложений;

• выделение средств на капитальный ремонт государственного жилищного фонда;

• оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, науки, здравоохранения, архивным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, в целях проведения капитального и текущего ремонта занимаемых помещений;

• оказание целевой финансовой помощи общественным объединениям для проведения общегородских мероприятий по поддержке отдельных категорий социально незащищенных граждан Санкт-Петербурга (ветеранов, лиц, награжденных медалью "За оборону Ленинграда", лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалидов, детей-сирот); для проведения мероприятий по антинаркотической пропаганде; для социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; для финансирования мероприятий, проводимых творческими союзами; для проведения мероприятий в сфере культуры;

• участие в финансировании международных, всероссийских и городских конференций, фестивалей и конкурсов;

• направление средств в фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.

Одновременно в Закон «Об основах бюджетного процесса…» было внесено важнейшее положение о том, что предложения по направлениям расходования средств не должны устанавливать точное наименование закупаемых товаров (работ, услуг), а также определять поставщиков данных товаров (работ, услуг). Фактически Закон лишил депутатов права самостоятельно выбирать подрядчиков, ограничив, таким образом, одну из реальных возможностей для коррупции.

Кроме того, было ограничено число целевых статей (до 20), которое каждый депутат может предложить в рамках «коллективной поправки». Именно так – «коллективной поправкой депутатов» – называют теперь сами законодатели свои «резервные фонды».

В дальнейшем появятся и иные названия, обозначающие «резервные фонды» и «добавки» к ним. В 1999 году, например, появились «пакетная поправка депутатов» и «комплексная поправка». Для удобства далее будет использоваться первоначальное название – «резервные фонды»

Одним из последствий изменения законодательства в 1998 году стало включение «коллективной поправки» в основной текст бюджета, то есть фактически скрыло ее от общественного контроля (в 1996-1998 гг. «резервные фонды» депутатов публиковались в виде отдельного приложения к бюджету).

Возможна ли связь «резервных фондов» депутатов и коррупции?

Интерес к депутатским «резервным фондам» в контексте их возможной связи с коррупцией вполне закономерен, так как речь идет о значительных средствах. Каждый из 50 депутатов Законодательного Собрания в 1996 году распределил «резервный фонд» размером в 5 614 тыс. руб., в 1997 – 4 324 тыс. руб., 1998 – 5 645 тыс. руб.. 1999 – 11 420 тыс. руб. , 2000 – 11 400 тыс. руб. Для удобства здесь и далее суммы за все годы приводятся в деноминированных рублях.

По определению, данному в «Российской юридической энциклопедии», (Изд. Дом ИНФРА-М, Москва, 1999) коррупция – это «использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ, как в личных, так и групповых интересах».

Исходя из этого в рамках поставленной задачи посмотрим, использовались ли «резервные фонды» в следующих целях:

• прямого финансирования коммерческих или бюджетных организаций, в которых депутаты имели (или могли иметь) какие-либо интересы;

• средств массовой информации;

• общественных оргазаций.

Следует также проанализировать, насколько «прозрачны» назначения «резервных фондов», то есть насколько определенна конечная цель бюджетного финансирования.

Почему иизбран именно такой подход?

Первое. Специалисты в бюджетном процессе хорошо знают, что хищения бюджетных средств (а, следовательно, и коррупция) в максимальной степени возможны там, где их распорядитель (т.е. государственный чиновник) или получатель могут самостоятельно принимать решение, на что их тратить. «Прозрачный» (то есть подробный) бюджет – лучшее средство от коррупции.

Второе. Излишне говорить, что прямое финансирование коммерческих организаций из бюджета любого уровня в подавляющем числе случаев – непосредственный путь к коррупции. Безусловная заинтересованность коммерческих организаций в заказах и инвестициях неуклонно порождает вполне материализованное «чувство благодарности», которое тем легче реализовать, чем проще определить «благодетеля». В этой связи не будем забывать, что «резервные фонды» распределяются единолично. Бюджетные организации также способны предоставить «инвестору» или его близким материальные или иные блага (гонорары за лекции или иную работу на спецусловиях и по спецтарифам, путевки, эксклюзивные условия для обучения, престижные и выгодные должности, заказы определенным предприятиям).

