ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права
.pdfми учебными дисциплинами, разнесенным по отдельным стадиям учебного процесса сообразно принципам дедуктивно-синтетического, индуктивного или иного пути обучения и воспитания обучающихся.
Образовательное отношение, отражая многостадийный характер об- разовательного процесса, в свою очередь предстает сложным, образованием, в котором совокупность конкретных прав и обязанностей участников меня-
ется сообразно специфике образовательного процесса на той или иной его стадии. Так, на начальных стадиях обучения у студентов средних профес- сиональных и высших профессиональных образовательных учреждений, от- сутствует право на прохождение производственной практики, на выбор и на- писание дипломной работы, на итоговую аттестацию. Одновременно у обу-
чающихся утрачивается право на повторное обучение ранее пройденным предметам. Более того, право обучаться на более высокой стадии образова-
тельного процесса возникает лишь при условии успешного прохождения промежуточной аттестации.
Соблюдение иерархической связи между стадиями учебного процес-
са рассматривается в качестве одного из необходимых условий учебного процесса, выполнение которого обеспечивается промежуточной аттестаци- ей обучающихся. При этом в средних профессиональных и высших образо- вательных учреждениях обучающийся в ходе учебной сессии должен пока- зать, как минимум, удовлетворительные знания по всем дисциплинам, пре- дусмотренным учебным планом в соответствующем семестре ( модуле).
Отсутствие зачетов или положительных оценок по трем и более учебным дисциплинам, признается дисциплинарным проступком, за совершение ко-
торого обучающийся может быть отчислен из образовательного учреждения по мотивам «невыполнения учебного плана». Иное решение принимается в
отношении обучающихся по программам начального и основного общего образования, не сумевших освоить учебную программу года. В связи с тем, что такой уровень образования является всеобщим и обязательным, то обу- чающиеся, имеющие академическую задолженность по двум и более пред- метам, либо оставляются на повторное обучение, либо переводятся в классы компенсирующего обучения, либо продолжают обучение в форме семейного образования.
Признавая педагога и обучающихся в качестве основных участников образовательного отношения, следует признать, что в образовательных от- ношениях участвуют и другие лица, в том числе образовательное учрежде- ние, родители ( иные законные представители) обучающихся, а также кол- лектив обучающихся.
Образовательное учреждение принимает самое непосредственное участие в формировании, развитии и прекращении образовательного отно- шения. Достаточно отметить, что без него вообще было бы невозможным возникновение образовательного отношения. Педагоги и обучающиеся пре- жде чем стать участниками одного правоотношения, должны быть признаны
51
в этом качестве образовательным учреждением – с педагогом заключается трудовой договор на ведение образовательной деятельности, а право обу-
чаться в этом образовательном учреждении появляется у обучающихся лишь на основе специального решения руководителя этого учреждения. Именно образовательное учреждение несет ответственность перед обучаю- щимися за качество образования и надлежащую организацию образователь- ного процесса.
Родители ( иные законные представители) признаются субъектом образовательного отношения в той части реализации прав и исполнения обя- занностей их несовершеннолетних детей ( опекаемых), в какой они не могут быть реализованы действиями самих несовершеннолетних обучающихся. В частности, Закон РФ «Об образовании» предоставляет родителям (иным за- конным представителям) право выбирать формы обучения, образовательные учреждение, защищать законные права и интересы обучающегося. По дос- тижении совершеннолетия обучающийся становится самостоятельным субъ- ектом образовательного отношения, а его родители ( иные законные пред- ставители) сохраняют статус участника образовательного отношения лишь в случаях, когда сами вступают в такое отношение с целью получения обще- го или профессионального образования, либо повышения квалификации.
