Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

В начале 20-х годов теоретическое осмысление развития революции в России принадлежало В.И.Ленину. В таких основополагающих вопросах, как диктатура пролетариата, руководящая и направляющая роль партии и др. он оставался на прежних позициях. Но по мере вхождения России в НЭП В.И.Ленин выступил инициатором определенной демократической коррекции политической системы общества. В последних своих статьях конца 1922 − начала 1923 годов, уже будучи тяжело больным, он высказался за «коренную перемену всей точки зрения нашей на социализм». Предложения, высказанные в этих статьях, содержали новое в управлении экономикой страны: использование в ней «оборота», «соревнования», т.е. рыночных механизмов; высказывалось намерение покончить с бесконтрольностью и безотчетностью политбюро РКП(б), провести разделение функций партийных и государственных органов. В 1923 году он характеризовал социализм как «... строй цивилизованных кооператоров при общественной собственности на средства производства»1.

На ХII съезде партии (апрель 1923 г.) были попытки вернуться к последним работам В.И.Ленина, но руководители ЦК не смогли должным образом оценить суждения Ленина. Выступая перед съездом, И.В.Сталин заявил, что в последних работах Ленина, он ничего нового не нашел2.

Многие в руководстве страны осознали бесперспективность жестко централизованного управления народно-хозяйственным комплексом, сложившимся в годы гражданской войны3. К числу таких ученых и государственных деятелей относятся А.Айхенвальд, П.Богданов, Н.Бухарин, А.Гинзбург, М. Гроссман, Ф.Дзержинский, А.Кактынь, X.Керве, А.Рыков, Г. Сокольников и многие другие, которые поняли значимость таких мощных факторов экономического роста, как материальная заинтересованность и хозяйственная свобода предприятий4. Они достаточно жестко критиковали политику «военного коммунизма», ставшую, по их мнению, тяжелым

1Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 34, С. 192; Т. 45. С. 373

2Вопросы истории. 1988. № 9. С. 14-16.

3КрицманЛ. Героический период Великой Русской революции. Опыт анализа так называемого «военного коммунизма». Изд. 2-е. М.; П. 1926. С. 205.

4May В. Реформы и догмы. 1914-1929. С. 98

201

уроком для общества. Основным критерием любых хозяйственных мероприятий, по их мнению, должно быть «развитие производительных сил страны и увеличение суммы хозяйственных благ»1. Причину краха экономической политики 1918-1920 годов они видели в отсутствии заинтересованности работников в увеличении производительности труда, в развитии производительных сил. Поэтому необходима принципиально новая система, основанная на слиянии личных и общих (общественных) интересов. При построении новой системы хозяйствования централизованное государственное управление необходимо обязательно сочетать с рыночными институтами, развитием инициативы и предприимчивости2.

Одним из наиболее последовательных приверженцев идеи экономической свободы и конкурентно-рыночных форм хозяйствования, сочетаемых с энергичным воздействием государства на ход экономических процессов с 1921 года, становится А.И.Рыков. Выступая на IV Всероссийском съезде Советов Народного Хозяйства (май 1921 г.), он критиковал прежние методы управления экономикой. В новых условиях, считал он, необходима система, в которой конкуренция заняла бы достойное место3. Выступая на XII съезде РКП(б), он признавал, что «управлять страной, которая насчитывает более 130 миллионов жителей, которая охватывает одну шестую часть суши, управлять ею из Москвы, на основе бюрократического централизма, невозможно»4.

Сторонники предоставления местным органам и предприятиям большей экономической свободы считали, что основной принцип построения новой системы управления должен состоять «в сочетании руководящей и регулирующей роли государства с хозяйственной самостоятельностью и инициативой первичных промышленных ячеек»5.

1Керве X. Социалистическое хозяйство или бюрократическое хозяйство чиновников // Труд и хозяйство. 1921. № 7-8. С. 1-2.

2Там же. С. 3.

3Рыков А.И. Статьи и речи. Т 2. М.; Л. 1928. С. 46.

4Там же. С. 139.

5Гинзбург А. К вопросу о производительности труда и заработной плате в промышленности. М. 1924. С. 89.

