ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

ленной совокупностью прав, в том числе, правом на самостоятельное фор- мирование контингента обучающихся, на осуществление текущего контроля за успеваемостью и промежуточной аттестацией обучающихся. В связи с тем, что права образовательного учреждения как участника образователь-

ных отношений в действующем законодательстве закреплены недостаточно четко и полно, вопрос о совокупности таких прав и их содержании остается во многом открытым.

В образовательных отношениях педагогические работники высту- пают прежде всего специалистами, которые своими действиями осуществ- ляют образовательных процесс, ведут занятия с обучающимися. Для реали- зации педагогическими работниками своих профессиональных знаний, на- выков и умений, законодательство Российской Федерации предоставляет им достаточно широкий спектр прав и свобод.

Так, ч. 4 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» закрепляет право педа- гогических работников на свободу выбора и использования методик обуче- ния и воспитания, учебных пособий и материалов, методов оценки знаний обучающихся. Одновременно Закон обязывает их не нарушать устав об- разовательного учреждения, не применять методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием над личностью обучающегося, не появляться на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токси- ческого опьянения.

Следует иметь ввиду, что права и обязанности педагогических ра-

ботников входят в содержание образовательного отношения только по отношению к обучающимся. Педагогическая деятельность, взятая во взаимо- связи педагогических работников и образовательного учреждения как рабо- тодателя, лежит за пределами образовательного отношения. Осуществле- ние педагогическими работниками трудовой деятельности по найму регули- руется нормами трудового законодательства. Сказанное в полной мере от- носится и к нормам трудового права, закрепленным в законодательстве об образовании. Такие нормы направлены на регулирование специфики трудо- вых отношений в образовательной сфере и образуют комплексные институ- ты образовательного и трудового законодательства ( см. подробнее гл. 4

разд. П).

Характеризуя субъективные права и юридические обязанности обу- чающихся, мы абстрагируемся от их конституционных прав на образование, поскольку такими правами обладают все жители Российской Федерации. Обучающиеся – это та часть жителей, которая реализовала свое конституци- онное право на образование, вступив в конкретное образовательное правоот- ношение, и тем самым приобрела новые права и дополнительные обязанно- сти. Именно эти права и обязанности и характеризуют обучающихся в каче- стве участников образовательных отношений.

Обучающиеся предстают участниками образовательных отношений, во имя которых ведется и образовательный процесс и существуют сами от-

61

ношения. Образовательное учреждение, равно как и педагогические работ- ники оправдывают свою деятельность, а также понесенные обществом и го- сударством затраты на образование в той мере, в какой обучающиеся полу- чают качественное образование, оказываются способными быть полезными членами гражданского общества и достойными гражданами своего государ- ства. Поэтому вполне понятно стремление российского законодательства максимально полно закрепить права и свободы обучающихся, а также юри- дические гарантии их реализации в конкретных отношениях.

Совокупность прав и обязанностей обучающихся законодатель ста- вит в прямую зависимость от формы получения образования.

Для лиц, получающих образование в очной, очно-заочной и заочной формам обучения, Закон РФ «Об образовании» предоставляет право на по-

лучение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами. Реальность этого права обеспечивается образовательным уч- реждением и педагогическими работниками, обязанными осуществлять обучение не ниже требований государственных образовательных стандар- тов, а также предоставлять на бесплатной основе в пользование обучающих- ся библиотечно-информационные ресурсы образовательного учреждения. По желанию обучающихся, образовательный процесс может проводиться не только по учебным планам образовательного учреждения, но и по индивиду- альным планам и даже ускоренными темпами.

Граждане, получающие образование в неаккредитованном образова- тельном учреждении, либо в форме семейного образования, или самообразо- вания, наделяются правом на аттестацию в форме экстерната в аккредито- ванном образовательном учреждении соответствующего типа.

