ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

собственно образовательные отношения, и входит в предмет образователь- ного права. В пользу такого выводы свидетельствуют следующие факты.

Во-первых, система институтов социальной защиты является состав- ной частью правового статуса обучающихся, их прав и обязанностей как участников образовательных отношений и вне этого статуса не существует. Лицо, прекратившее занятия в образовательном учреждении, независимо от причины автоматически лишается всех льгот и гарантий, которое оно имело, обладая статусом обучающегося.

Во-вторых, источником средств, выделяемых на социальную защиту обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреж- дениях, выступают федеральный бюджет, бюджет субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Из этих же источников покрываются и ос- тальные расходы на образование.

В-третьих, социальная помощь обучающимся, как и образование предоставляется безвозмездно. Тем самым отношения, связанные с реализа- цией институтов социальной помощи, не вписываются в предмет граждан- ского права, одним из ведущих принципов которого выступает принцип воз-

мездности абсолютного большинства имущественных гражданскоправовых отношений.

В систему образовательного права входят правовые институты, регу- лирующие отношения, связанные с участием обучающихся в управлении делами образовательного учреждения, проявлением своей общественной и политической активности. Закон РФ «Об образовании» предусматривает право обучающихся на участие: 1) в управлении делами образовательного учреждения (ч. 4 ст. 50); 2) в деятельности не запрещенных общественных (в том числе детских и молодежных) организаций , что логически вытекает из содержания я. 21 ст. 32 Закона, предоставляющей право образовательному учреждению координировать деятельность этих организаций.

При этом следует иметь в виду, что согласно ч. 5 ст. 1 Закона в госу- дарственных и муниципальных образовательных учреждениях не допуска- ются создание и деятельность организационных структур политических пар- тий, общественно-политических и религиозных движений и организаций. Ч. 15 ст. 50 Закона запрещает принуждать обучающихся к вступлению в обще- ственные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии, а также принуждать к участию в деятельности этих организаций и в агитационных кампаниях.

Формы и степень активности участия обучающихся в управлении де- лами образовательного учреждения в значительной степени зависят от воз- раста обучающихся, их способности осознавать цели и специфику образо- вательного процесса, полезность и необходимость мероприятий, проводи- мых коллективом. До получения основного общего образования роль обу- чающихся в управлении делами школы весьма незначительна, хотя в соот- ветствии с п. 49 Типового положения, утвержденного постановлением Пра-

171

вительства РФ от 19 марта 2001 г., и возможна. Их недостающую дееспо- собность в этом вопросе восполняют родители, которые ч. 1 ст. 52 Закона РФ «Об образовании» наделяются правом участия в управлении образователь- ным учреждениям посредством создания органов общественной самодея- тельности либо участия в педагогических советах и иных органах само- управления образовательным учреждением.

Обучающиеся в образовательных учреждениях, реализующих про- граммы среднего ( полного) общего образования и профессионального обра- зования, самостоятельно реализуют свое право на участие в управлении де- лами образовательных учреждений.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О высшем и послеву- зовском профессиональном образовании» студенты имеют право участво- вать в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности образова- тельного учреждения, в том числе через общественные организации и орга- ны управления вуза. Право и формы участия остальных обучающихся в

управлении делами образовательных учреждений закрепляются в типовых положениях об образовательных учреждениях , утверждаемых Правительст- вом Российской Федерации.

Студенты вузов обладают наиболее широкими правами на участие в управлении делами образовательного учреждения. В частности, они при-

знаются равноправными членами коллектива вуза и участвуют в реализации предоставленных ему прав, в том числе в избрании ректора и ученого совета вуза, декана факультета, в утверждении устава вуза и внесении в него изме- нений и дополнений. Студенты могут также входить в состав ученого совета вуза и другие советы, создаваемые по различным направлениям деятельно- сти вуза.

Правовые институты по вопросам участия обучающихся в управле- нии делами образовательных учреждений находятся в стадии формирования, содержат пробелы и даже неоправданные различия в статусах обучающихся. Федеральными законами не определены конкретные формы и способы реа- лизации данного права обучающихся. Более детально участие обучающихся в управлении делами образовательного учреждения регулируется подзакон- ными нормативно-правовыми актами.

