ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

эти должности существуют только в государственных органах. Работа слу- жащих государственных, в том числе и образовательных учреждений, не признается государственной службой. Осуществляя государственную функ- цию, направленную на образование и воспитание молодого поколения , пе- дагогические работники в Российской Федерации остаются лишь служащи- ми соответствующих образовательных учреждений.

В других странах, например, в Эстонской Республике педагоги госу- дарственных учреждений народного образования признаются государствен- ными служащими и на них распространяются права и льготы, предусмотрен- ные для государственных служащих. Вопрос о необходимости повышения статуса педагогических работников Российской Федерации до статуса госу- дарственного служащего, неоднократно поднимался работниками образова- тельной сферы (В.А. Садовничий. 67. С.14-15). Придание педагогическим ра- ботникам статуса государственных служащих существенно меняет их тру- довые права, позволяет повысить уровень заработной платы, пенсии, вво- дит дополнительные льготы в части медицинского обслуживания и др. Статус же педагогических работников как участников образовательного от- ношения сохраняется неизменным и после предлагаемого нововведения. Ибо эта мера ничего не меняет в их взаимоотношениях с обучающимися.

Таким образом, правовой статус второго участника образовательного отношения – педагогических работников - полностью соответствует специ- фике этого отношения и не выходит за пределы образовательного права. В нем нет элементов, характерных для статуса субъектов гражданского или административного права.

Полностью соответствует содержанию образовательного отношения и правовой статус образовательных учреждений, хотя он и не является единственным. Как низовое звено системы образования образовательные уч- реждения намного превосходят двуликого Януса, выступая одновременно, как минимум, в шести лицах – юридическим лицом, работодателем, субъек- том финансового, налогового, административного и некоторых других от- раслей права и соответственно имеет несколько отраслевых статусов. Все эти статусы образовательному учреждению необходимы для полной реали- зации основного статуса – участника образовательных отношений, способ- ного в полной мере решить основную задачу, обеспечив своим выпускникам качественное образование.

Статус юридического лица позволяет образовательному учреждению иметь в оперативном управлении или собственности здания, иное имущест- во, необходимое для создания надлежащих условий для осуществления об- разовательного процесса. Обладая статусом субъекта административного права, образовательное учреждение органично входит в систему образова- тельных учреждений страны, действует в унисон с ними и обеспечивает со- хранение единого образовательного пространства. Будучи субъектом финан- сового права, государственное или муниципальное образовательное учреж-

81

дение получает финансирование из государственного или муниципального бюджета. Поэтому наличие у образовательного учреждения различных ста- тусов не умаляет роли и значения его основного статуса -- участника обра- зовательных отношений.

В числе отличительных черт правового статуса образовательного от- ношения можно отметить сложный, многостадийный процесс его формиро- вания. Чтобы получить государственный статус, с которым связывается пре- доставление всей полноты правового статуса, закрепленного законодатель- ством Российской Федерации, образовательному учреждению требуется пройти четыре стадии: государственную регистрацию, лицензирование, ат- тестацию и аккредитацию.

Образовательное учреждение приобретает права юридического лица с момента его государственной регистрации. Как юридическое лицо оно правомочно осуществлять хозяйственно-финансовую деятельность, преду- смотренную уставом, а также осуществлять свои права и нести обязанности в области трудового, образовательного и других отраслей права. Образова- тельное учреждение, в частности, может осуществлять подбор и прием на работу кадров, разрабатывать и утверждать образовательные программы и учебные планы, приобретать имущество, необходимое для осуществления образовательной деятельности.

Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установ- ленные законодательством, у образовательного учреждения возникают по- сле получения лицензии. Лицензия свидетельствует о том, что условия осу- ществления образовательного процесса, предлагаемые этим учреждением, соответствуют государственным и местным строительным нормам и прави- лам, санитарно-гигиеническим нормам, обеспечивают охрану здоровья обу- чающихся и работников, а также удовлетворяют требованиям, предъявляе- мым к оборудованию учебных помещений, оснащенности учебного процес- са, образовательному цензу педагогических работников.