202

Серьезно осложняло выработку концепций государственного управления борьба в высшем руководстве за политическую власть, происходившая в 20-е годы, которая приняла характер противоборства между различными течениями в партии: правыми, левыми и центром. В социально-экономической области «левые» стояли за усиление планового руководства государственного сектора, за более быстрые темпы развития промышленности, за увеличение налогообложения зажиточных слоев деревни. Лидером «левых» выступал Л.Д.Троцкий, затем к нему присоединились Г.Е.Зиновьев и Л.Б.Каменев. «Правые» в лице Н.И. Бухарина, А.И.Рыкова, М.П.Томского, М.И.Калинина выступали за ограниченное плановое вмешательство в экономику, экономически обоснованные темпы индустриализации, умеренное обложение деревенской верхушки. «Центр» в лице И.В.Сталина и его сторонников лавировал между «левыми» и «правыми» в зависимости от политической конъюнктуры и ситуации в стране и теоретических нововведений не выдвигал1.

На XII съезде партии (апрель 1923 г.) большинство делегатов склонялось к более либеральной хозяйственной модели. Поэтому политические решения 1923-1924 годов ориентировали на поиск целостного хозяйственного механизма, в первую очередь, в государственном секторе. Предполагалось «овладеть законами рынка и умело пользуясь их действием... победить нэп ее же методами»2, «…научиться согласовывать элементы государственного хозяйства в их взаимодействии как между собой, так и с рынком»3. Это стимулировало теоретические поиски путей решения проблемы. Теоретические концепции обсуждались в различных ведомствах, публиковались на страницах печати. Одна из первых теоретических дискуссий, которая пыталась определить сущность и перспективы новой системы хозяйства, прошла в начале 1923 года в Коммунистической академии.

Дискуссия 1923 года выявила определенные теоретические подходы к пониманию НЭПа. Е.А.Преображенский предложил рас-

1Вопросы истории КПСС//1988. № 8. С. 16.

2ХП съезд РКП(б). Стен. Отчет. М. 1968. С. 343, 353-357, 376.

3ХШ конференция РКП(б). Бюллетень. М. 1924. С. 213.

203

сматривать НЭП как товарно-социалистическую экономику, подчеркивая, что этот термин лучше определяет суть проблемы1. В.П.Милютин склонен был, как и Н.И.Бухарин, рассматривать государственное хозяйство диктатуры пролетариата как «государственный социализм»2. Эти оценки обсуждались и на XII съезде партии. Выступившие на съезде делегаты подчеркивали, что место НЭПа в процессе перехода от капитализма к социализму не определено3. Предлагалось сформировать специальную комиссию с целью разработки теоретической платформы о соотношении НЭПа и социализма. Но такая комиссия на съезде не была создана, а были приняты решения, нацеливающие на поиск и установление правильных соотношений плана и рынка4.

В конце 1923 года против точки зрения, которая противопоставляла плановое хозяйство товарному, выступил В.А.Базаров5. Соглашаясь с тезисом, что социализм будет «законченным плановым хозяйством», В.А.Базаров видел в сочетании товарного рынка и планового хозяйства диалектическое, движущее к социализму противоречие, а НЭП с наличием рынка и системой хозрасчета в госпредприятиях – основной предпосылкой для успешного планирования. В 1924 году В.А.Базаров предложил концепцию понимания социалистических перспектив страны через развитие разнообразных хозяйственных форм, в том числе и через привлечение иностранного и частного капитала6.

Теоретические дискуссии о сущности новой экономической политики как о периоде первоначального социалистического накопления проходили в 1924-1925 гг. В зависимости от понимания методов социалистического накопления оформлялись два подхода к решению этой проблемы: более гуманный, эволюционный и более жесткий, основанный на классовом, антагонистическом прин-

1Вестник социалистической академии//1923. № 2. С.181-185.

2Там же. С. 167-168.

3XII съезд РКП(б). Стен, отчет. М, 1968. С. 141-142, 383-384.

4Там же. С. 667; КПСС в резолюциях. Т.З. С. 57-63.

5Базаров В.А. «Ножницы» и плановое хозяйство //Экономическое обозрение. 1923. № 11.

6Базаров В.А. К вопросу о хозяйственном плане //Экономическое обозрение. 1924. № 6. С. 33.

