1.3. Система горного права

Система горного права России – это совокупность правовых норм, образующих единое предметное целое (отрасль права) с разделением на отдельные, относительно самостоятельные структурные единицы (правовые институты). В основе системы права лежат два критерия – предметная направленность отдельных правовых норм и принципы правового регулирования. Система горного права отражает объединение и дифференциацию правовых норм на отдельные, относительно самостоятельные части, в то же время объединённые общими принципами правового регулирования. В системе горного права России можно выделить Общую, Особенную и Специальную части.

Общая часть горного права регулирует наиболее общие отношения, независящие от характера и целей деятельности отдельных субъектов, вида добываемых полезных ископаемых, места их добычи. Она включает в себя следующие правовые институты:

• право собственности на недра;

• право пользования недрами;

• лицензирование деятельности, связанной с использованием недр;

• государственный мониторинг недр и ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;

• государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр;

• геологическая разведка и геологическое изучение недр;

• юридическая ответственность за нарушение требований законодательства о недрах.

Особенная часть посвящена особенностям правового регулирования разведки и добычи отдельных видов полезных ископаемых. В рамках особенной части можно выделить следующие правовые институты:

• правовое регулирование добычи нефти и газа;

• правовое регулирование добычи угля;

• правовое регулирование добычи драгоценных камней и металлов;

• правовое регулирование добычи общераспространённых полезных ископаемых;

• правовое регулирование добычи радиоактивных веществ.

Ряд авторов выделяет в системе горного права специальную часть. Она закрепляет особенности видов недропользования, осуществление которых находится в тесной связи с международно-правовыми договорами. В состав специальной части горного права входят:

• правовое регулирование пользования недрами на условиях соглашений о разделе продукции;

• правовое регулирование пользования недрами континентального шельфа;

• правовое регулирование пользования недрами открытых территорий⁶.

От системы горного права необходимо отличать систему законодательства о недрах. Система законодательства о недрах включает в себя всю совокупность нормативно-правовых актов, договоров и правовых обычаев, регулирующих горные отношения. Она соотносится с системой горного права как форма и содержание, выступает в качестве внешнего формального отражения горного права.

1.4. Источники горного права

Категория «источник права» в правовой науке понимается в двух взаимосвязанных аспектах – материальном и юридическом. Под материальными источниками права понимаются объективные общественные потребности, сформированные под влиянием политических, экономических и иных условий жизни. Юридическими источниками (формами) права являются результаты деятельности компетентных государственных органов, имеющие документальную форму и содержащие правовые нормы, регулирующие соответствующие общественные отношения. Источниками (формами) права в Российской Федерации признаются нормативно-правовые акты, нормативные договоры и правовые обычаи.

Основными источниками российского горного права являются нормативно-правовые акты. Среди них особое место занимает Конституция РФ⁷, принятая 12 декабря 1993 года всенародным голосованием. В соответствии со ст. 15, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Устанавливая общие положения о российском государстве и праве, Конституция РФ определяет и основные черты горного права. Непосредственное значение для горного права имеют ст. 9 Конституции РФ, закрепившая особый правовой статус недр, ст. 36, провозглашающая свободу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и закрепляющая пределы таких действий, ст. ст. 71 и 72, закрепляющие пределы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы (ФКЗ) принимаются Федеральным Собранием РФ в особом порядке в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ. Как правило, они закрепляют полномочия и порядок функционирования высших государственных органов РФ и не имеют прямого отношения к регулированию горных отношений.

Следующим по иерархии нормативно-правовым актом являются федеральные законы (ФЗ). Они принимаются Федеральным Собранием РФ большинством голосов и подлежат одобрению Президентом РФ. Федеральные законы принимаются по наиболее важным вопросам общественной жизни, требующим правового регулирования, и могут иметь название закон или кодекс. Ведущим законом в горном праве является Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (в редакции от 3 марта 1995 г.)⁸. Он закрепил основные требования к пользованию недрами, государственному управлению отношениями недропользования, положения об ответственности за нарушения требований горного законодательства. Помимо Закона РФ «О недрах», для регулирования горных отношений имеют значение федеральные законы «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» от 26 марта 1998 г.⁹, «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г.¹⁰, «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г.¹¹, «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г.¹²и ряд иных федеральных законов. Определённую роль в регулировании горных отношений играют природоресурсные кодексы (Земельный кодекс РФ¹³, Лесной кодекс РФ¹⁴, Водный кодекс РФ¹⁵), вопросы ответственности за нарушения горного законодательства решаются Уголовным кодексом РФ¹⁶, Кодексом об административных правонарушениях РФ¹⁷, Гражданским кодексом РФ¹⁸.

Необходимо отметить, что федеральные законы можно разделить на законы прямого действия, закрепляющие права и обязанности участников общественных отношений и порядок их реализации, и рамочные законы, которые устанавливают только права и обязанности, а порядок их реализации регулируется подзаконными нормативно-правовыми актами. Большая часть законов, относящихся к источникам горного права, является рамочными законами.

В соответствии с п.п. в), д) и к) ст. 72 Конституции РФ вопросы, связанные с владением, пользованием, распоряжением недрами, природопользованием, законодательством о недрах отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Потому законы субъектов Российской Федерации являются одним из источников горного права. Они развивают и дополняют федеральные законы, исходя из местных особенностей конкретных субъектов РФ, и не могут им противоречить. Принятие закона субъекта РФ происходит в порядке, установленном Конституцией или Уставом субъекта РФ.