Третье. Одна из особенностей депутатской деятельности – необходимость в ее популяризации. Рано или поздно наступает время выборов. Один из факторов, влияющих на исход предвыборной кампании - известность кандидатов. В масштабах такого крупного региона, как Санкт-Петербург, значение СМИ для приобретения известности и популярности трудно переоценить. Обычно представители власти объясняют финансирование СМИ необходимостью сделать газеты, радио и телевидение более доступными для граждан. К сожалению, на практике прямое финансирование СМИ органами власти или их представителями приводит к тенденциозному отображению фактов и событий. Крайнюю степень выражения такие явления приобретают в период избирательных кампаний, когда именно «инвесторы» получают односторонние преимущества в СМИ.

Четвертое. Прямое финансирование общественных организаций из бюджета представляется крайне сомнительным. Тем более, что за «социально-значимым» названием такой организации могут скрываться 5-6 человек, включая самого депутата или его доверенных представителей. Понятно, что общественная организация, получившая деньги из рук представителя власти, будет благодарна ему во время предвыборной кампании. Примеры привести нетрудно: ветеранские организации поддержали на выборах 1998 года именно тех депутатов Законодательного Собрания, которые перечисляли им деньги.

Перечисление бюджетных средств общественным организациям часто делается под предлогом проведения ими каких-либо важных мероприятий: предоставления социальной помощи населению, реабилитации больных и инвалидов, возведения монументов, издания книг и т.д. Эффективность подобных вложений вызывает сомнения, а контроль за деятельностью таких общественных организаций затруднен ввиду неопределенности обязанностей их членов.

Далее будут приведены наиболее показательные примеры по всем четырем рассматриваемым нами направлениям использования резервных фондов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга за 1996-2000 годы. Возможность «отката» за заказ от подрядчика в настоящей записке не рассматривается, поскольку она столь же очевидна, сколь и недоказуема вне рамок расследования, которое вправе производить только правоохранительные органы, и судебной прцедуры.

Прямое финансирование коммерческих или бюджетных организаций из «резервных фондов» депутатов

Финансирование коммерческих организаций из «резервных фондов» за все годы их существования имело место не так уж часто. Как правило, это делается под предлогом выполнения ими какой-либо важной задачи.

Так в 1996 году С.Никешин направил львиную часть своего фонда (4 000 тыс. руб.) на финансирование «туризма работников культуры, искусства, науки, образования, средств массовой информации в Аликанте (Испания)». Как сообщали средства массовой информации, именно в этой местности С.Никешин владеет гостиничным комплексом.

В 1997 году В. Жимиров и А.Прохоренко начинают финансировать программу «Забота», выделяя для этого 4 и 3 миллиона руб соответственно из своих «резервных фондов». Цели у «Заботы» благие: снабжение по льготным ценам малоимущих, в первую очередь, пенсионеров, продуктами питания, лекарствами, другими товарами первой необходимости. Правда, организует это программу Петровский банк. Это означает, что средства «резервного фонда» прямиком попадают на его счета. То есть имеет место беспроцентное кредитование банка за счет бюджета. В 1998 году 6 депутатов внесли на счет «Заботы» 8 555 тыс. руб. В дальнейшем «Забота» теряет популярность у законодателей: в 1999 году Петровский банк получил в общей сложности 4 млн. руб., в 2000 – менее 3 млн.

В 1998 году Ш. Сайфуллаев выделяет субсидию размером в 1 млн. руб. инвестиционному агентству «Оккервиль» на проведение экологической экспертизы и благоустройство территории. И.Воронцов при помощи 400 тыс. руб. поддерживает объединение СВПРА, производящее хлебо-булочные изделия. Ю.Новолодский под предлогом оказания бесплатной юридической помощи малообеспеченным гражданам направляет 3 млн. рублей Балтийской коллегии адвокатов, в которой сам депутат являлся председателем президиума.

В 1999 году К.Серов финансирует из своего «резервного фонда» создание сети социальных магазинов на базе федерального государственного унитарного предприятия «Управление федеральной почтовой связи СПб». Проект обошелся бюджету в 1, 05 млн. руб.