Однако пробелы федеральных законов подзаконными нормативно- правовыми актами не восполнены в полной мере. В частности, в Типовом

положении об общеобразовательных учреждениях содержится абстрактное положение, согласно которому обучающиеся имеют право на участие в управлении, но каким образом может осуществляться это участие, данный нормативно-правовой акт ответа на дает. Не детализированы и формы уча- стия обучающихся в управлении делами учреждений начального профес- сионального образования.

Кроме того, права обучающихся на управление делами образователь- ного учреждения не достаточно унифицированы, вследствие чего отдель-

172

ные категории обучающихся неоправданно лишены их прав в этой сфере. Так, правовой статус студентов образовательных учреждений среднего про- фессионального образования в управлении делами образовательного учреж- дения значительно отличается от аналогичного статуса студентов вузов. Ес-

ли последние признаются равноправными участниками коллектива вуза и непосредственно участвуют в реализации его прав, то студентам образова- тельных учреждений среднего профессионального образования предостав- лено лишь право участия в утверждении устава образовательного учрежде- ния. Типовое положение не закрепляет даже права обучающихся на вхожде- ние в состав совета образовательного учреждения.

Помимо этого педагогические работники, руководствуясь трудовым законодательством, могут вести коллективные трудовые споры с руководи- телями образовательного учреждения, в том числе и объявлять забастовку. Обучающимся такого права не предоставлено. Нормы трудового права на них не распространяются, а законодательство об образовании не содержит не только специальных норм по этому принципиально важному вопросу, но и

даже права обучающихся на ведение коллективных споров с органами управления образовательным учреждением. Между тем легализация такого

права обучающихся представляется необходимым условием эффективной защиты ими своих прав на получение качественного образования и устране- ние субъективных, волевых решений органов управления образовательными учреждениями, не связанных с целями совершенствования образовательного процесса и повышения качества образования.

Нормы и институты, которые действуют и будут приняты в целях со-

вершенствования институтов участия обучающихся в управлении делами образовательных учреждений, входят в предмет образовательного права. Как отмечалось ранее, вопросы внутреннего управления образовательными учреждениями любых организационно-правовых форм лежат за пределами предмета административного права. Именно в пределах образовательного права надлежит закрепить правовые институты реализации принципов демо- кратического управления образовательными учреждениями, уделив осново-

полагающее внимание конституированию форм и методов участия в этом процессе как педагогических работников, так и обучающихся.

Таким образом, права обучающихся на участие в управлении образо- вательным учреждением не регулирует ни одна традиционная отрасль права. Общественные отношения такого рода составляют предмет отрасли образо- вательного права.

В число собственных институтов образовательного права входят также институты по вопросам привлечения обучающихся к дисциплинарной и материальной ответственности.

173

Глава 6. Дисциплинарный проступок и материальная ответственность участников образовательных отношений

Правовые институты по вопросам дисциплинарной и материальной ответственности участников образовательных отношений, как и институты управления образовательными учреждениями, имеют разную природу для педагогических работников и обучающихся.

Отношения, связанные с привлечением педагогических работников к названным видам ответственности, образуют предмет комплексных институ- тов трудового и образовательного права. В основе этих институтов лежат со- ответствующие нормы и принципы трудового права. И все же их явно недос- таточно для эффективного регулирования отношений в сфере образования. Поэтому в системе образовательного права устанавлены специальные нор- мы по вопросам дисциплинарной и материальной ответственности педагоги- ческих работников.

В тоже время отношения, связанные с привлечением обучающихся к дисциплинарной и материальной ответственности, регулируются только об- разовательным правом и представляют собой разновидность институтов, вы- текающих из образовательных отношений. Соответствующие нормы и прин-

ципы трудового права при решении вопросов ответственности обучающихся не могут применяться напрямую, хотя не исключена возможность их при- менения в порядке аналогии (субсидиарное правоприменение), особенно в современных условиях фактического отсутствия законодательного регули- рования юридической ответственности обучающихся. В процессе совершен- ствования образовательного законодательства институты юридической от-

ветственности обучающихся и педагогических работников должны быть едиными в своих исходных принципах и могут различаться лишь приемами и способами применения.