Полноправным субъектом образовательных отношений выступает и коллектив обучающихся. Роль коллектива в формировании поведения ее от- дельного члена общеизвестна и бесспорна. Становясь членом класса, груп- пы, потока, обучающийся вынужден в той или иной степени учитывать нор- мы и правила, действующие в соответствующем учебном коллективе. Принимая решение действовать определенным образом, обучающийся учи- тывает эти нормы. Нередко, солидаризируясь с коллективом, обучающийся действует как все или большинство, хотя эти действия не в полной мере со-
гласуются с разделяемыми им ценностями и нормами и даже противоречат его интересам Это, например, коллективный уход с занятий, коллективное невыполнение заданий, совершение дисциплинарных проступков. Коллек- тив может также оказывать позитивное воздействие на обучающегося, на его отношение к занятиям, учебе, надлежащее исполнение им своих обя- занностей и активное использование предоставленных прав.
Таким образом, участие в образовательном отношении нескольких субъектов позволяет рассматривать его как многостороннее, многосубъект- ное отношение. Многосубъектность в свою очередь порождает другое принципально важное свойство образовательного отношения - его многоас- пектность. В отличие от двухсторонних отношений, где правам и обязанно- стям одного участника корреспондируют права и обязанности другого, в
рамках единого образовательного отношения существует несколько аспектов взаимосвязи между его участниками. Основа, ядро этих отношений – связь педагога и обучающихся – дополняется устойчивыми связями «обучаю- щийся – образовательное учреждение», « родители ( иные законные пред-
52
ставители) – образовательное учреждение», «обучающийся – учебный кол- лектив», « педагог – учебный коллектив» и др.
Многоаспектность образовательных отношений проявляется и на уровне различных аспектов педагогического процесса, который, будучи еди- ным, целостным по своей предметной направленности и конечным целям, подразделяется на ряд отдельных аспектов, призванных решать частные за-
дачи этого процесса и характеризующихся определенной спецификой в предмете деятельности. По нашему мнению, в этом процессе можно выде- лить, как минимум, пять таких аспектов: 1) обучительный, связанный с пе- редачей знаний обучающимся; 2) воспитательный, осуществляемый в це- лях формирования у обучающихся необходимых свойств, качеств, которы- ми должна обладать активно действующая в обществе личность; 3) аттеста- ционный, призванный осуществлять контроль за ходом и уровнем усвоения обучающимися учебных предметов и формированием необходимых навы- ков; 4) организационный, осуществляемый в целях обеспечения надлежаще- го функционирования учебного процесса; 5) охранительный, связанный с применением воспитательных и иных мер к нарушителям учебной дисцип- лины.
Каждому из названных аспектов педагогического процесса соответст- вует специфическая совокупность прав и обязанностей педагогов и обучаю- щихся, поскольку своеобразие предметной деятельности неизбежно сказы- вается на формах взаимосвязи ее субъектов, их правах и обязанностях. Обучительный аспект образовательного отношения, характеризуется правами и обязанностями педагога и обучающихся, которые образуют их статус в процессе обучения. Это, в частности, права педагога на свободу выбора и использования методик обучения, учебников, а также права обучающихся на обучение по индивидуальным учебным планам, на ускоренный курс обу- чения, бесплатное пользование библиотеками.
Несколько иным предстает комплекс прав и обязанностей педагога и обучающихся при осуществлении воспитательной деятельности. Это, на- пример, право педагога не ведение воспитательной деятельности, выбор ме- тодик воспитания, применение мер воспитательного воздействия. В свою очередь обучающийся обязан соблюдать учебную дисциплину. Он имеет право на свободное выражение собственного мнения, на уважение своего че- ловеческого достоинства, на свободу совести и др.
Своеобразием характеризуется статус участников образовательного отношения, связанный с деятельностью по организации учебного процес-
са, аттестацией обучающихся и применением к ним мер дисциплинарного взыскания. Тем более, что на этих стадиях образовательного процесса наи- более активно участвуют и образовательные учреждения, и родители (иные законные представители) обучающихся. И лишь в совокупности, системе всех прав и обязанностей, которые образуют статус субъектов образователь-
53
ного отношения, наиболее полно и всесторонне раскрывается содержание образовательного отношения как особого вида общественных отношений.
Образовательное отношение имеет еще два специфических признака. Оно характеризуется личным участием обучающегося и педагога в образо- вательном отношении и, как правило, отсутствием у педагога и обучающе- гося права осуществлять персональный выбор другого участника этого от- ношения.