Существуют и косвенные свидетельства об использовании депутатами «резервных фондов» в личных целях. Например, депутат В.Гольман большую часть своих «резервных» миллионов направляет на капитальное строительство и капитальный ремонт. Трудно поверить, что подрядчиком на этих работах не было ни АО «Ленстройжилсервис», которым руководит сам В.Гольман, ни какая-либо из связанных с ним фигур.

Если говорить о прямом финансировании из «резервных фондов» бюджетных организаций, то таких примеров намного больше. Прежде всего, это организации, в которых работали сами депутаты или их родственники.

Так в 1996 году С.Зыбин финансирует строительство тира для правоохранительных органов в Красносельском районе (2,1 млн. руб.) – там, где расположен руководимый им Юридический институт МВД. С 1998 г. С.Зыбин регулярно субсидирует Санкт-Петербургскую юридическую Академию (негосударственное учебное заведение), где работает в это время. Деньги перечисляются в целях переподготовки военнослужащих, увольняемых из Вооруженных Сил Российской Федерации и на развитие Академии. Вместе со взносами от других депутатов юридической Академии в 1998 году перечисляется более полутора миллионов рублей, в 1999 г. – 880 тыс. руб., в 2000 г. – 840 тыс.

Депутат А.Ковалев направляет средства на научные и проектные работы по археологическому наследию Санкт-Петербурга (в 1996 г. - 400,0 млн. руб., в 1997 и 1998 гг – по 300 тыс.). Хорошо известно, что сам А.Ковалев в это время принимал личное участие в археологических изысканиях.

Значительные средства получает в 1997 г. Государственный фонд развития малого предпринимательства: 1,3 млн. рублей передает ему К.Серов и 500 тыс. – Ш.Сайфуллаев. Известно, что проведенная впоследствии финансовая проверка выявила серьезные нарушения в деятельности фонда. Известно также, что К.Серов входит в число руководителей этой организации.

В 1996 – 1998 гг. С.Миронов финансирует Горный институт, А.Воронцов и В.Островский – Педагогический университет им. А.Герцена, В.Ягья – международный факультет СПГУ. Особой популярностью пользуется СПГУ. Деньги, как правило, переводятся тем ВУЗам, где депутаты работают или читают лекции по совместительству. Перечисления в большинстве случаев небольшие (по «резервным» меркам) – 100-200 тыс. руб. Исключение составляет опекаемая С.Никешиным инженерно-экономическая Академия, где в 1998 г. он защитил докторскую диссертацию. В 1997 г. депутат перечислил Академии 400 тыс. руб., в 1999 – 3 миллиона.

Есть и иные случаи пристрастного отношения депутатов к определенным организациям. Так В.Селиванов (Калининский район) ежегодно перечисляет средства кинотеатру «Современник» (по 100-150 тыс. руб.) на проведение праздничных вечеров для ветеранов и пансионату «Заря» (от 500 тыс. до 1,8 млн. руб.) в Зеленогорске. О.Сергееву (его округ расположен во Фрунзенском районе) больше нравится другая здравница: в 1999 и 2000 гг. он выделяет 200 и 300 тыс. руб. соответственно на приобретение путевок для малообеспеченных граждан в санаторий «Репино».

Нельзя обойти также финансирование депутатами органов власти. Деньги направляются судам (особенно усердствовал в этом Ю.Новолодский в бытность его председателем Управления юстиции Санкт-Петербурга), органам внутренних дел, подразделениям Администрации.

В 1996 г. Ю.Кравцов выделил 1,8 млн. руб. Администрации города «на жилищно-коммунальное хозяйство». Вскоре после этого разразился скандал вокруг роскошного ремонта квартиры Ю.Кравцова за счет городского бюджета.

В последние годы появилась тенденция перечисления «резервных» средств Законодательному Собранию «на расходы, определяемые в соответствии с предложениями депутатов ЗС». В 2000 году эта сумма составила более 2,5 миллионов рублей.