В системе прав, предоставленных обучающимся, большой удельный вес занимают права-гарантии, призванные нейтрализовать действие ряда факторов, препятствующих получению образования. Это, в частности, право

на отсрочку от призыва на военную службу на время обучения на дневном отделении образовательного учреждения, право на перевод в другое образо-

вательное учреждение в случае прекращения деятельности образовательного учреждения, в котором обучающиеся получали образование, право на сти- пендию и других меры социальной защиты, предоставляемые государством или органами местного самоуправления.

Действенными гарантами прав обучающихся как участников образо- вательных отношений предстают нормы, которые запрещают образователь- ному учреждению или его органам управления посягать на свободу обучаю- щихся, в том числе без их согласия привлекать к труду, не предусмотренно- му образовательной программой, принуждать к посещению не предусмот- ренных учебным планом мероприятий, к вступлению в партии или общест- венные организации. Образовательным учреждениям и педагогическим ра- ботникам запрещается также посягать на честь и достоинство обучающихся,

62

на свободу совести, на свободное выражение собственных мнений и убеж- дений.

В отличие от образовательных учреждений, чьи обязанности дейст- вующее законодательство формулирует весьма четко, Закон РФ «Об образо- вании» не закрепляет обязанностей обучающихся. Одновременно Закон предоставляет образовательному учреждению право принимать меры дисци- плинарного воздействия к обучающимся. Так, орган управления образова- тельного учреждения может исключить из данного образовательного учреж- дения обучающихся, достигших четырнадцатилетнего возраста, за соверше-

ние противоправных деяний или грубых и неоднократных нарушений устава образовательного учреждения ( ст. 19 Закона).

Получается парадоксальная, с точки зрения принципов права, ситуа- ция - юридическая ответственность есть, а оснований для ее применения в виде неисполнения возложенных юридических обязанностей нет. Законода- тель допустил грубую законотворческую ошибку, установив права без воз- ложения корреспондирующих этим правам обязанностей.

Отмеченный пробел в Законе РФ «Об образовании» восполнен Фе- деральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном обра- зовании», возложившим на студентов обязанности овладевать знаниями, выполнять в установленные сроки все виды занятий, предусмотренные учеб-

ным планом и образовательными программами высшего профессионального образования, соблюдать устав высшего учебного заведения, правила внут- реннего распорядка и правила общежития.

Предусмотренные Федеральным законом «О высшем и послевузов- ском профессиональном образовании» обязанности студентов вузов в рав- ной мере приемлемы для обучающихся в учреждениях общего, начального и среднего профессионального образования, которые также обязаны соблю- дать учебную дисциплину, устав и иные локальные акты образовательного учреждения. Названные обязанности, будучи всеобщими, по нашему мне- нию, должны быть закреплены в Законе РФ «Об образовании».

Таким образом, содержание образовательного правового отношения в общем и целом соответствует содержанию образовательного общественно- го отношения, так или иначе зависит от него. В ранг правовых переводятся прежде всего те права участников образовательного отношения, реальное

исполнение которых в значительной степени зависит от воли и действий других участников этого отношения. Придавая общеобязательное значение таким правам, законодатель определяет и круг лиц, действиями которых обеспечивается реальность субъективных прав, возможность удовлетворе- ния потребности управомоченного лица в качественном образовании, ином духовном или материальном благе.

Особый акцент в законодательстве делается на закрепление прав обу- чающихся, поскольку для их реализации требуется прежде всего соверше- ние определенных позитивных действий со стороны образовательного уч-

63

реждения и педагогических работников. В связи с тем, что значительная часть таких действий носит сложный, многоаспектный характер, то законо- датель не ограничивается одной лишь констатацией обязанностей, а нередко устанавливает: 1) процедурные нормы, предписывающие, каким образом и в

каком порядке должны действовать участники образовательного отношения в процессе реализации своих субъективных прав и исполнения юридических обязанностей; 2) требования, которым должны удовлетворять результаты осуществления процедурных норм или иных действий, осуществляемых в процессе исполнения обязанностей.