Лицензия определяет содержание индивидуального правового статуса образовательного учреждения в образовательной сфере. В ней четко фикси- руются направления, по которым ведется образовательный процесс, пре- дельная численность обучающихся и срок действия лицензии. Однако ли- цензия не дает права образовательному учреждению на выдачу своим выпу-

скникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, а также права пользования печатью с изображением Государст- венного герба Российской Федерации. Эти права образовательное учрежде-

ние приобретает лишь после получения им свидетельства о государствен-

ной аккредитации.

Свидетельство о государственной аккредитации выдается по итогам его аттестации компетентным органом управления образованием. Оно под-

тверждает соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Таким образом,

82

вновь создаваемое образовательное учреждение может получить правовой статус государственного образовательного учреждения не сразу после его регистрации, в лишь по истечении определенного и достаточно длительного срока. Первая аттестация образовательного учреждения может проводиться после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии.

Другой специфической чертой правоспособности образовательного учреждения является возможность ее ограничения по решению компетент- ных органов образования, а не суда. В случаях, когда образовательное учре- ждение не обеспечивает надлежащее качество образования, оно может быть

лишено государственной аккредитации и соответственно права выдавать выпускникам документы государственного образца. При невыполнении ус- ловий, предусмотренных лицензией, последняя изымается у образовательно- го учреждения. Тем самым учреждение утрачивает право на ведение образо- вательной деятельности. Возобновление лицензии и получение свидетельст- ва о государственной аккредитации осуществляются в том же порядке, что и получение этих документов вновь создаваемым учреждением.

Конечно, действующая система наделения образовательного учреж- дения правоспособностью и дееспособностью, по нашему мнению, далека от совершенства, осложнена процедурами, которые ничего, кроме дополни- тельных денежных расходов и без того малосостоятельного образовательно- го учреждения, не дают.

Например, имеется сельская общеобразовательная средняя школа, одна на несколько сел и поселков. Согласно Закону РФ «Об образовании», она подлежит лицензированию, аттестации и аккредитации. Предположим,

что школа не соответствует необходимым нормам и правилами и ее нужно лишать лицензии. А где же дети будут реализовывать свое конституционное право на образование? Согласно данным Минобразования России в настоя- щее время более 30 % школьных зданий требуют капитального ремонта, из них в аварийном состоянии находятся 6,5 % и тем не менее школы работа- ют и лишать их лицензии никто не собирается.

Другая ситуация. Правительство РФ на основании документов, под- готовленных Минобразованием России, принимает решение о создании ву- за. После получения вузом права юридического лица то же Минобразование создает комиссию с целью выявления условий осуществления образователь- ного процесса в этом вузе и выдачи ему лицензии. Если таких условий нет, то почему Минобразование России давало согласие на создание нового вуза? Если заранее известно, что надлежащие условия у вуза имеются, то зачем устанавливать уже известные факты. Но предположим, комиссия пришла к выводу, что вузу, созданному по решению Правительства РФ, не может быть выдана лицензия на ведение образовательной деятельности. Хватит ли у Минобразования России мужества отказать этому вузу в лицензии?

83

Несовершенство порядка получения образовательными учреждения- ми лицензии на право ведения образовательной деятельности и аккредита-

ции не отменяет самой специфики формирования правового статуса этих учреждений, ориентированного на создание максимальных условий для осуществления образовательного процесса.

Третья особенность правового статуса образовательного учреждения состоит в том, что оно выступает по преимуществу обязанной стороной образовательных правоотношений. Это учреждение должно в полной мере и надлежащим образом исполнять свои обязанности , закрепленные ч. 3 ст. 32 Закона РФ «Об образовании», и тем самым способствовать реализации права обучающихся на качественное образование. Права образовательного учреж- дения в образовательном процессе подчинены задачам надлежащего испол- нения им обязанностей и никаких материальных и иных благ не влекут. В

образовательном правоотношении учреждение предстает как бы неким «безсеребряником», который осуществляет свою деятельность исключи- тельно в интересах обучающихся.

