ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

ния образовательного права, подчинены его специфике, что могут приме- няться только в сфере образования. Тем самым нормы и институты права по вопросам управления образованием обладают всеми признаками ком- плексных институтов и по своей сущности являются таковыми.

Комплексными являются и институты, закрепляющие компетенцию муниципальных органов местного самоуправления в области образования. Их органическая, тесная связь с нормами и институтами образовательного права очевидна и несомненна. Дискуссионным является лишь вопрос о том, какая отрасль права выступает общим основанием данных норм – админист- ративное или муниципальное право, поскольку в настоящее время не решен вопрос о месте муниципального права в системе права. По мнению одних, муниципальное право есть часть, подотрасль административного права, то-

гда как другие склонны видеть в муниципальном праве новую и отдельную отрасль российского права.

Однако дискуссия не имеет существенного значения для установле- ния комплексной природы института, закрепляющего компетенцию муници- пальных органов местного самоуправления в области образования. Данный институт имеет своим основанием нормы, не входящие в систему образова- тельного права, и этого факта достаточно, чтобы признать его комплекс- ным.

Более сложен предстает вопрос о соотношении образовательного пра- ва и институтов, регулирующих компетенцию образовательных учреждений по вопросам их внутреннего управления.

В юридической литературе существует два взгляда на правовую при- роду управления в организациях, учреждениях, на предприятиях.

По мнению одних авторов, «к управлению в государственных орга- низациях непосредственно применяются нормы административного права, для организаций других форм собственности нормы гражданского права. Органы управления в государственных локальных организациях формиру- ются по общим правилам, установленным законодательством для государст- венных органов и организаций при том или ином участии первых» ( Ю. А.

Тихомиров. 86. С.284).

Сторонники иного взгляда полагают, что исполнительные органы ор- ганизаций, учреждений, в том числе государственных, осуществляют функ- ции публичного управления и не обладают государственно-властными пол- номочиями. Компетенция этих органов сводится к обеспечению нормальной деятельности организаций, учреждений, а их руководители не входят в число государственных служащих. Соответственно и управленческие отношения внутри организаций, учреждений, предприятий не входят в предмет админи- стративного права (Ю.А. Старилов. 77.Т. 1. С. 296).

Не имея возможности рассматривать изложенные позиции по суще- ству, отметим, что академические свободы, которыми обладают педагогиче- ские и иные работники образовательных учреждений, выводят управле-

151

ние в государственных, муниципальных, равно как и негосударственных образовательных учреждениях за пределы предмета администра-

тивного права. Управление в государственных и муниципальных образова- тельных учреждениях не имеет той жесткой вертикали, которая составляет основу, специфику и необходимое условие любого управления, основанного на нормах административного права.

Согласно ст. 35 Закона РФ «Об образовании» управление в образова- тельном учреждении строится на принципах единоначалия и самоуправле- ния. Осуществление принципа единоначалия в управлении образовательным учреждением возлагается на его руководителя (директора, ректора, админи- стратора и т.д.), избираемого коллективом учреждения либо назначаемого учредителем. Органом самоуправления образовательного учреждения, с ко- торым его директор должен делить свои управленческие полномочия, мо- жет быть совет учреждения, попечительский совет, общее собрание, педаго- гический совет и другие органы. Разграничение полномочий между органом самоуправления образовательным учреждением и его директором закрепля- ется в уставе учреждения.

Руководитель образовательного учреждения осуществляет свои пол- номочия самостоятельно в соответствии с законодательством, подзаконны- ми нормативно-правовыми актами и уставом учреждения. В его непосред- ственные задачи входят организация деятельности образовательного учреж- дения и решение его основных задач, в том числе обеспечение качества под- готовки выпускников, финансовой и договорной дисциплины, надлежащего учета и отчетности, соблюдения трудовых прав педагогических и иных ра- ботников.

Руководящий орган самоуправления образовательного учреждения наделяется правом решения принципиально важных вопросов, затрагиваю- щих интересы всего или большей части трудового коллектива и обучающих- ся либо связанных с определением перспективных направлений деятельно- сти образовательного учреждения. В число этих прав входит утверждение образовательных программ и учебных планов, годовых календарных учеб- ных графиков, решение вопросов о ведении предпринимательской деятель- ности, оказании платных образовательных услуг, утверждение ежегодного

отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств перед его представлением учредителю и др.