Дисциплинарные проступки - это юридические факты, которые не- посредственно влияют на процессы возникновения, изменения или прекра- щения образовательных правоотношений, иных отношений, регулируемых законодательством об образовании. Так, согласно ч. 7 ст. 19 Закона РФ «Об образовании», обучающиеся, достигшие возраста 14 лет, могут быть отчис- лены из образовательного учреждения за совершение противоправных дея- ний, а также грубых и неоднократных нарушений устава учреждения. Рав-

ным образом работники образовательного учреждения могут быть уволены по инициативе администрации до истечения срока действия трудового дого- вора (контракта) за появление на работе в состоянии алкогольного, наркоти- ческого или токсического опьянения, а также по иным основаниям, преду- смотренным ст. 56 Закона РФ «Об образовании».

С учетом изложенной роли дисциплинарных проступков в механизме реализации правоотношений, конституционных прав граждан на образова-

174

ние в законодательстве об образовании надлежит: 1) дать наиболее полную и четкую регламентацию вопросов, связанных с формулированием общего понятия «дисциплинарный проступок» в сфере образования; 2) закрепить со- ставы правонарушений и санкции, применяемые к нарушителям соответст- вующих норм закона, устава образовательного учреждения, правил внутрен- него распорядка и договоров, заключаемых между образовательным учреж- дением и обучающимися.

Четкие предписания о том, какие конкретно деяния в сфере образо- вания признаются дисциплинарными проступками и какие санкции надле- жит применять к виновным лицам, с одной стороны, позволяют органам управления образовательным учреждением вести действенную, целенаправ- ленную и законную борьбу за укрепление дисциплины и правопорядка в об- разовательной сфере, а с другой, послужат обучающимся и иным лицам на- дежной правовой защитой от необоснованных мер, принимаемых органами управления образовательными учреждениями. Законодательное закрепление понятия «дисциплинарный проступок» в образовательной сфере, его видов и санкций -- необходимое условие эффективной деятельности судебных орга- нов, органов управления образованием по рассмотрению и разрешению пра- вовых конфликтов в образовательной сфере, принятия законных, обоснован- ных и справедливых решений.

В Законе РФ «Об образовании», Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», типовых положениях об образовательных учреждениях, иных нормативно-правовых актах институт дисциплинарной ответственности в сфере образования не получил надлежа- щей нормативно-правовой регламентации. Нормы, образующие этот инсти- тут, характеризуются значительными пробелами, противоречиями, нечетки- ми и неточными нормативно-правовыми предписаниями, а также недоста- точно полно согласуются с нормами международного права.

В Законе РФ «Об образовании» ( ст. 19 и 56) называются лишь от- дельные виды дисциплинарных проступков, служащие основанием для пре- кращения образовательных отношений. Это, в частности: 1)противоправные действия; 2) грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения; 3) повторное в течение года грубое нарушение устава образова- тельного учреждения; 4) применение, в том числе однократное, методов вос- питания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над лично- стью обучающегося; 5) появление на работе в состоянии алкогольного, нар- котического или токсического опьянения.

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает такие составы дисциплинарных проступков, как: 1) ненадлежащее управление государственным или муниципальным высшим учебным заведением, приведшее к его лишению государственной аккредитации по итогам аттестации ( ч. 3 ст. 12); 2) нарушение студентом обязанностей, предусмотренных уставом высшего учебного заведения; 3)

175

нарушение студентом обязанностей, предусмотренных правилами внутрен- него распорядка высшего образовательного учреждения ( ч. 9 ст. 16).