204

ципе. За эволюционный подход выступали Н.И.Бухарин, В.А.Базаров, А.М.Гинзбург, Н.Д.Кондратьев, М.П.Рудаков, Л.Н.Юровский и ряд других экономистов. Н.Д.Кондратьев считал, что необходимость соединения плана и рынка диктуется всей системой народного хозяйства в годы НЭПа, так как на основе конку- рентно-рыночных отношений функционировали предприятия частного и кооперативного секторов хозяйства, а рынок был связующим звеном и для госпромышленности. Наличие рынка и анализ его законов он рассматривал как предпосылку для научного планирования. В зависимости от формы собственности он дифференцировал регулирующую роль государства: руководство государственным сектором и регулирующее воздействие на частнопредпринимательские формы хозяйства1. М.П.Рудаков, развивая теорию и практику управления, идеи научной организации труда и рационализации производства, пытался «увязать» план с хозрасчетом2. Л.Н.Юровский писал о необходимости признать и принять НЭП как новую форму хозяйствования – товарносоциалистическую, понимая под эти термином наличие сильной государственной власти и развитие имеющихся товарных форм, закономерности эволюции которых надо познавать3.

Во время дискуссии 1923-1924 годов с «левой» троцкистской оппозицией о соотношении плановых и рыночных методов руководства народным хозяйством, Н.И.Бухарин видел путь к социализму через укрепление ряда рыночных механизмов: завершение денежной реформы, проведение политики низких и стабильных цен, нормализации товарооборота и укрепления смычки города с деревней; и уже на основе накопления как в социалистической промышленности, так и в крестьянском хозяйстве считал возможным идти к плановому хозяйственному руководству и к социализму4.

1Кондратьев Н.Д. План и предвидение //Пути сельского хозяйства. 1927. № 2. С. 5-6.

2Рудаков М.П. Учетно-плановая система управления. М. 1924.

3Юровский Л.Н. К проблеме плана и равновесия в советской хозяйственной системе //Вестник финансов. 1926. № 12.

4Бухарин Н.И. К критике экономической платформы оппозиции //Избранные произведения (ЭН). М. 1990.

205

Оппозиция видела путь к плановому хозяйству в планомерном развитии госпромышленности и насыщении рынка товарами и на этой основе предполагала достичь нормализации экономических отношений с крестьянством и установления смычки. Акцент оппозиция делала на повышении роли Госплана и усилении планового руководства1.

Весной 1925 года Бухарин выпустил в свет книгу «Путь к социализму и рабоче-крестьянский союз». Если кратко сформулировать некоторые положения о судьбе НЭПа и перспективы ее перехода от основ к системе, то они выглядят следующим образом: а) гармонизация и затухание классовых противоречий, б) изменение форм, перенесение их в среду рыночной экономики и на поле конкуренции, в) вытеснение и преодоление враждебных социализму хозяйственных форм на основе роста и усиления социалистических предприятий, г) втягивание крестьянства в новый строй, в том числе кулачества, с помощью коллективизации и кооперации, д) полный отказ от административного зажима, методов команды и приказа и решительный, полный и безоговорочный переход к методам убеждения2.

Конец дискуссии об определении сущности НЭПа положил XIV съезд партии (декабрь 1925 г.). Острая дискуссия с «новой оппозицией» по вопросу о возможности построения социализма в стране на съезде была дополнена еще двумя принципиально важными вопросами: вопросом о дальнейшей судьбе НЭПа и вопросом о природе госпромышленности, социалистическая или госкапиталистическая она в своей основе3. Были отвергнуты все точки зрения на госкапитализм, кроме одной, в соответствии с которой главной была принадлежность промышленности государству и отсутствие эксплуатации одного класса другим4.

Решения XIV съезда показали, что руководство партии не собиралось долго задерживаться на этапе переходного периода и пото-

1Преображенский Е.А. Экономические кризисы при нэпе. М. 1924.; XIII съезд РКП(б). Стен. отчет. М. 1963. С. 153-156, 187-194.

2См.: Правда//1925. 1 апр.; Бухарин Н.И. Избранные произведения. М. 1988. С. 122-125.