Финансирование средств массовой информации

из «резервных фондов»

Средства массовой инфомации - излюбленные объекты финансирования за счет «резервных фондов». В 1996 году СМИ получили из рук депутатов 1,7 млн. руб. (450 тыс. долларов), в 1997 году - 2,2 млн. руб. (443 тыс. долларов), в 1998 году (год перевыборов Законодательного Собрания) - 6 125 тыс. руб. (что даже с учетом августовского дефолта составило примерно полмиллиона долларов), в 1999 - 695 тыс. руб. (примерно 30 тыс. долларов), в 2000 - 1 230 тыс. руб. (44 тыс. долларов).

В 1996 году 12 из 50 депутатов профинансировали, в основном, районные газеты и радио. Исключение составили журнал «Аврора» (188 тыс. руб.) и газета «Вестник ветерана», на издание которой 500 тыс. руб. перечислили фонду «Омега» В.Селиванов и Н.Рочев.

В 1997 году на СМИ «раскошелились» уже 17 депутатов, в 1998 - 26. Лидерами в получении «резервных» средств стали районные СМИ, а также «Петербургская газета» (550 тыс. руб.). Вообще же предпочтения депутатов по части СМИ разошлись. В перечне бюджетополучателей можно обнаружить «Санкт-Петербургские ведомости» и «Ритмы города» наряду с такими изданиями, как «Совесть», «Русская земля» и «Педагогические вести». Чемпионом по финансированию СМИ стал А.Дыбовский, выделивший на эти цели 700 тыс. руб. – шестую часть всего «своего» фонда.

В 1998 году проходили выборы депутатов Законодательного Собрания, и депутаты не поскупились на поддержку четвертой власти. Общая сумма средств, перечисленная СМИ из «резервных фондов» в рублевом эквиваленте возросла по сравнению с предыдущим годом почти в три раза. Деньги получили и ведущие городские издания, и районные, и даже такие экзотические, как альманах «ПЕН-клуба». Финансирование в ряде случаев сопровождается определенными условиями. Так С.Никешин выделил газете «Санкт-Петербургские ведомости» 700 тыс. руб. «на дополнительный тираж для малообеспеченных жителей округа». Ю.Новолодский направил «на просветительскую юридическую деятельность», создание юридической еженедельной телепередачи и юридических рубрик в городских газетах в общей сложности 1 миллион 250 тыс. рублей. Понятно, что сам депутат взял на себя и роль ведущего всех этих рубрик и передач. К.Серов пошел иным путем: 795 тыс. руб он перечислил «на реализацию «Программы открытой политики Администрации Санкт-Петербурга» (эти средства были использованы телеканалом «Петербург», а сам К.Серов нередко выступал там, рассказывая о своей деятельности) .

В дальнейшем аналогичным способом стали действовать и некоторые другие законодатели. Например, в 1999 году Н.Ананов выделяет 480 тыс. руб. «на информирование населения по рассматриваемой Законодательным Собранием Системе целей развития СПб и изучение мнения населения по данному вопросу». Как известно, в 1999 году в петербургских СМИ была проведена широкомасштабная рекламная кампания, основным героем которой стал сам Н.Ананов и разработанный им Закон о системе целей развития Санкт-Петербурга. В.Селиванов ежегодно направляет немалые средства (только в 2000 году – 800 тыс. руб.) «на программу информационной поддержки ветеранов» или на информирование жителей Калининского района. Эти деньги идут, в основном, на издание газеты «Вестник ветерана», рассказывающей о деятельности депутата, и на публикации в «Петровском курьере».

В целом прямое финансирование СМИ из «резервных фондов» в 1999 и 2000 гг. резко сократилось, что может быть связано с тем, что до выборов еще достаточно далеко. Или с тем, что деньги перечисляются теперь каким-либо иным способом, более соответствующим принятым в 1998 г. изменениям в законодательстве, которые резко ограничивают возможности направления «резервных» денег средствам массовой информации.

Финансирование из «резервных фондов» общественных организаций

Перечисление средств «резервных фондов» общественным организациям приобретает все возрастающие масштабы. Если в 1996 году на эти цели было направлено 640 млн. руб. (примерно150 тыс. долларов), то в 1997 – уже миллион долларов. На этом уровне сохраняется она и в 1998 году, даже при учете последствий дефолта.