Государственные и муниципальные органы управления образованием обладают минимумом средств воздействия на деятельность образовательных учреждений и их органы управления. Закон РФ «Об образовании» наделяет органы управления образованием правом осуществления контроля за дея- тельностью подведомственных им учреждений. Однако этот контроль сво- дится преимущественно к выявлению фактов правонарушений и вынесе- нию предписаний об их устранении. Государственные и муниципальные ор- ганы управления образованием не правомочны отменять как локальные нор-

152

мативно-правовые, так и индивидуальные акты образовательных учрежде- ний, а могут лишь временно приостановить их до решения суда. Учредите- лю предоставляется право изъять у образовательного учреждения лишнее, не используемое либо используемое не по назначению имущество.

Основными методами государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений, качеством подготовки его выпускников яв- ляются аттестация и аккредитация, проводимые с периодичностью один раз в пять лет. Однако и эти наиболее действенные методы административного

воздействия на деятельность образовательного учреждения не посягают на его автономию, самостоятельное осуществление прав, предусмотренных ст.

32Закона РФ «Об образовании».

Вхудшем случае образовательные учреждения рискуют лишиться либо государственной аккредитации, т.е. права выдавать дипломы государ- ственного образца, либо лицензии. И только за самые тяжкие нарушения за- кона ( осуществление образовательной деятельности без лицензии либо дея- тельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей уставным целям) суд, но никак не орган управления образованием, может принять решение о ликвидации образовательного учреждения.

Автономия образовательных учреждений никак не согласуется с принципами административного управления, основанными на императив- ных нормах, на подчинении нижестоящего органа вышестоящему. Характе-

ризуя суть метода повеления как одного из основных квалифицирующих признаков административного права, Ю.А. Тихомиров пишет, что при этом методе «главным является право субъекта административного права изда- вать нормы-повеления, побуждающие и принуждающие к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Нормам-повелениям все- гда корреспондируют обязанности юридических и физических лиц … Субъ- ект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. «Одноканальность» акта не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на принятие публичного акта» ( 86. С. 83).

Таким образом, методы автономии, академической свободы, исполь- зуемые государственными и муниципальными образовательными учрежде- ниями в процессе управления собственными делами. слабо коррелируют с методами и принципами административного права, применяемыми во взаи-

ность методов управления образовательными учреждениями принципами образовательного права.

Закрепленные ст. 2 Закона РФ «Об образовании» свобода и плюра- лизм в образовании, демократический, государственно-общественный харак- тер управления и автономность образовательных учреждений, выступают основой, на которой формируются методы управления, используемые обра- зовательными учреждениями для решения собственных дел.

153

Свобода и плюрализм в образовательной сфере реализуются в ши- роком спектре прав и свобод, которыми наделяются образовательные учреж- дения по организации и осуществлению образовательного процесса: подбо- ре и расстановке кадров, ведении платной педагогической деятельности, ис- пользовании дополнительных источников финансирования. Принципам де- мократического, государственно-общественного управления соответствуют методы единоначалия и самодеятельности, сочетание функций руководителя с деятельностью органов самоуправления, которые не ограничиваются пра- вами совещательного органа, но правомочны самостоятельно принимать юридически значимые для коллектива решения.

Все это свидетельствует о том, что институты управления образова- тельными учреждениями формируются и функционируют на основе образо- вательного права, не зависят от норм и принципов административного права, и даже противоречат им. Повеление -- этот основной метод администра-

тивного права в образовательной сфере заменяется методом академической автономии. С учетом этого обстоятельства представляется возможным сде- лать вывод о том, что институты образовательного права, регулирующие отношения образовательных учреждений в процессе управления собствен- ными делами, лишены комплексного характера и входят в предмет одной отрасли – образовательного права. Таким образом, монистическое содер-

жание предмета образовательного права образуют не только образовательные отношения, но управленческие отношения, существующие на уровне образовательных учреждений.