3XIV съезд ВКП(б). Стен. отчет. М-Л. 1926. С. 31, 102, 105, 109.

4XIV съезд ВКП(б). Стен. отчет. М-Л. 1926. С. 31, 252, 478-479, 494-497.

206

му не заинтересовано в глубокой теоретической разработке проблем переходной экономики в целом и госкапитализма в частности.

XIV съезд партии (декабрь 1925 г.) взял курс на изменение структуры экономики1, на вытеснение частного капитала через «рост социалистической промышленности» и кооперирование крестьянских хозяйств. Развитие товарооборота теперь ставилось в зависимость от развития промышленного производства и финансовых возможностей государства. Количественное расширение госсектора, плановое централизованное воздействие на все народное хозяйство стали рассматривать как приближение к социализму. При этом руководство страны переоценивало зрелость социалистических элементов в экономике (безоговорочное признание государственных предприятий последовательно социалистическими, преувеличение степени «социалистичности» реально существовавших кооперативных форм и т.п.). Более того, в 1925 году была отменена натуральная форма продналога, которая гарантировала продовольственное снабжение городов и армии. Таким образом, товарно-денежные отношения между городом и деревней в денежной форме были поставлены в зависимость от стихии рынка.

НЭП менял не только подход к организации экономики страны, но и требовал создания такого правового порядка, при котором обеспечивались права всех физических и юридических лиц, выступающих на рынке, независимо от общественно-экономического уклада. Рыночные отношения с их практикой заключения договоров (купли-продажи, подряда, мены, залога и т.д.) требовали детального правового регулирования со стороны государства, соблюдения достигнутых соглашений, юридических гарантий равноправных отношений, что требовало переработки всего законодательства.

Демократическая коррекция всей общественной жизни страны предполагала изменение метода государственного руководства: от целесообразных к основанным на законе. В большинстве публикаций начала 20-х годов подчеркивается мысль о том, что переход к НЭПу в сфере государственного управления означает укрепление революционной законности, без которой осуществить НЭП было

1 КПСС в резолюциях. Т.З. С. 429.

207

невозможно. Многие авторы биографических работ о В.И.Ленине свидетельствуют1, что именно от него исходили самые важные инициативы по укреплению законности в стране, именно ему принадлежит краткая формула революционной законности: «соблюдать свято законы и предписания Советской власти и следить за их исполнением всеми»2. Однако ни он, ни его соратники не проводили разницы между законом как результатом деятельности высших органов законодательной власти и распоряжениями или декретами высших органов государственного управления, что вытекало из их отрицания принципа разделения властей и опыта гражданской войны по применению репрессий и террора. Даже провозгласив гражданский мир и путь реформ, он не отказался от возможности применения террора в будущем, предложив «открыто выставить принципиальное и политически правдивое (а не только юридиче- ски-узкое) положение, мотивирующее суть и оправдание террора, его необходимость, его пределы. Суд должен не устранять террор; обещать это было бы самообманом или обманом, а обосновать и узаконить его принципиально, ясно, без фальши и без прикрас»3. Проведение в жизнь этих и других жестких классовых установок делали проблематичным установление законности как таковой, представляющей собой особый режим общественной жизни, характеризуемый верховенством закона, безусловным исполнением его требований, как гражданами, так и должностными лицами государства, а также существованием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и защиту личности от произвола. В то же время законность означает точное и полное выражение права в законе и его осуществление в практической деятельности всех субъектов права4. При таком ее понимании, законность становится

1Чхиквадзе В. М. Вопросы социалистического права и законности в трудах В.И. Ленина. М. 1960; Шапко В.М. В.И. Ленин – создатель социалистической законности. М. 1965; Роль В.И.Ленина в становлении и развитии советского законодательства. М. 1970; Самошенко И.С. В.И. Ленин о социалистической законности // Ученые записки ВНИИ советского законодательства. Вып. 21. М. 1970; В.И.Ленин о демократии и законности. М. 1970; Алексеев Н.С., Лукашевич В.З. Ленинские идеи в советском уголовном судопроизводстве. Л. 1970. и др.

2Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т.39. С. 155.

3Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. C. 191.

4Червонюк В.И. Теория государства и права. М. 2006, С. 580.