Личное участие педагога в образовательном отношении прямо выте- кает из специфики трудового договора, заключенного педагогом с образова- тельным учреждением. Согласно трудовому договору, трудовую функцию может осуществлять лишь лицо, с которым этот договор заключен. В про- тивном случае имеет место неисполнение трудовых обязанностей работни- ком и, следовательно, у работодателя имеются все основания для расторже- ния трудового договора с работником, трудовые функции которого исполня- ет другое лицо. Равным образом и лицо, принятое на учебу в конкретное образовательное учреждение, может реализовать свое право на образование только собственными действиями. Никакого представительства в образова- тельном процессе не допускается.
В связи с тем, что конкретному образовательному отношению пред- шествует правоприменительная деятельность образовательного учреждения, которое само формирует кадровый состав преподавателей и контингент обу- чающихся, то и преподаватель и обучающиеся чаще всего не обладают пра- вом выбора другой стороны отношения. Преподаватель, начиная занятия, как правило, не знает персонального состава аудитории, да и в дальнейшем его право на выбор обучающихся ограничивается небольшим кругом случа- ев и не является всеобщим. Обучающийся, поступая в образовательное уч- реждение, чаще всего не знает персонально своих будущих преподавателей и не может их выбирать в процессе обучения (исключение могут составлять лишь школа, иное общеобразовательное учреждение).
Таким образом, образовательное отношение представляет собой отношение которое возникает между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании и/или квалификации.
Образовательное отношение по объекту, составу его участников, не- посредственному содержанию представляет собой самостоятельный вид об- щественных отношений, который существенно отличается от экономиче- ских, политических, семейных, религиозных и иных социальных отноше- ний.
Образовательное отношение в отличие от экономических не связано с производством или распределением материальных благ. Хотя образова- тельные учреждения и выступают потребителями той или иной доли мате-
54
риальных благ, но их потребление осуществляется в социальной сфере, тра- диционно выносимой за пределы экономики.
Образовательное отношение лежит вне политической сферы. Закон РФ «Об образовании» прямо запрещает образовательным учреждениям и пе- дагогам принуждать обучающихся к вступлению в общественные, общест- венно-политические организации, движения и партии, а также принуди- тельно привлекать их к деятельности в этих организациях и участию в агита- ционных кампаниях и политических акциях. Светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, закреп- ленный ст. 2 Закона, означает что религиозные и образовательные сферы общества не должны и не могут пересекаются между собой. Соответствен- но и образовательное отношение никак не может дублировать отношения, связанные с вероисповеданием личности и деятельностью религиозных кон- фессий.
Наиболее близкая связь наблюдается между образовательными и се- мейными отношениями. Родители и иные законные представители обучаю- щихся даже признаются субъектами образовательных отношений на на- чальных стадиях обучения, когда их дети еще не способны осознавать со- циального значения своих действий и со знанием дела принимать юридиче- ские значимые действия в образовательной сфере. Однако семья правомерно признается самостоятельной ячейкой гражданского общества, и возникаю-
щие в этой сфере отношения далеко выходят за пределы участия родителей в образовательных отношениях своих детей.
Как самостоятельный вид образовательные отношения действуют в специальной сфере гражданского общества и государства между характер- ными только для этой сферы субъектами (обучающимися, педагогическими работниками, образовательными учреждениями) с целью передачи налич- ной культуры общества подрастающему поколению. Образовательные от- ношения требуют личного участия обучающихся и педагогов в образова- тельном процессе, являются длящимися и многоаспектными.
Поскольку образование в современных условиях является приоритет- ной сферой деятельности общества и государства, то последнее осуществля- ет нормативно-правовое регулирование образовательных отношений с целью
их упорядочения и реального обеспечения права человека и гражданина на качественное общее и профессиональное образование. Образовательные от- ношения после их регулирования нормами права переходят в новое состоя- ние, приобретая статус правовых образовательных отношений.
Итак, что принципиально нового вносит правовая форма в содержа- ние образовательных отношений?