Среди организаций, финансируемых депутатами, прежде всего следует назвать общества ветеранов и войны и труда, жителей блокадного Ленинграда, инвалидов, общество слепых, ассоциации многодетных матерей и родителей детей-инвалидов. В подавляющем числе случаев финансируются районные отделения этих организаций. При распределении средств «резервных фондов» немалое внимание уделялось также Обществу потребителей и его районным структурам, фонду инвалидов спорта «Эдельвейс», общественной организации «Полярный конвой», Центру современной литературы и книги, Союзу писателей Санкт-Петербурга. Суммы, передаваемые вышеназванным организациям каждым из депутатов в разные годы колебались в пределах от 50 до 200тыс. руб. Цели, на которые передаются деньги, как правило, соответствуют названию самих организаций.

В то же время немало случаев перечисления средств из «резервных» фондов кажутся не столь обоснованными. В 1997 г. А.Воронцов распределил 95 тыс. руб. некоему фонду «Диалектик». Г.Гардымов выделил 100 тыс. на развитие материальной базы Фонда пожарной безопасности (не путать со службой противопожарной безопасности МВД РФ), а Ю.Новолоцкий предоставил 124 тыс. «Санкт-Петербургскому Георгиевскому фонду».

Иногда за вывеской общественной организации скрывается группа предпринимателей. Так в 1998 году С.Миронов и А.Ливеровский направили по 50 тыс. руб. ОО «Дирекция международного фестиваля электронных искусств в Санкт-Петербурге», которая, по сути, представляла собой частную продюсерскую фирму. Фонд «Омега», регулярно получающий бюджетные средства от В.Селиванова, занимается издательской деятельностью (в том числе, издает газету «Ветеран», пропагандирующую деятельность В.Селиванова).

О.Нилов, один из лидеров «Афганвета», ставший депутатом в конце 1997 года, в 1998 году перечисляет своей организации 765 тыс. руб. на цели социальной помощи, организацию выставок и праздников. А вот Л.Карлин, не пояснил, для чего именно 2,4 млн. рублей предоставлены им «Молодежному центру новых технологий».

Некоторые депутаты финансируют одни и те же общественные организации из года в год. При этом в ряде случаев обращают на себя внимание масштабы финансирования.

Так Н.Ананов перечисляет средства «Петербургскому Союзу пенсионеров» на социальные программы: в 1997 г. – 924 тыс. руб., в 1998 – 1 млн. руб., в 1999 г. – 1 млн. 300 тыс. руб., в 2000 – 2 миллиона. Туда же направляют средства Ю.Гладков (350 тыс. в 1999 и 400 тыс. в 2000 году) и А.Ловягин (по 600 тыс. в течение двух последних лет).

Е.Истомин в бытность свою депутатом предоставил Благотворительному фонду взаимопомощи и милосердия Св.Апостола Андрея Первозванного для реабилитации детей-инвалидов 2 млн.руб. в 1997 году и 3 млн. в 1998.

И.Риммер, избранный депутатом в 1998 году два года подряд финансирует проведение мероприятий по поддержке социально незащищенных граждан Санкт-Петербургской Межрегиональной общественной организации «Общество социальной справедливости»: в 1999году эта организация получает от И.Риммера 3,5 миллиона рублей, в 2000 году – 3 миллиона (в общей сложности за два года – примерно 240 тыс. долларов).

В Петроградском районе под патронажем депутата С.Шевченко создан целый ряд общественных организаций с «социально значимыми» названиями, в том числе – благотворительная общественная организация «Общество адресной социальной помощи Петроградского района». Сумма перечислений в адрес этой организации в 1999 году составила 5 млн. руб., в 2000 – 8 миллионов (в общей сложности – почти полмиллиона долларов!).