Финансовые отношения образовательного учреждения с обучающи- мися не влияют на конечные результаты образовательных правоотношений. Постижение объекта таких отношений, подтвержденное документом об об- разовании, полностью зависит от знаний, навыков и умений, приобретенных обучающимися в процессе обучения. Характерно, что и предоставление об- разовательному учреждению прав на ведение образовательной деятельно- сти, подтверждаемое лицензией и аккредитацией, ставится в прямую зави- симость не от его финансового положения, а от способности надлежащим образом исполнять свой обязанности в образовательном процессе.

Права и обязанности образовательного учреждения, связанные с ма- териальной стороной деятельности, входят в их статус юридического лица либо субъекта финансового права. Причины, по которым обучающиеся и педагогические работники, будучи субъектами образовательного отношения, не подпадают под действие норм гражданского и административного права, сохраняют свое действие и по отношению к образовательному учреждению.

Последнее в полной мере сохраняет специфику своего статуса участника образовательного отношения, и не содержит компонентов статусов субъек- та гражданского или административного права.

Иное создавало бы парадоксальную ситуацию – существование кон- кретного правоотношения, права и обязанности участников которого воз- никали бы на основе разных отраслей права. Например, права и обязанности обучающихся, формировались на основе норм образовательного права, а корреспондирующие им права образовательного учреждения - в соответст- вии с нормами административного или гражданского права. Таких правоот- ношений-кентавров ни теория, ни юридическая практика не знает, посколь-

ку содержание конкретного правоотношения всегда монистично и подпадает под действие норм какой-либо одной отрасли права.

84

Против изложенного понимания правового статуса образовательного отношения может быть приведен один аргумент: образовательное учрежде-

ние несет материальную ответственность за некачественное образование и тем самым содержит обязанность, характерную для статуса субъекта граж- данского права. По нашему мнению, этот аргумент не колеблет изложенной позиции.

Обязанность субъекта возмещать вред, причиненный другим лицам, вытекает не только из норм гражданского права. Она является органичной частью статусов всех субъектов в сфере трудового, административного, зе- мельного и других отраслей права. Возмещение гражданам и иным лицам вреда, причиненного органами государства и должностными лицами, вообще конституционная обязанность государства. Поэтому возложенная на образо- вательное учреждение обязанность возместить ущерб, причиненный некаче- ственным образованием, вписывается в статус участника образовательного отношения.

Кстати, не только образовательные учреждения, но и обучающиеся,

и работники образовательной сферы обязаны возмещать причиненный ими вред , а соответствующая юридическая обязанность входит последовательно в статусы всех участников образовательного правоотношения.

Следовательно, способность образовательного отношения быть предметом новой самостоятельной отрасли права последовательно прояв- ляется и в правовом статусе участников этого отношения.

Глава 7. Понятие и виды образовательных правоотношений

Суммируя изложенное, представляется возможным сделать следую- щие выводы.

1. Образовательные отношения являются устойчивыми, массовид-

ными и по своей значимости в современном гражданском обществе ничуть не уступают общественным отношениям, составляющим предмет традици- онных отраслей права: административного, трудового, гражданского и др. Имевшая ранее место недооценка самостоятельного значения образователь- ных отношений, подчинение их режиму административного права объясня- ются прежде всего диктатом государства в образовательной сфере, его ролью как основного источника финансирования расходов на нужды образования.

В современных условиях система образовательных отношений значи-

тельно расширилась и усложнилась за счет появления институтов платного образования и увеличения форм обучения и тем самым переросла положение «падчерицы» в административном праве, правомерно претендуя на само- стоятельное, автономное бытие. Представители административного права весьма охотно расстались с образовательным правом, которое для них все- гда было скорее искусственным образованием, нежели органичной частью отрасли.