208

важнейшей характерной чертой государственного режима того или иного государства.

Однако у руководства страны в то время не сложились общие взгляды на роль и значение законности как метода осуществления государственной власти. Спектр суждений был достаточно широк. Н.И.Бухарин считал, что следует «скорее переходить к более «либеральной» форме соввласти: меньше репрессий, больше законности, больше обсуждений, самоуправления»1. Председатель ВЦИК М.И.Калинин говорил: «Мы хотим законность сделать фактором государственного строительства»2. Член Президиума ЦКК А.А.Сольц считал, что главная задача состоит в том, «чтобы за всеми слоями населения обеспечить те права, которые мы считаем необходимым ему обеспечить в интересах нашего строительства»3. Представления И.В.Сталина о законности носили весьма поверхностный характер. Так, летом 1924 года он отметил, что пролетарская законность имеет решающее значение для работы госаппарата4. Противоречивые взгляды высказывали многие руководители. Л.Б.Каменев в 1922 году доказывал невозможность построения советской власти на основе строгого соблюдения законности5. В марте 1923 года член ВЦИК Н.Осинский рекомендовал превратить Совнарком (правительство) из законодательного органа исключительно в распорядительно-управляющий, а всю законодательную работу сосредоточить только во ВЦИК6. Фактически это было предложением отделить исполнительную власть от законодательной, носившим принципиальный конституционный характер. Однако Л.Б.Каменев увидел в нем «самолюбование юридическими формулами и рациональными конструкциями…», «… партия не позволит под видом такой «рационализации» проводить политиче-

1Вопросы истории КПСС//1988. № 11. С. 43.

2Калинин М.И. О социалистической законности. М. 1959. С. 115; Советская юстиция//1922. № 20.С. 12.

3Четырнадцатая конференция Российской коммунистической партии (большевиков). (Стенографический отчет). М-Л. 1925. С. 253.

4Сталин В.И Собр. соч. Т. 6. С. 249.

5Курицын В.М. НЭП и революционная законность // Вопросы истории. 1967. № 9. C. 75.

6Правда//1923. 24 марта.

209

скую ревизию ленинизма»1. Л.Б.Каменева поддержал Г.Е.Зиновьев, утверждавший, что «пропаганда главенства для Советов не ЦК, а ВЦИК, есть формула освобождения их от партийного руководства, смягчения партийной диктатуры и даже замены её «трудовой демократией»2.

Проведение курса на укрепление законности оживило ее теоре- тико-правовое осмысление. В многочисленных дискуссионных статьях в юридических журналах того времени нашли отражение различные взгляды на правопорядок и законность в России 20-х годов. Одни считали, что только переход к НЭПу, к допуску част- но-хозяйственного сектора сделал возможным и необходимым ее развитие и укрепление3. Д.И.Курский назвал требование об укреплении революционной законности «тоской по буржуазной законности»4. Известный философ, историк и экономист В.Н.Сарабьянов утверждал, что вообще незачем разрабатывать новое законодательство, и тем более «не может быть и речи о статьях закона, защищающих право на какие бы то ни было виды... частной собственности...». По Сарабьянову, декреты Советской власти – «не законы, не правовые нормы, а боевые приказы и распоряжения, передаваемые по прямому проводу». Суд должен руководствоваться не законом, а «голосом революционной совести»5. Член коллегии НКЮ А.Г.Гойхбарг возражал против термина «право» и считал, что при социализме права быть не может, а есть только технические и организационные правила, временно и вынужденно применяемые в переходную эпоху. По его мнению, ГК РСФСР должны регулироваться только допускаемые в НЭПе буржуазные отношения, частногражданский оборот6. Некоторые авторы считали, что «законность, как правомерность общественной жизни, есть система устроения общественного бытия, эмпирический закон, указывающий исторический путь общественной жизни культурных

1Правда//1923. 24 марта

2Правда//1923. 27 марта.

3См.: Тоцкий Н. Право и революция //Право и жизнь. 1922. Кн. 1. С. 9-11.

4Известия//1921. 2 июля.

5Народное хозяйство//1921. № 8-9. С. 32-33.

6Курицын В.М. НЭП и революционная законность//Вопросы истории. 1969. № 9. С. 68,69.

210