Отдельные предписания по вопросам дисциплинарной ответствен- ности содержатся в типовых положениях об образовательных учреждениях. Так, п. 47 Типового положения об образовательных учреждениях среднего профессионального образования, утвержденного постановлением Прави- тельства РФ от 3 марта 2001 г. № 160, устанавливает дисциплинарную ответ-

ственность студентов за невыполнение учебных планов по неуважительной причине, невыполнение обязанностей, предусмотренных уставом среднего образовательного учреждения обязанностей, нарушение правил внутреннего распорядка. Аналогичное предписание содержится в п. 71 Типового поло- жения об образовательном учреждении высшего профессионального образо- вания ( высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264.

Таким образом, законодательство об образовании:

1)отсутствует легальное определение понятия «дисциплинарный проступок» в образовательной сфере, что создает значительные трудности в понимании того, какие противоправные деяния могут быть квалифицирова- ны в качестве дисциплинарных проступков, и по каким признакам следует отличать дисциплинарные проступки от административных и гражданско- правововых;

2)не имеется перечня санкций, которые могут применяться к нару- шителям норм образовательного права;

3)неполно и бессистемно закреплены составы дисциплинарных про- ступков, что создает дополнительные условия для безнаказанности посяга- тельств на действующий правопорядок в образовательной сфере.

Во-первых, в законодательстве отсутствует дисциплинарная ответст- венность за нарушение значительной части запретов, прямо предусмотрен- ных Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Например, в этих норма- тивно-правовых актах не предусматривается каких-либо санкций за нару- шение таких запретов, как привлечение обучающихся гражданских образо- вательных учреждений к труду, не предусмотренному образовательной про- граммой; принуждение обучающихся к вступлению в общественные, обще- ственно-политические организации, движения и партии; превышение макси- мально допустимых учебных нагрузок на педагогических работников и др.

Во-вторых, законодательство не содержит норм по вопросам привле-

чения к дисциплинарной ответственности руководителей образовательных учреждений. Неясно, кто, в каком порядке, за какие деяния может привлечь руководителя образовательного учреждения к дисциплинарной ответствен-

ности и какие меры взыскания могут быть применены к нему за совершение дисциплинарных проступков. Пробельность в законодательстве по этим во- просам порождает два вида негативных последствий:

176

безнаказанность руководителя образовательного учреждения за на- рушения соответствующих норм права, за посягательства на права педаго- гических работников и обучающихся, что в свою очередь «стимулирует» руководителя на приятие противоправных решений и осуществление неза- конных действий;

бесправное положение руководителя образовательного учреждения перед учредителями и органами управления образованием, которые, не имея надлежащей нормативно-правовой базы, в свою очередь, могут принимать субъективные, произвольные решения по отношению к названному руково- дителю.

В–третьих, перечень деяний обучающихся, квалифицируемых как дисциплинарные проступки, фактически передан на усмотрение образова- тельного учреждения, которое самостоятельно подготавливает свой устав и правила внутреннего распорядка и по своему усмотрению формулируют пе- речень требований, нарушения которых обучающимися могут быть квали- фицированы как дисциплинарные проступки. В результате имеет место зна- чительный разнобой в понимании дисциплинарных проступков и примене- нии мер дисциплинарного воздействия. Например, опоздания или неявка на

лекционные занятия в одних вузах рассматриваются как дисциплинарных проступок, а в других, признаются правомерным поведением. Уставы и правила внутреннего распорядка многих вузов и иных образовательных уч- реждений признают дисциплинарными проступками деяния, не связанные с образовательным процессом, например: «причинение существенного вреда деловой репутации вуза», «нарушение правил проживания в общежитии», «появление в общественных местах и на территории вуза в состоянии алко- гольного опьянения».

Всовокупности нормативных предписаний по вопросам дисципли- нарной ответственности в сфере образования имеются и отдельные колли- зии. Типовое положение об образовательном учреждении высшего профес- сионального образования ( высшем учебном заведении) Российской Федера- ции закрепляет состав дисциплинарного проступка – невыполнение учебно- го плана в установленные сроки по неуважительной причине, - которого нет

вФедеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном об- разовании». Закон РФ «Об образовании» запрещает назначать ректоров гра- жданских образовательных учреждений высшего профессионального обра- зования, тогда как Федеральный закон «О высшем и послевузовском про- фессиональном образовании» предусматривает такую процедуру для заме- щения вакантной должности, образовавшейся после отстранения от работы

ректора государственного или муниципального высшего образовательного заведения, лишенного государственной аккредитации.