Закрепляя в нормативно-правовых актах процедурные нормы и тре- бования к результатам деятельности участников образовательного отноше- ния, законодатель не изобретает их заново, а ориентируется на передовой опыт ведения образовательной деятельности в стране и за рубежом, на дос- тижения педагогической науки и рекомендации специалистов сферы образо- вания. Общеобязательность придается тем приемам, способам действия уча- стников образовательного отношения, которые, по мнению законодателя, имеют значительные достоинства перед другими приемами, в частности, яв- ляются оптимальными, наиболее эффективными, экономичными и др.

Наиболее важные процедурные нормы и требования к тем или иным документам, другим результатам деятельности участников образовательного правоотношения содержатся в ст. 6, 7,9, 13, 14,15, 16 и других частях Закона РФ «Об образовании». Например, ч. 1 ст. 15 Закона предоставляет образова- тельным учреждениям право самостоятельно регламентировать организа- цию образовательного процесса и одновременно называет перечень доку- ментов, которые необходимо разработать в данных целях. Это учебный план, годовой календарный учебный график и расписание занятий. Ч. 2 ст. 16 За-

кона предписывает образовательным учреждениям в обязательном порядке при приеме граждан знакомить их или их законных представителей с уста- вом учреждения, лицензией на право ведения образовательной деятельности и другими документами, регламентирующими организацию образовательно- го процесса.

Наибольшая часть процедурных норм содержится в подзаконных нормативно-правовых актах Президента и Правительства Российской Феде- рации, а также Минобразования России. Закон РФ «Об образовании» в силу

его небольшого объема не содержит детального регулирования процедур осуществления действий участниками образовательных отношений и пору- чает принятие соответствующих нормативно-правовых актов федеральным органам исполнительной власти ( см. ч. 1 и 3 ст. 7; ч. 7 ст. 9; ч. 3 ст. 10; ч. 5

ст. 12 и др.).

В законодательстве Российской Федерации , получили закрепление наиболее характерные и необходимые компоненты образовательного про- цесса, прогрессивные приемы и способы ведения образовательной деятель- ности. Стадийный, цикличный характер образовательных отношений за-

64

креплен нормами закона, устанавливающими преемственность образова- тельных программ дошкольного, основного общего и среднего (полного) общего образования, возможность перевода обучающихся в другой класс, на другой курс при условии успешного овладения ими предшествующим мате- риалом и отсутствия академической задолженности.

Действующее законодательство обстоятельно регламентирует также порядок деятельности участников образовательного отношения на стадии приема в образовательное учреждение, проведения лекционных и семинар- ских занятий, текущей и итоговой аттестации, иных стадиях образовательно- го процесса.

Обусловленность нормативно-правового регулирования образова- тельных отношений спецификой образовательного процесса, наличной

практикой в этой сфере весьма очевидно проявляется в системе правовых и иных гарантий, которые закрепляет законодатель в целях обеспечения ре- ального действия субъективных прав участников образовательных право- отношений. Образовательная сфера подобно любой иной социальной сфере тесно связана с экономикой, политикой, иными частями гражданского обще- ства и постоянно находится под их позитивным или негативным воздейст- вием.

Чтобы нейтрализовать действие негативных факторов на образова- тельные отношения, в законодательстве используется весь спектр приемов, разработанных в этих целях законотворческой практикой: дополнительные стимулы правомерного поведения, запреты, правовые гарантии, матери- альные или иные социальные льготы (см. ст. 42, 43, 50, 51,55 Закона РФ «Об образовании).

В целях вовлечения в образовательную сферу наиболее способных, квалифицированных преподавателей, законодатель устанавливает им ряд значительных трудовых льгот и гарантий, например, удлиненный ежегод- ный оплачиваемый отпуск, сокращенный рабочий день, право на получение пенсии за выслугу лет до достижения пенсионного возраста и др. Широкий перечень льгот установлен для обучающихся. Так, обучающиеся очной формы обучения государственных или муниципальных образовательных уч- реждений имеют право на такие социальные льготы, как на стипендия, льготное или бесплатное питание, льготный проезд на транспорте и др.