Повторюсь, что средства в таких значительных объемах направляются, как правило, на социально-значимые цели, в основном – на социальную помощь. Не считаю возможным без серьезных причин сомневаться в благонамеренности помыслов депутатов. Но сразу же возникают вопросы. По каким законам распределяется эта помощь, в какие сроки? Насколько эффективен такой механизм использования средств? Почему депутаты прибегают именно к такому механизму, отказываясь от существующего государственного? Только ли потому, что в этом случае происходит своеобразная «приватизация» бюджетных денег, которые затем раздаются населению исключительно от имени общественной организации и самого депутата? Ответить на эти вопросы можно только после тщательных проверок организаций, получающих бюджетное финансирование. Но уже сейчас есть основания считать, что такой механизм распределения “резервных фондов” предоставляет благодатную почву для коррупции.

“Прозрачность” назначений “резервных фондов”.

Степень “прозрачности” депутатских фондов, в целом, соответствует всему бюджету.

В 1996 году такие статьи, как «Образование, капитальный ремонт – 1000 тыс. руб.» (Л.Карлин) или «Прочие мероприятия в области социальной политики - 5614,0 тыс.руб.» (В.Жимиров) использовались практически всеми депутатами, но в дальнейшем назначения стали более определенными.

Тем не менее, даже в 2000 году А.Ловягин направил 300 тыс. руб. на «расходы на прочие учреждения и мероприятия по культуре и искусству», а еще 1,5 миллиона на «расходы на прочие учреждения и мероприятия по социально-культурному развитию».

Значительную часть своих «резервных фондов» депутаты направляют в резервные фонды районных Администраций. Гарантией неустранения депутата от раздела «собственных» средств является статья в Законе о городском бюджете, гласящая, что эти средства расходуются только по согласованию с депутатами (сама по себе эта статья является вмешательством в компетенцию исполнительной власти).

По-видимому, депутаты направляют свои «резервные» средства в адрес районных Администраций по разным причинам. С одной стороны, это может быть стремление избежать единоличного распределения, прибегнув к посредничеству местной исполнительной власти или депутатов муниципальных советов (именно об этом неоднократно заявлял М.Амосов). С другой стороны не исключено, что некоторые депутаты таким образом хотели бы избежать возможного обсуждения их собственных предложений в Комитете по бюджету и Администрации города (что предусмотрено Законом «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге»). В любом случае совершенно очевидно, что общественный контроль за использованием «резервных» средств в случае перечисления их в адрес районной Администрации становится более проблематичным. Особенного внимания заслуживает пример использования фонда депутатом Собрания 1-го созыва А.Левашевым. Округ А.Левашева находится во Фрунзенском районе, но практически все средства он ежегодно направлял в адрес Администраций Василеостровского района и города Павловска.

Некоторые политические и экономические последствия практики «резервных фондов» депутатов.

Следует коротко остановиться на основных последствиях «резервного творчества» Законодательного Собрания.

Ослабление местного самоуправления. Законодательное Собрание как 1-го, так и 2-го созывов всячески препятствует становлению в Петербурге полноценного местного самоуправления. Есть основания полагать, что одна из серьезных причин для этого – нежелание депутатов расстаться с «резервными фондами», существование которых оправдывается именно необходимостью решать местные проблемы.

Самоустранение от обсуждения бюджета. Администрация города умело пользуется «резервными» амбициями депутатов. Фактически можно констатировать наличие сговора между Администрацией и большинством Собрания: Администрация не обращает внимание на противоречащие закону «резервные» статьи (например, те, где указан подрядчик, или направленные в адрес общественной организации на социальную помощь), а депутаты не вмешиваются в представленный Администрацией проект бюджета. Именно такая ситуация имела место при обсуждении бюджета-2000.

«Подкуп» депутатов. По мнению многих наблюдателей, лояльность депутатов к проектам, внесенным Администрацией, во многом определяется степенью финансирования их «резервного фонда». В 1999 г. исполнительная власть города опробовала и иной способ влияния на законодателей. При корректировке бюджета было предложено добавить к «резервным фондам» по 2,28 млн. рублей (так называемая «пакетная поправка»), отказавшись взамен этого от обсуждения предложенного проекта. Большинство Собрания с этим согласилось.