85

Неожиданно на роль «родной матери» образовательного права стало претендовать гражданское право, представители которого в институтах

платного образования увидели ординарные институты гражданского права и предприняли незамедлительные меры по возвращению «блудной дщери» в отчий дом. Статус обучающихся на платной основе в образовательном учре- ждении был приравнен к положению потребителя, а практические органы, в частности, Министерство по антимонопольной политике и поддержке пред- принимательства стали требовать от образовательных учреждений неукос-

нительного соблюдения норм гражданского права в их взаимоотношениях с обучающимися на платной основе. Однако применение к образовательным

отношениям чуждых им правовых режимов ничего кроме дополнительных и не разрешаемых нормами гражданского права конфликтов не породило.

Логика развития системы российского права и его конкретных отрас-

лей требует более взвешенного подхода к переделке сфер влияния между традиционными и вновь нарождающимися отраслями права, в том числе и при оценке статуса образовательного права, которое имеет, как минимум, основной признак отрасли права – свой автономный, не дублируемый дру- гими отраслями предмет правового регулирования.

2. Социологи обоснованно выделяют образование в основную само- стоятельную сферу современного гражданского общества наряду с семьей, экономикой, политикой и религией. Функционирование и развитие образо- вания обусловливается устойчивыми в нем потребностями личности, обще- ства и государства, как действенном способе сохранения и передачи культу- ры от поколения к поколению, а также социализации человека, вовлечения его в активную и плодотворную социальную деятельность. Благодаря обра- зованию человек формирует себя как личность, способную творчески дейст- вовать в определенной сфере социального бытия, вносить достойный вклад в производство материальных или духовных благ, развитие науки, литературы или искусства.

Будучи основным социальным институтом, образование реализует

свои функции посредством широкой сети специальных учреждений общего и профессионального образования, постоянно вовлекая в свою сферу каждо- го четвертого или пятого жителя развитых цивилизованных стран в качест- ве педагогического, иного работника или обучающегося. На развитие и под- держание мощной образовательной индустрии государство и общество еже- годно затрачивают значительную часть национального дохода, выделяя об- разовательным учреждениям необходимые финансовые, материальные и трудовые ресурсы.

Сфера образования - относительно самостоятельная субкультура со- временного гражданского общества. Она характеризуется только ей прису- щей системой знаний, правил, действий и результатов деятельности. В ос- нове всей сферы образования лежит педагогическая деятельность, осуществ- ляемая, как правило, специалистами, имеющими профессиональное педаго-

86

гическое либо послевузовское образование, владеющими современными технологиями и методиками обучения и воспитания. Постоянному совер- шенствованию образовательной сферы, внесению научных основ в педаго- гическую деятельность в значительной степени способствует педагогика, со- стоящая из развитой системы отдельных наук.

В современных демократических государствах, провозгласивших право каждого жителя страны на бесплатное высшее профессиональное об- разование, сфера образования выходит в лидирующее положение среди дру- гих сфер общества, все больше проявляет себя в качестве объекта приложе- ния сил наиболее способной, творчески мыслящей части общества.

3.Деятельную основу образовательной сферы составляют отношения, в которые вступают образовательные учреждения, обучающиеся, педагоги- ческие работники, государственные органы, родители, иные законные пред- ставители обучающихся, другие, активно действующие, субъекты этой сфе- ры.