Образовательные отношения с переходом в ранг правовых становятся общеобязательными и вследствие этого получают надлежащую правовую защиту. Стремление законодателя обеспечить полное, всестороннее и эф- фективное нормативно-правовое регулирование образовательных отноше- ний, приводит к тому, что нормы, закрепляющие содержание этих отноше- ний, существенно дополняются и конкретизируются процессуальными нор- мами и предписаниями, устанавливающими требования к результатам наи- более значимых действий участников образовательного учреждения, а также

65

разного рода нормами, предусматривающими запреты, льготы, правовые и иные гарантии.

В результате нормативно-правового регулирования образовательных отношений, таким образом создается новое явление в правовой сфере – об-

разовательное правоотношение, которое характеризуется единством, целостностью и рядом специфических признаков, т.е. обладает всеми признаками относительно самостоятельного системного образования.

Единство образовательного правового отношения определяется его основанием – образовательным отношением как явлением социальной сфе- ры.

Будучи устойчивой, массовидной связью, в которую вступают граж- дане, образовательные учреждения и педагогические работники, образова- тельное отношение предстает единым целостным образованием. Как пока- зано в предыдущей главе, единство образовательного отношения обусловли- вается тем, что оно действует только в одной сфере социального бытия – об- разовательной сфере и отражает только его специфические черты, признаки. Как целостное явление образовательное отношение включает в себя в каче- стве составных компонентов все те элементы, из которых состоит любое об- щественное отношение – субъект, объект, субъективные права и юридиче- ские обязанности.

Призванное отразить специфику образовательного отношения в его основных, сущностных чертах и связях, образовательное правовое отноше- ние строится по образу и подобию своего социального основания. Правовое образовательное отношение является единым потому что, во-первых, тако- вым предстает его основание – образовательное социальное отношение; во- вторых, это основание оказывается и единственным. Административные, трудовые, гражданские отношения, действующие в образовательной сфере, опосредуются соответствующими им правовыми нормами и лежат за преде- лами содержания образовательного правоотношения.

Целостность образовательного правоотношения определяется тем, что оно имеет ту же структуру, что и образовательное отношение, включает

четание обязанности с властными полномочиями у образовательного учреж- дения и педагогических работников; 3) отсутствие у обучающихся права на иск к образовательному учреждению, ненадлежаще исполняющему свои обязанности и не обеспечивающему качественного образования; 4) отсутст-

вие юридической ответственности у обучающихся за прекращение ими без

66

уважительных причин занятий в государственном или муниципальном обра- зовательном учреждении общего или профессионального образования.

Праву на образование обучающихся безусловно корреспондирует обязанность образовательного учреждения и педагогических работников создавать все необходимые условия для того, удовлетворения обучающими- ся потребности в общих или профессиональных знаниях. Однако самая пло-

дотворная деятельность образовательный учреждений и педагогов не даст позитивных результатов, если сами обучающиеся не будут активно участво- вать в образовательном процессе, добросовестно исполнять свои обязанно-

сти по овладению знаниями и выполнять в установленные сроки все виды занятий, предусмотренные учебным планом и образовательными програм- мами высшего профессионального образования. Таким образом, объект об- разовательного правоотношения - качественное образование - может быть достигнут при органичном сочетании права обучающихся на образование, реализуемого с помощью обязанной стороны правоотношения (педагогиче- ских работников, и образовательного учреждения), и с дозволением, реали- зуемым собственными действиями обучающихся.

Гражданскому праву, равно как и административному не известны правоотношения, когда бы один из участников правоотношения обладал одновременно и правомочием, и дозволением, а возможность постижения

объекта ставилась в прямую зависимость от активности и добросовестности реализации дозволения управомоченной стороной.

Гражданское правоотношение характеризуется равенством их сто- рон. «Ни одна из сторон в гражданском правоотношении не может повеле- вать другой стороной и диктовать ей свои условия в силу занимаемого по-

ложения» (17. С. 77).

В административном праве, наоборот, большая часть правоотноше- ний строится на отношениях «власти-подчинения», когда одна сторона обла- дает правом предписывать другой стороне строго определенное поведение, а другая сторона обязана выполнить это предписание.