55
Глава 5. Содержание образовательных отношений как правовых отношений
В теории права убедительно показано, что правовое отношение пред-
ставляет собой форму реального общественного отношения и опосредствует его основные, устойчивые свойства, признаки, связи. Как справедливо писа- ли О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский, правоотношение отдельно, вне какого- либо реального отношения, существовать не может. Нельзя, например, пред- ставить правоотношение по купле-продаже, которое бы существовало вне экономического отношения. Любое правовое отношение в сфере экономики, будучи волевым, неизбежно выражает, опосредует соответствующее эконо-
мическое отношение ( 24. С. 183. См. также: Ю.Г. Ткаченко. 87. С. 99105).
Правовые образовательные отношения в общем и целом отражают содержание отношений, складывающихся в сфере образования. С помощью
норм права социальным отношениям в сфере образования придается лишь устойчивый и общеобязательный характер и обеспечивается реальное дей- ствие путем осуществления государственными органами и органами мест- ного самоуправления организационных, контрольных и иных мер, а в необ- ходимых случаях и мер государственного принуждения. Наиболее ярко обусловленность правовых образовательных отношений социальными от- ношениями проявляется в системе прав и обязанностей участников образо- вательных правоотношений, а также в совокупности правовых норм, закреп- ляющих порядок (процедуры) и механизм реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей участниками этих отношений.
Следует отметить, что ни в Законе РФ «Об образовании», ни в кон- кретизирующих его нормативно-правовых актах не раскрывается содержа- ние образовательного отношения, равно как и отсутствует норма, закреп- ляющая легальное определение понятия «образовательное отношение». Это несомненный пробел в законодательстве. Неурегулированным остался один из основных вопросов системного строения отрасли -- о ее предмете право- вого регулирования и содержании этого предмета. Отмеченный пробел преодолевается в процессе логического толкования норм Закона РФ «Об об- разовании», типовых положений о соответствующих типах образовательных учреждений, уставов образовательных учреждения, в которых закреплены права и обязанности участников образовательных отношений.
Образовательное правоотношение является по преимуществу трех- сторонним отношением. Его участниками одновременно выступают образо- вательное учреждение, обучающиеся и педагогические работники. Лишь
при непосредственном и одновременном участии всех субъектов возможно возникновение и действие образовательного отношения.
Четвертый участник образовательного отношения – родители или иные законные представители обучающихся – не является самостоятельной персоной в этом отношении и участвует в нем постольку, поскольку сами
56
обучающиеся оказываются еще неспособными сформулировать и выразить свою действительную волю.
В качестве самостоятельного участника в образовательном отноше- нии выступает коллектив обучающихся. Однако законодательство Рос-
сийской Федерации не определяет его правового статуса и исключает из числа субъектов образовательного правового отношения. Поэтому, в даль- нейшем, раскрывая содержание образовательного правоотношения, мы ос- тановится на правах и обязанностях основных его участников – образова- тельных учреждений, педагогических работников и обучающихся.
Каждый член данного триумвирата обладает оригинальной, только ему присущей совокупностью субъективных прав и юридических обязанно- стей. Но это не любая произвольно закрепленная законодателем совокуп- ность. Каждое право, равно как и обязанность участников образовательного отношения в конечном итоге подчинены общей цели образовательного от- ношения – удовлетворению потребности обучающихся в качественном об- разовании, т.е. постижению объекта, которым оправдываются существова- ние и социальная ценность самого образовательного отношения.
Обязанность обеспечивать качественное образование лежит прежде всего на образовательном учреждении как низовом звене системы образова- ния. Для реального исполнения этой обязанности образовательное учрежде- ние в соответствии с ч. 1 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» самостоятельно решает вопросы осуществления образовательного процесса, подбора и рас- становки кадров, научной, финансовой и иной деятельности в пределах, ус- тановленных законодательством Российской Федерации и иными норматив- но-правовыми актами.
Таким образом, образовательное учреждение выступает в двух ипо- стасях. Прежде всего оно предстает субъектом управленческих, граждан- скоправовых, трудовых и иных необразовательных отношений, реализуя предоставленные им права: 1) органа управления образовательным процес- сом; 2) владельца или собственника имущества, необходимого для осущест- вления образовательного процесса; 3) работодателя. Одновременно образо- вательное учреждение выступает и непосредственным участником образо- вательных отношений, регулируемых нормами образовательного права.