Снижение эффективности бюджетных ассигнований. Утверждение, что «резервные фонды» предназначены для решения местных проблем, не выдерживают критики. Даже поверхностный анализ свидетельствует, что значительная часть этих фондов расходуется на иные цели. Иногда – весь фонд (как в случае с А.Левашевым). Кроме того, депутаты, распределяя средства в меру своего понимания, часто финансируют не столько решение реальных первостепенных проблем, сколько свои собственные хобби и пристрастия. Так в 1998 году С.Андреев предоставил 100 тыс. руб. на финансовую поддержку Санкт-Петербургской федерации бадфайта; А.Ловягин – 75 тыс. рублей на соревнования по дартсу и дрессуру собак; С.Никешин – 700 тыс. рублей на развитие бодибилдинга; Н.Рочев – 60 тыс. на содержание конной казачьей добровольной дружины Павловского городского отдела внутренних дел, а Ш.Сайфуллаев (в 1997 г.) – 2 млн. руб. на разработку экологически чистых энергетических технологий и оборудования для преобразования ветровой и биоэнергии в Санкт-Петербурге. И таких примеров множество.

Вовлечение бюджетных организаций в выборный процесс. Нередко предоставление средств из «резервных» фондов бюджетным организациям депутаты представляют как плоды большой работы, свою личную заслугу. Взамен получатели «подарков» просто вынуждены оказывать депутатам посильную помощь на выборах: агитировать за депутата пациентов медицинских учреждений, родителей учащихся, клиентов Центров социальной помощи. Такие случаи – повсеместная практика. Не говоря уже о том, что социальная помощь предоставляется нуждающимся почти исключительно от имени депутата. Избирателей уверяют, что это – личная заслуга их избранника. Именно такая агитация, по мнению многих экспертов, решила исход выборов в Государственную Думу по 209-му округу в марте 2000 года. К.Севенард опередил ближайшего соперника только на относительно небольшой территории своего «городского» округа, где активно использовал социальные выплаты от своего имени. Но перевес именно в этом округе был настолько велик, что позволил компенсировать проигрыш на оставшейся территории.

Заключение.

Представленные аргументы дают возможность сделать вывод о возможности коррупции при распределении «резервных фондов» депутатов Законодательного Собрания. Это совсем не означает, что депутаты изначально преследуют преступные цели. Напротив, «резервные фонды» во многих случаях действительно помогают решать проблемы округов.

Но задача политиков состоит не только в том, чтобы решать имеющиеся проблемы, но и в том, чтобы не создавать новых. Институт представительной власти возник как инструмент, препятствующий неэффективному расходованию бюджета и его расхищению. Задача депутатов – не распределять средства единолично, а в процессе коллективного обсуждения определять наиболее рациональные направления бюджетных ассигновений. Существование «резервных фондов» противоречит этому предназначению.

Т.И.Виноградова, А.Ю.Сунгуров

ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ КАК ОДИН ИЗ ПУТЕЙ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ

1. Коротко о коррупции

Десятилетие глубочайших политических и экономических реформ, которому предшествовало пятилетие горбачевской перестройки, радикально изменили жизнь россиян. Можно надеяться, что к старому полутоталитарному режиму уже дороги нет. Однако очевидно то, что вместо старых возникли новые проблемы и трудности. Это и резкое социальное расслоение общества, и многочисленные барьеры на пути развития предпринимательства, и коррупция власти на различных уровнях, и растущая политическая апатия жителей. Среди этих проблем одной из наиболее острых является широкое распространение коррупции. Это явление, подобно раковой опухоли распространяется по организму государства, и, также подобно опухоли, снижает сопротивление здоровых тканей организма общества.

Само слово «коррупция» происходит от латинского слова, обозначающего «порчу», «поражение». Сегодня не существует общепринятого понимания коррупции. Наиболее широкое определение дала Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы: «Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других». В соответствии с этим определением можно говорить о коррупции не только по властных структурах, но и в частных фирмах, некоммерческих организациях, университетах и т.д.

В настоящей работе мы будем использовать термин «коррупция» в более традиционном смысле – как коррупцию властных структур.

Под коррупцией мы будем понимать «приватизацию власти» - использование властных полномочий в личных целях. В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется такое определение: "коррупция" - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Некоторые эксперты говорят даже о «коррупции, как образе жизни», когда многие чиновники готовы делать то, за что им заплатят извне, а многие граждане готовы заплатить чиновнику, чтобы «обойти» закон.