Впредписаниях по вопросам дисциплинарной ответственности уча- стников образовательных отношений имеются неточные и нечеткие форму- лировки. Например, Федеральный закон «О высшем и послевузовском про-

177

фессиональном образовании» и Типовое положения об образовательном уч- реждении высшего профессионального образования ( высшем учебном заве- дении) Российской Федерации устанавливают дисциплинарную ответствен- ность студентов за нарушение ими обязанностей, предусмотренных уставом высшего учебного заведения. Между тем нарушить можно только норму права или субъективные права другого лица. Обязанность может быть либо неисполненной, либо исполненной ненадлежащим образом.

Закон РФ «Об образовании» предоставляет право органу управления образовательным учреждением исключить обучающегося за «совершение противоправных действий, грубые и неоднократные нарушения устава обра- зовательного учреждения». Поскольку устав образовательного учреждения -- нормативно-правовой акт и любое его нарушение является противоправным, то из приведенной формулировки Закона неясно, о каких противоправных деяниях идет речь, какие конкретно нарушения устава образовательного уч-

реждения надлежит квалифицировать как грубые и как следует понимать «неоднократность нарушения». Можно ли трактовать неоднократность, как

совершение обучающимся нескольких нарушений устава образовательного учреждения за весь период обучения в данном образовательном учреждении либо как совершение противоправных деяний в течении одного года.

В Типовом положении об общеобразовательных учреждениях, утвер- жденном постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г., № 196, ис- ключение из образовательного учреждения подростка, достигшего возраста 14 лет, трактуется в качестве «крайней меры педагогического воздействия».

Однако такое понимание данной меры не соответствует ее юридической природе. Меры педагогического воздействия применяются в целях воспита- ния обучающегося, стимулирования его к успешному освоению учебных дисциплин и сами по себе не могут изменять или прекращать образователь- ных отношений. Исключение из образовательного учреждения представляет собой решение компетентного органа, т.е. ординарный акт применения юридической санкции за совершенное правонарушение. Эта мера юридиче- ская, а не педагогическая, хотя и преследует воспитательное и в этом смыс- ле педагогическое значение.

Неточной является ч. 9 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», согласно которой дисцип-

линарные проступки студентов высших учебных заведений трактуются лишь как нарушения устава соответствующего образовательного учреждения и его правил внутреннего распорядка. В действительности дисциплинарные проступки студентов вузов, равно как и иных обучающихся представляют собой посягательства на законодательство, нормы законов. Ибо устав и пра- вила внутреннего распорядка вуза, будучи локальными актами, имеют юри- дическое значение в той мере, в какой они соответствуют положениям феде- ральных законов и иных вышестоящих нормативно-правовых актов. Обязан- ности, возлагаемые на студентов локальными нормативно-правовыми актами

178

образовательного учреждения, но не предусмотренные действующим зако- нодательством, не имеют юридического значения и неисполнение их не мо- жет служить основанием для привлечения к дисциплинарной ответственно- сти.

Как вытекает из смысла ст. 54 Конституции РФ, ответственность мо- жет устанавливаться только законом. Данная статья, посвященная вопросам применения юридической ответственности, называет один источник уста- новления юридической ответственности – закон. Соответственно подзакон- ные нормативно-правовые акты, в том числе и локальные акты образова- тельных учреждений, не могут устанавливать новых составов правонаруше- ний и юридической ответственности за них. Поэтому в нормативных пред- писаниях по вопросам дисциплинарной ответственности участников образо-

вательных отношений необходимо четко и последовательно проводить тезис о том, что такая ответственность и основания ее применения устанавлива- ются прежде всего законом.