Как орган управления образовательное учреждение наделяется пра- вом самостоятельно осуществлять организацию и совершенствование мето- дического обеспечения образовательного процесса, разрабатывать и утвер- ждать образовательные программы и учебные планы, рабочие программы учебных курсов и дисциплин, по согласованию с органами местного само- управления разрабатывать и утверждать годовые календарные учебные гра- фики. В пределах собственных финансовых средств образовательное учреж- дение правомочно решать вопросы материально-технического обеспечения и оснащения образовательного процесса и оборудования помещений в соот- ветствии с государственными и местными нормами и требованиями.
57
Образовательное учреждение, реализуя предоставленные ему права юридического лица, осуществляет материально-техническое обеспечение образовательного процесса необходимыми денежными и материальными ре- сурсами, осуществляет строительство и ремонт зданий, учебных аудиторий, приобретает необходимое оборудование, учебники и учебные пособия, иную учебную и научную литературу, привлекает дополнительные финансо- вые, в том числе и валютные, средства за счет предоставления дополнитель- ных платных услуг, ведения платной образовательной деятельности, аренды помещений и иных, предусмотренных уставом образовательного учрежде- ния, услуг и некоторых иных источников.
Как работодатель образовательное учреждение правомочно прини- мать действенные меры в сфере подбора, расстановки педагогических кад- ров и повышения их квалификации, а также приема на работу иных работ- ников. В число основных правомочий образовательного учреждения в сфере кадровой политики входят -- установление штатного расписания, распре- деление должностных обязанностей, ставок заработной платы и должност- ных окладов работников в пределах собственных финансовых средств, оп- ределение порядка и размеров премирования своих работников.
Полномочия образовательных учреждений в сфере административно- го, гражданского и трудового права, осуществляются в той мере, в какой это
способствует надлежащему осуществлению образовательного процесса и обеспечивает реализацию конституционного права обучающихся на качест- венное образование.
Активное использование образовательным учреждением своих прав как органа управления, юридического лица и работодателя создает необхо-
димые условия для его участия в образовательном отношении в качестве стороны, способной надлежащим образом исполнять возложенные законо- дательством обязанностей.
Законом РФ «Об образовании» на образовательное учреждение воз- лагаются следующие обязанности: 1) надлежащим образом выполнять свои функции; 2) реализовывать в полном объеме образовательные программы и обеспечивать качество образования своих выпускников; 3) обеспечивать
безопасные условия жизни и здоровья обучающихся и работников во время образовательного процесса; 4) не нарушать прав и свобод других участников образовательных отношений.
Образовательное учреждение, таким образом, участвует в образова- тельном отношении прежде всего в качестве обязанной стороны, дейст- вующей в интересах обучающихся. За ненадлежащее исполнение обязанно- стей образовательное учреждение несет юридическую ответственность в ви- де лишения государственной аккредитации и возмещения ущерба выпускни- кам, причиненного некачественным образованием ( см.: ст. 25, 49 Закона РФ «Об образовании»).
58
Совокупность прав, которыми наделяется образовательное учрежде- ние в качестве участника образовательных отношений, законодательство за- крепляет не столь четко, как обязанности. В соответствии со ст. 32 Закона РФ «Об образовании» правомочия образовательных учреждений выражают- ся в их праве самостоятельно формировать контингент обучающихся ( за ис- ключением учреждений, которым законодательство такого права не предос- тавляет), а также осуществлять текущий контроль успеваемости, проводить
промежуточную аттестацию обучающихся и выдавать свои выпускникам документ о соответствующем уровне образования.
Формально эти права образовательного учреждения можно отнести к управленческим (административным), поскольку в них идет речь о таких типичных формах властно-распорядительных действий, как принятие ин- дивидуальных правовых актов, контроль, выдача документов. Однако в этих действиях наличествуют признаки, нехарактерные для типичных управ- ленческих действий.