В образовательном правоотношении обязанная сторона наделяется правом в одностороннем порядке принимать обязательные для управомо- ченной стороны решения.

Образовательное учреждение, призванное создавать необходимые ус- ловия для реализации конституционного права обучающихся на образова- ние, осуществлять надлежащим образом образовательный процесс, по отно- шению к обучающимся предстает и как лицо, обладающее властными пол- номочиями. Оно может в одностороннем порядке устанавливать обязатель- ные для обучающихся образовательные программы и учебные планы, годо- вые календарные учебные графики, обязывать обучающихся выполнять практические занятия, проходить в установленные сроки текущую или ито- говую аттестацию и др. Педагогический работник также в процессе прове- дения занятий и аттестации обучающихся наделяется определенными власт-

67

ными полномочиями и может принимать в одностороннем порядке решения, обязательные для обучающихся, в том числе в одностороннем порядке оце- нивать уровень их знаний и умений.

Каждая из сторон гражданского правоотношения и обязанная сторо-

на административного правоотношения в целях защиты своего нарушенного права другой стороной правоотношения имеет право обратиться с иском в суд. Конституция РФ предоставляет гражданам право обжаловать в суд лю- бое действие и решение органа государственной власти, органа местного са- моуправления или должностного лица. Но эти положения не распространя- ются на образовательное отношение. Действующее законодательство не пре- дусматривает права обучающихся обжаловать в суд утвержденные образо- вательным учреждением образовательные программы и планы, календарные учебные графики. Обучающиеся не могут самостоятельно предъявить к об- разовательному учреждению иски о возмещении ущерба, причиненного не- качественным образованием. Согласно ст. 49 Закона РФ «Об образовании»

такие иски могут предъявляться уполномоченными органами управления образованием на основании рекламации государственной аттестационной службы на качество подготовки обучающихся.

Отсутствие у обучающихся права на предъявление иска к образова-

тельному учреждению по ряду их действий и решений в значительной мере компенсируется невозможностью привлечения обучающихся к юридиче-

ской ответственности за прекращение без уважительных причин занятий в государственном или муниципальном образовательном учреждении общего или профессионального образования.

Действующее законодательство не предусматривает каких-либо санкций в отношении обучающихся, которые по собственному желанию и без уважительных причин, прекратили занятия в образовательном учрежде- нии. На них не возлагается обязанность полностью или частично компенси- ровать затраты государственного или муниципального образовательного уч- реждения, понесенные в период обучения. Лицо, добровольно прекратившее занятия в одном образовательном учреждении, не ограничивается даже в праве поступать на первый курс другого образовательного учреждения. Ме- жду тем в гражданском и тем более в административном праве такая ситуа- ция невозможна.

По общему правилу, гражданские договоры должны исполняться на тех условиях, на которых было достигнуто соглашение, и не должны изме- няться (17. С. 499). Соответственно и право стороны в одностороннем по- рядке изменить или прекратить договор возникает в редких случаях, прямо предусмотренных в законе, и на основании решения суда. Односторонний отказ от исполнения договора без решения суда является существенным на- рушением договора и влечет за собой обязанность лица, отказавшегося от исполнения договора, возместить убытки, понесенные другой стороной.

68

Неисполнение обязанности в административном правоотношении признается проступком, влекущим административную и/или иную юриди- ческую ответственность.

Таким образом, образовательное правовое отношение, будучи формой одного из видов общественных отношений, также обособляется в системе права в относительно самостоятельный вид. Опосредствуя характерные, специфические черты предмета регулирования, образовательное правоот- ношение существенно отличается от гражданско-правовых, административ- ных и иных правоотношений, действующих в образовательной сфере. Чтобы отразить максимально полно специфику образовательных отношений в сис- теме действующих норм, государство вынуждено принимать значительное число специальных законов и иных нормативно-правовых актов, в которых предписания, посвященные регулированию собственно образовательных от- ношений занимают центральное место, определяют возможность и пределы применения норм других отраслей права.