Следует отметить, что федеральное законодательство об образовании не всегда соответствует нормам международного права. Примером может служить ч. 3 ст. 56 Закона РФ «Об образовании», закрепившая перечень ос- нований для увольнения работников образовательных учреждений за совер- шение дисциплинарных проступков. Как ранее отмечалось, в этот перечень входят три состава дисциплинарных проступков: применение запрещенных методов воспитания, систематическое нарушение устава образовательного учреждения и появление на работе в состоянии алкогольного, наркотическо- го или токсического опьянения. Статья действует в отношении всех педаго- гических работников, в том числе и профессорско-преподавательского со- става высших образовательных учреждений.

Однако Рекомендации ЮНЕСКО о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования (Париж, 1997. 11 ноября) формулируют иной перечень оснований для увольнения преподавателей вузов за соверше- ние дисциплинарного проступка. Согласно ст. 50 Рекомендаций подобная мера может применяться за : 1) систематическое невыполнение должност- ных обязанностей; 2) явную профессиональную непригодность; 3) подделку и фальсификацию результатов научных исследований; 4) серьезные финан- совые нарушения; 5) сексуальные домогательства или другое неправомерное поведение в отношении обучающихся, коллег или других представителей академического сообщества ; 6) высказывание серьезных угроз в адрес ра- ботников и обучающихся; 7) извлечение противоправной выгоды из учебно- го процесса, например, путем фальсификации свидетельств, дипломов и сте- пеней за денежное вознаграждение, получение сексуальных или иных ус- луг, материальной выгоды от подчиненных или коллег за сохранение рабо- ты.

Таким образом, законодательство по вопросам дисциплинарной от-

ветственности в образовательной сфере не обеспечивает в достаточной мере

179

реализацию тех целей, с которыми связывается действие данного юридиче- ского института в механизмах правового регулирования и реализации зако- нодательства в сфере образования. Существенная пробельность в норматив- но-правовом регулировании данного правового института создает значи- тельные затруднении в правоприменительной практике образовательных уч-

реждений и приводит либо к ослаблению дисциплины в образовательном учреждении.

В числе положительного опыта зарубежных стран по нормативно- правовому регулированию отношений, связанных с применением дисцип- линарной ответственности в образовательной сфере, можно привести соот- ветствующие предписания Закона о высшем образовании Баварии ( в ред. от 1 декабря 1993 г.) и Закона о высшем образовании и научных исследованиях Нидерландов.

Закон о высшем образовании Баварии закрепляет достаточно широ- кий перечень деяний, признаваемых дисциплинарными проступками студен- тов. Это, в частности: 1) воспрепятствование деятельности вуза, органов вуза или проведению занятий в вузе; 2) воспрепятствование или попытка воспре- пятствования деятельности работника вуза или реализации его прав; 3) про- тивозаконное вторжение в помещение вуза; 4) разрушение или повреждение задания, помещения или имущества вуза; 5) публичный призыв к соверше- нию названных действий или участие в них. В числе санкций за совершение дисциплинарных проступков Закон предусматривает предупреждение, за- прещение посещать отдельные занятия или пользоваться отдельными поме- щениями (учреждениями) вуза в течение одного или нескольких семестров, отмена приказа о зачислении в вуз. Наиболее строгой мерой дисциплинар- ного взыскания признается отчисление из вуза сроком на два года.

Иной предстает система дисциплинарных проступков студентов в За- коне о высшем образовании и научных исследованиях Нидерландов. К числу таких проступков закон относит: 1) использование средств обучения вуза лицом, не являющимся его студентом, без надлежащего разрешения; 2) не- представление лицом, пользующимся средствами обучения вуза, сведений о правомочности пользования этими средствами; 3) выдача лицу, сдавшему экзамен, соответствующих документов вопреки запрету администрации ву- за на их выдачу; 4) присуждение лицам научных званий, которые им не мо- гут быть присуждены. За совершение названных деяний предусматривается наложение штрафа.

Вопросы материальной ответственности участников образовательно- го процесса в законодательстве Российской Федерации не получили надле- жащего отражения. Наиболее полно, хотя и весьма дискуссионно, регламен- тирован порядок возмещения материального ущерба, причиненного обу- чающимся некачественным обучением. Ст. 49 Закона РФ «Об образовании»

предоставляет право компетентным государственным органам управления образованием в случае некачественной подготовки выпускников аккредито-

180