Приказ о зачислении гражданина в состав обучающихся конкретного образовательного учреждения является правоприменительным актом. Такой акт должен содержать, во-первых, юридически властное предписание, во- вторых, быть общеобязательным. Орган управления принимает правоприме- нительные акты в одностороннем порядке, без учета согласия лиц, которых этот акт касается, а принятый акт всегда «содержит обязательное юридиче- ски властное предписание, он императивен» ( Ю.А. Старилов. 77. Ч.2. Книга 2. С. 58). Однако в приказе о принятии гражданина на учебу отсутствуют эти признака отсутствуют.
Формируя контингент обучающихся, руководитель образовательно- го учреждения не может принимать решения в одностороннем порядке. Он связан волеизъявлениями только тех лиц, которые пожелали обучаться в данном образовательном учреждении и итогами конкурса. Только уровень знаний, показанных абитуриентом на вступительных экзаменах, а не субъек- тивное усмотрение правоприменителя, является основанием для зачисления в образовательное учреждение. Приказ о приеме конкретного гражданина в
образовательное учреждение не имеет общеобязательного характера для этого лица. Обучающийся может не приступить к занятиям, равно как и прекратить их в любой момент, не неся при этом никакой административ- ной, дисциплинарной или иной ответственности.
Таким образом, право образовательного учреждения самостоятельно формировать контингент обучающихся, по нашему мнению, входит в систе- му образовательных, а не управленческих правоотношений. Еще меньше ос- нований включать в систему управленских отношений право образователь- ного учреждения выдавать своим выпускникам документы о соответствую- щем образовании и/или квалификации. Приказ принимается по итогам атте- стации обучающихся, на основании решения государственной экзаменаци-
59
онной комиссии и не зависит от одностороннего волеизъявления руково- дителя образовательного учреждения.
Каждое образовательное учреждение ведет постоянный и многооб- разный контроль. Так, органы управления школой контролируют выполне- ние учебных планов, режим учебных занятий и посещаемость учащихся, ра- боту классных руководителей, ведение школьной документации, работу ме- тодических объединений, проблемных групп, работу школьной библиотеки, состояние воспитательного процесса, качество работы обслуживающего пер- сонала, состояние и сохранность материально-технической базы школы (90. С. 99). Все формы названного контроля осуществляются в целях оптимиза-
ции процессов управления образовательным учреждением и правомерно входят в систему управленческих, административных отношений.
Принципиально иным предстает текущий контроль качества образо- вания, промежуточной и итоговой аттестации обучающихся. Качество об- разования предстает «вещью в себе», выявление которой становится воз- можным с применение весьма сложных процедур. Желание образователь- ного учреждения, а также органов управления образования и общества в це- лом иметь объективные сведения о качестве обучения и воспитания обу- чающихся удовлетворяется с помощью специальных приемов, методов, применяемых только в образовательной сфере.
Во-первых, критерием качества выступает государственный образо- вательный стандарт, содержащий единые требования к уровню знаний, на- выков и умений обучающихся. Во-вторых, процесс объективации знаний, навыков и умений, присущих обучающимся, достигается при помощи раз-
ного рода итогов и поэтапных испытаний обучающихся по установленным дисциплинам учебного плана, защиты итоговых и поэтапных комплексных квалификационно-образовательных работ ( контрольных, классных, домаш- них, курсовых, дипломных, выпускных и др.). В-третьих, в целях снижения
субъективности оценок качества образования обучающихся практикуется коллегиальное (комиссионное) проведение их аттестации ( См. Н.А. Селезне-
ва. 68).
Словом, процесс контроля качества образования настолько модифи- цирован, приспособлен к специфике контролируемого объекта, что он явля- ется органичной и неотъемлемой частью образовательного процесса и пра- вомерно входит в содержание образовательных отношений. А поэтому и
право на ведение контроля качества образования относится к совокупности прав образовательного учреждения, характеризующих его как участника об- разовательных отношений.
Таким образом, образовательное учреждение играет ключевую роль в образовательном процессе. Оно выступает прежде всего стороной образо- вательного правоотношения, обязанной обеспечивать реализацию консти- туционных прав граждан на образование, давать им качественное образова- ние. Образовательное учреждение законодательством наделено и опреде-
60