Правовая природа местного самоуправления в период контрреформ (конец XIX в.)

11. Земская и городская реформы Александра II непосредственно подготавливали Россию к переходу к конституционной монархии, построению правового государства и гражданского общества западного типа. Намечалась широкая программа административных и экономических преобразований. Даже был разработан правительственный документ о созыве Всероссийского земства, т.е. по сути парламента. Но развитие событий было прервано 1 марта 1881 г. убийством Александра II, которое задержало поступательное движение России. После гибели императора началась ожесточенная борьба между сторонниками продолжения и углубления либеральных реформ и консерваторами, охраняющими «вековые основы», которая закончилась победой последних.

Постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску, что и вынудило правительство пойти на радикальную меру – проведение контрреформ местного самоуправления.

Александр III занял позицию открыто враждебную по отношению к земству.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления бюрократического самодержавия, которые нашли свое отражение в Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1890 г.) и Городовом положении (1892 г.).

В основе данных актов и были заложены идеи государственной теории, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным, т.е. по сути, включить земские учреждения в общую государственную систему.

Реорганизация местной власти в начале XX века

12. Поражение России в русско-японской войне, а также революционные события 1905-1907 годов вновь поставили вопрос о преобразовании всего государственного строя и проведении очередной реформы в области местного самоуправления.

6 августа 1905 г. было издано Положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября «высочайшим» манифестом Николая II (вступившим на престол в 1894 году) на правительство была возложена задача «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей».

В это время стало складываться убеждение, что современное правовое государство неизбежно должно было отказаться от централизации и вообще от управления по старой полицейской системе. Под местным самоуправлением в это время понимали заведование хозяйственными и иными делами какой-либо местности; объем прав, предоставляемых местному самоуправлению, определяется центральной властью, которая принимает активное участие в самоуправлении и осуществляет контроль за ним.

Вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными царскими указами 1905-1913 годов были урегулированы некоторые ее элементы.

Спад революционной волны благотворно отразился на земствах. 1908 – 1913 гг. называют «золотым временем земств».

13. Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством (в которое входили выдающиеся представители деловых кругов и интеллигенции), их еще называли «верными слугами народа».

3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20-летнего возраста, без различия пола, религии и национальности. Предполагалось превратить земства в полновластные субъекты управления на местах, расширить их сферу деятельности, а также ограничить вмешательство государственных органов в деятельность органов местного самоуправления.

Проводимая реформа охватывала следующие основные вопросы.

Во-первых, реформирование городского и организация поселкового самоуправления.

Во-вторых, создавалось поселковое самоуправление.

В-третьих, планировалось реформировать также губернские и уездные земства, в частности, ввести новую мелкую земскую единицу – волостное земство.

В-четвертых, было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Были введены административные суды, задачей которых являлось обеспечение законности.

ВЫВОД: история земского движения показывает, что в России в разное время действовали три его разновидности: первая возникла в соответствии с Положением 1864 г., вторая появилась в период контрреформ в 1890 г., третья — после Февральской революции 1917 г. и просуществовала до разгона большевиками Учредительного собрания.

Местное самоуправление в СССР

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправлению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы: землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность.

В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития — период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л. А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.