Образовательного отношение является:

1)длящимся, как правило, в течение нескольких лет и подразделя- ется на ряд иерархически взаимосвязанных стадий ( четвертей, семестров, учебных годов и др.) При этом переход на следующую стадию образователь-

ного процесса возможен при условии успешного прохождения аттестации на предшествующей стадии;

2)многосубъектным (многосторонним) В число основных участни- ков образовательного отношения входят образовательное учреждение, обу- чающиеся, педагогические работники, родители ( иные законные представи- тели) обучающихся, коллективы обучающихся;

3)многоаспектным. Образовательное правоотношение состоит из отношений, которыми охватываются отдельные стадии образовательного процесса: обучительных, воспитательных, аттестационных, охранительных и организационных;

4) непосредственно-представительным, требующим личного уча- стия обучающихся и педагогов в образовательном процессе. Институт представительства, позволяющий передавать полномочия участников обще- ственных отношений другим лицам в образовательном отношении, не при- меняется;

5) духовным, а не материальным. Объектом образовательного отно- шения выступают такие духовные блага, как знания, умения, навыки, граж- данственность, интеллигентность. Вопрос о содержании образования и его результатах носит исторически изменчивый характер, определяется эконо- мическими, культурными, политическими и иными условиями общества., но при любом подходе к проблемам содержания образования, объект образова- тельного отношения не выходит за пределы духовных благ.

Понимаемое подобным образом образовательное отношение по его объекту, составу участников, непосредственному содержанию представляет

87

собой самостоятельный вид общественных отношений, который существен- но отличается от экономических, политических, семейных, религиозных и иных социальных отношений.

4.В той мере, в какой образовательное отношение отличается от эко- номических, политических и иных социальных отношений, образовательное правоотношение отличается от гражданскоправовых, административных, трудовых и иных правоотношений.

Специфика содержания каждого вида социальных отношений в пол- ной мере переходит и в их форму – систему правоотношений. Соответствие норм права состоянию регулируемых ими социальных отношений - необхо- димое условие эффективного действия этих норм. И, наоборот, любое мало- эффективное нормативное предписание имеет место либо по причине не- достаточно полного его соответствия регулируемым отношения, либо обу- словлено правотворческими ошибками, либо последующим развитием регу- лируемых отношений. Поэтому нельзя, не вступая в противоречие с теорией права и логикой, полагать, что образовательное отношение образует особый и, самое главное, основной вид социальных отношений, тогда как регули- рующие его отношения представляют собой разновидность гражданскопра- вовых , административных или иных правоотношений.

5.Уникальность образовательного правоотношения выражается на

уровне не только явления в целом, но и его отдельных частей. Нет ни одно- го элемента в составе образовательного правоотношения, который не имел бы признаков, отличающих его от аналогичных компонентов других пра- воотношений.

Если объект многих правоотношений представляет собой матери-

альные или духовные блага объективированные вовне и доступные для восприятия, то объект образовательного правоотношения составляют духов- ные блага, не объективированные вовне, и установление их принадлежности конкретному лицу предстает весьма сложной процедурой, требующей при- влечения квалифицированных специалистов. Поэтому наличие у конкретно- го лица знаний, навыков и умений определенного уровня (ценза) подтвер- ждается специальным документом об образовании. Необходимость удосто- верения реальности объекта специальным документом, выданным образова- тельным учреждением его выпускникам на основании положительных ре- зультатов итоговой аттестации составляет одну из отличительных черт об- разовательного отношения.

В отличии от гражданскоправовых, административных и иных право- отношений, которые могут быть как двухсторонними, так и многосторонни- ми, образовательное правоотношение может быть только многосторонним и состоять, как минимум, из трех участников – образовательного учреждения, обучающихся и педагогических работников. Субъектами образовательных

отношений признаются также родители или иные законные представители обучающихся. При этом каждый участник образовательного отношения об-

88

ладает определенной совокупностью субъективных прав и юридических обя- занностей, имеет свой оригинальный правовой статус.

Содержание образовательного правоотношения, в котором закрепля- ются существенные, устойчивые, необходимые черты соответствующих со- циальных отношений, не соответствует принципам и общим положениям административного, гражданского и других отраслей права.