Говоря об обусловленности образовательных правовых отношений социальными отношениями, нельзя трактовать эту обусловленность упро- щенно, как некое зеркальное, само собой проявляющееся отражение соци- ального феномена в праве. Процесс формирования правовых норм, регули- рующих образовательные отношения, как и любой иной правотворческий процесс носит сложный, противоречивый характер, где степень соответствия правового социальному зависит от различных факторов: экономических, по- литических, способности законодателя правильно понять закономерности функционирования образовательной сферы и адекватно выразить их в пра- вовой сфере. Поэтому все законодательство, в том числе и об образовании, носит вариативный характер. Система образования даже в экономически и политически сходных странах регулируется далеко не одинаково, о чем убе- дительно свидетельствует законодательство государств-участников СНГ и стран Балтии.

Как показывает сравнительный анализ, различие в подходах законо- дателей этих стран к нормативно-правовому регулированию образователь- ных отношений сказывается даже на уровне принципов образования и обра- зовательной политики. Например, оказалось, что не имеется ни одного прин- ципа образования, который бы присутствовал во всех законах, а всего в ана- лизируемых законах об образовании содержится более 40 принципов.

Многообразие принципов, закрепленных государствами- участника- ми СНГ и стран Балтии в законах об образовании, объясняется не столько

оригинальностью самой государственной политики в сфере образования или экономическими причинами, сколько субъективизмом законодателя, отсут- ствием у него надлежащей научно-обоснованной базы в сфере образователь- ного права. В поисках оптимального варианта нормативно-правового регу- лирования законодатель выбирает такой вариант, который, по его мнению, наилучшим образом соответствует специфике образовательных отношений,

69

задачам, стоящим перед государством и обществом, интересам личности и экономическому благополучию общества. Как показывает практика, далеко не всякий вариант нормативно-правового регулирования оказывается дейст- венным и оправдывает связываемых с ним надежд, в связи с чем в обществе и государстве идет постоянный поиск новых, оптимальных и эффективных методов, вариантов правового регулирования.

Однако при всем субъективизме законодателя при регулировании общественных, в том числе и образовательных отношений, нормы права не- избежно находятся в том или ином подобии с отражаемыми ими отноше- ниями и действуют в той мере, в какой законодатель сумел правильно по-

нять закономерности и состояние общественных отношений и отразить их в системе норм права.

Глава 6. Субъекты образовательных правоотношений

Характеристика образовательных отношений как самостоятельного вида общественных и правовых отношений логически продолжается в их третьем компоненте – субъектах. В этом качестве, как говорилось ранее, вы- ступают обучающиеся, образовательное учреждение, педагогические работ- ники и родители (законные представители) обучающихся.

Для того, чтобы стать участником образовательного отношения субъект должен обладать правоспособностью и дееспособностью.

Напомним, что в общей теории права правоспособность понимается

как предусмотренная нормами права способность лица иметь субъективные права и нести юридические обязанности. Это свойство не зависит от лица, его правовой и социальной активности, а предстает для него внешней необ- ходимостью, закрепленной действующим законодательством. Государство, принимая законы, иные нормативно-правовые акты, признает граждан, орга- низации, учреждения, государственные органы и иных лиц в качестве субъ- ектов правоотношений, предоставляет им возможность вступать в эти право- отношения, действовать определенным образом.

Например, в сфере образования граждане наделяются правом полу- чать бесплатно среднее (полное) общее образования, а на конкурсной основе и высшее профессиональное образование. Одновременно на граждан возла- гается обязанность получить основное общее образование, своевременно выполнять предусмотренные учебным планом задания и др.

Иной предстает правоспособность граждан в гражданском праве. Им предоставляется возможность иметь имущество на праве собственности, на- следовать и завещать его, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью, создавать юридические лица само-

стоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами и др.

Именно закрепленная законом и иными нормативно-правовыми акта- ми способность граждан и иных лиц вступать в конкретные правоотноше-

70