Среди подзаконных источников горного права ведущую роль играют указы Президента Российской Федерации. Согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ является главой государства и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе и в области недропользования. Реализуя данные полномочия, Президент РФ вправе издавать указы нормативного характера, например, Указ Президента РФ № 2099 «О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа» от 22 ноября 1994 г.¹⁹Указы Президента РФ являются документами оперативного правового регулирования, издаются в случае отсутствия в федеральных законах правовых норм, необходимых для регулирования определённых отношений и действуют до внесения в законы соответствующих изменений и дополнений. Указы могут и не носить нормативного характера, например, указы о присвоении почётных званий или награждении орденами и медалями Российской Федерации.

Постановления Правительства Российской Федерации принимаются на основании и во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ. Постановления Правительства можно условно разделить на две относительно самостоятельные части. Во-первых, данными актами определяется компетенция отдельных федеральных органов исполнительной власти, например, Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации».²⁰Вторую часть можно назвать актами дальнейшего правового регулирования. Они, по существу, охватывают весь круг общественных отношений, составляющих предмет горного права. Как правило, данные Постановления Правительства РФ устанавливают порядок реализации прав и обязанностей, установленных федеральными законами. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение» от 11 февраля 2005 г.²¹

Акты министерств и ведомств Российской Федерации составляют следующий уровень в иерархии нормативно-правовых актов, являющихся источниками горного права. В соответствии с Указами Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.²², № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24 сентября 2007 г.²³, № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г.²⁴в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и государственные комитеты.Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Министерством, осуществляющим государственную политику в области природопользования, является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее – Минприроды России), которое издаёт приказы и распоряжения.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, а федеральное агентство - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

Акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют порядок недропользования на территории соответствующего субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъекта РФ определяют ставки платежей за пользование недрами, совместно с Минприроды России устанавливает перечень общераспространённых полезных ископаемых, принимают решения о предоставлении отдельных участков недр в пользование конкретным лицами и т.п.

Следующим по значимости источником горного права России являются нормативные договоры. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения закреплены и в ст. 52 Закона РФ «О недрах».

Особой разновидностью нормативного договора являются соглашения о разделе продукции. Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на определённом участке недр и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами. Условия соглашения сохраняют свою силу в течение всего срока действия, их изменение допускается только по согласию сторон. При изменении действующего российского законодательства, ухудшающем коммерческие результаты деятельности инвестора, в соглашение вводятся условия, обеспечивающие сохранение прежнего уровня выгодности, за исключением изменения требований в области охраны труда, недр, окружающей среды и здоровья населения.

Правовой обычай как источник российского горного права играет ограниченную, вспомогательную роль. Он применяется в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Так, ст. 14 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г.²⁵устанавливает, что суды при рассмотрении споров с участием представителей коренных малочисленных народов могут принимать во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.

Определённое значение в регулировании горных отношений играют решения высших судебных инстанций РФ (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации). Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. По данным вопросам Конституционный Суд РФ принимает Постановления. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а решения судов и иных органов, основанные на данных актах, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены²⁶.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, а Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленум Верховного Суда Российской Федерации рассматривают материалы изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных правовых актов судами, арбитражными судами и дает разъяснения по вопросам судебной практики (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации)²⁷.

Данные документы не являются нормативно-правовыми актами и не могут устанавливать новых правил в области недропользования. Постановление Конституционного Суда РФ оценивает соответствие нормативно-правового акта (его части) положениям Конституции РФ, а Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ дают разъяснения о порядке применения тех или иных положений нормативно-правовых актов, являются актами официального легального толкования права и их соблюдение обязательно для нижестоящих судов.

Вопросы для самоконтроля:

1. Что является предметом горного права России?

2. Определите основания дифференциации и объединения горных отношений.

3. Какие общественные отношения относятся к отношениям государственного управления недропользованием?

4. Назовите основные факторы, обуславливающие применение императивных методов правового регулирования в горном праве России.

5. Назовите принципы горного права России.

6. Назовите источники (формы) горного права России.

7. Определите значение законов субъектов РФ в регулировании горных отношений.

8. Определите значение решений судов в регулировании горных отношений.

9. Как соотносятся система горного права и система законодательства о недрах?

1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

2 Лебедев В.М. Природоресурсное право как отрасль российского права. Освоение Севера: традиции и современность. Томск, 1999. С. 19.

3 Теория государства и права. Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М, 1998, с. 237.

4 См. подробнее: Путин В.В. Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений. Автореф. дисс. канд. эконом. наук. Санкт-Петербург. 1997.

5 Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования утверждены Распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. N 494-р. СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1637.

6 Под открытыми территориями понимаются территории (акватории), не входящие в состав территории отдельных государств, континентального шельфа или особой экономической зоны. На данные территории не распространяется юрисдикция каких-либо государств.

7 Текст Конституции опубликован в "Российской газете" от 25 декабря 1993 г. № 237.

8 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

9 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.

10 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.

11 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

12 СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

13 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

14 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

15 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

16 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

17 СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.

18 СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301, СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410. СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552. СЗ РФ. 2006. № 52 (часть I). Ст. 5496.

19 СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3252.

20 СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.

21 СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 651.

22 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

23 СЗ РФ. 2007. № 40. Ст. 4717.

24 СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

25 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

26 См.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 13. ст. 1447.)

27 См.: Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589); Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1)