Образовательное учреждение, выполняющее функции организатора и непосредственного исполнителя образовательного процесса, выступает уча- стником финансовых, трудовых, управленческих, гражданскоправовых и других правоотношений. Но все такие отношения и участие в них образова- тельного учреждение имеют смысл лишь в той мере, в какой они способст- вуют выполнению его обязанностей как участника образовательного отно- шения. Ибо по отношению к обучающимся образовательное учреждение предстает по преимуществу обязанной стороной, призванной не только соз- давать необходимые условия для осуществления образовательного процесса, но и обеспечивать качественное образование. Права государственных и му- ниципальных образовательных учреждений в этих отношениях ограничива-

ются правами по управлению образовательным процессом и не связываются непосредственно с удовлетворением их имущественных интересов.

Специфична система прав и обязанностей обучающихся. Обладая правомочием на активное участие в образовательном процессе, они не могут удовлетворить свою потребность в объекте правоотношения – качественном

ния учебной программы и прохождения итоговой аттестации они приобре- тают право на получение документа о соответствующем образовании.

Данная обязанность действует и в отношении обучающихся на платной основе. Даже полностью оплатив стоимость обучения обучаю- щиеся не могут требовать от образовательного учреждения документ об об- разовании ранее, чем они освоят учебную программу и покажут позитив- ные знания в процессе аттестации. Между тем с позиций гражданского пра- ва такая ситуация невозможна. Заказчик, оплативший услугу, претендует на ее реальное исполнение либо на возмещение исполнителем убытков.

Активное участие педагогических работников в образовательном процессе является необходимым условием успешного функционирования всей системы образования. Будучи стороной, обязанной по отношению к обучающимся, педагогические работники одновременно выполняют по от- ношению к ним властные функции – руководят учебными занятиями, а так же проводят текущую и промежуточную аттестации. Подобная взаимосвязь

участников образовательного правоотношения противоречит всем канонам административного, гражданского и других отраслей права.

89

Таким образом, в образовательном правоотношении система прав и обязанностей его участников носит ассиметричный характер, где обязанная сторона может не иметь корреспондирующих ей обязанностей, либо наде- ляется властными полномочиями относительно управомоченной стороны, а

отдельные участники и вовсе не имеют между собой правовой связи в рамках данного отношения. Все это не может не сказываться на содержании образовательного права, ориентированного на максимально полный учет

специфики образовательных отношений и на закреплении адекватных им нормативных предписаний.

Сообразно содержанию образовательных отношений законодатель- ство закрепляет правовой статус их участников, который имеет ряд специ- фических признаков не только на уровне конкретных прав и обязанностей, но и в содержании правоспособности и дееспособности.

У обучающихся образовательная правоспособность возникает с того момента, как они приступают к занятиям в дошкольном или школьном обра- зовательном учреждении, т.е. в возрасте четырех-семи лет. Дееспособность субъектов правоотношений других отраслей права возникает намного поз- же, в возрасте 16-18 лет. В образовательном праве не действует конструкция, характерная для гражданского права, когда недостающая дееспособность

ребенка восполняется дееспособностью его родителей либо иных законных представителей.

В отличие от всех иных отраслей права, признающих определенную часть граждан недееспособными ( дети, психически больные лица), образо- вательное право подобного института не знает. Все жители страны незави- симо от их умственного и психического развития, а также состояния здоро-

вья имеют образовательную дееспособность и могут получать по мере своих возможностей образование, необходимое им для социальной адаптации и интеграции в общество. В этих целях государство и органы местного само- управления создают специальные (коррекционные) образовательные учреж- дения, классы или группы, обеспечивающие лечение, воспитание и обучение детей и подростков с отклонениями в умственном или психическом разви- тии.

Образовательное право не знает и института полного или частичного лишения образовательной дееспособности граждан и обучающихся. Даже лица, осужденные к лишению свободы, имеют реальную возможность полу- чать образование.

Правовой статус образовательного учреждения не содержит государ- ственно-властных полномочий, которыми наделяются органы государствен- ной власти. Отношения этих учреждений с обучающимися строятся на вла- стных полномочиях, закрепленных принципами и нормами образовательного права. Нормы административного права в образовательных отношениях не применяются.

90