Глава 4. Комплексные институты отраслей

образовательного и трудового права

Трудовое право представляет собой отрасль российской правовой системы, которая регулирует общественные отношения, связанные с приме-

нением труда по трудовому договору в государственных и муниципальных организациях, предприятиях, учреждениях, коммерческих и некоммерческих организациях и учреждениях, а также трудовые отношения некоторых кате- горий работников, работающих по найму у других граждан. Трудовым пра- вом регулируется порядок заключения трудового договора. В эту отрасль права входят также нормы по вопросам рабочего времени и времени отдыха, дисциплины труда, заработной платы, материальной ответственности работ- ников за ущерб, причиненный работодателю, порядок рассмотрения коллек- тивных и индивидуальных трудовых споров и др. Основным источником трудового права является Трудовой кодекс Российской Федерации , приня- тый Государственной Думой 21 декабря 2001 г. и вступивший в действие с 1 февраля 2002 г.

Соотношение отраслей трудового и образовательного права пока действовал Кодекс законов о труде, принятый Верховным Советом РСФСР в 1971 г., носило достаточно простой и легализованный характер. Ст. 252

154

КЗоТ 1971 г. прямо предусматривала возможность установления отдельными нормативно-правовыми актами особенностей регулирования труда для ра- ботников транспорта, связи и других отраслей народного хозяйства, выте- кающих из особых в них условий труда.

В целях установления особенностей регулирования труда для работ-

ников образовательной сферы и прежде всего педагогических работников в ст. 32, 35, 53-56 Закона РФ «Об образовании», по вопросам трудового права закреплены следующие институты: 1) компетенция образовательных учреж- дений в сфере трудового права; 2) особые требования к лицам, осуществ- ляющим педагогическую деятельность; 3) особенности трудового договора в образовательной сфере; 4) особенности оплаты труда педагогических работ- ников; 5) особенности регулирования отношений, связанных установлением продолжительности рабочего времени и времени отдыха; 6) академические свободы, а также дополнительные гарантии и социальные льготы педагоги- ческим работникам; 7) порядок применения дисциплинарных взысканий к работникам образовательных учреждений.

Особенности применения трудового права в образовательной сфере закреплены и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профес- сиональном образовании». Им регулируются отношения, связанные с избра- нием ректора вуза, порядок конкурсного замещения должностей научно- педагогических работников в вузах, льготы, предоставляемые лицам, совме- щающим учебу в вузе с работой.

Нужно иметь ввиду, что комплексными нормами трудового права ре- гулируются далеко не все трудовые отношения в сфере образования. Значи- тельная часть их регулируется трудовым законодательством напрямую, без какой-либо конкретизации и дополнения применительно к образовательной сфере. Напрямую в сфере образования действуют нормы таких институтов, как трудовая дисциплина, охрана труда, труд женщин, труд молодежи, тру- довые споры, порядок организации и деятельности профессиональных сою- зов, надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде.

Потребность в комплексных институтах трудового и образовательно- го права возникает там, где имеет место либо пробел в соответствующей от- расли права, либо устанавливаются изъятия из сферы действия общих норм, закрепляется особый режим правового регулирования в сфере образо- вания. Наличие комплексных институтов трудового права в образовательном праве представляет собой частный случай закрепления особенностей нор- мативно-правового регулирования трудовых отношений в системе образова- ния с учетом специфики и правового статуса субъектов образовательных от- ношений, и не вызывает какой-либо научной полемики.

Закон РФ «Об образовании» конкретизирует компетенцию образова- тельных учреждений в сфере трудового права, предоставляя им право под- бора, приема на работу и расстановки кадров, установления штатного распи- сания, распределения должностных обязанностей. Образовательные учреж-

155

дения самостоятельно устанавливают ставки заработной платы и должност- ных окладов работников в пределах собственных финансовых средств, а также надбавки и доплаты к должностным окладам, порядок и размеры премирования работников этих учреждений.

Изложенные права образовательных учреждений в сфере трудового права создают дополнительные гарантии реального обеспечения их акаде- мических свобод, их праву самостоятельно осуществлять образовательный процесс и обеспечивать надлежащее качество образования. Ибо образова- тельное учреждение, лишенное права самостоятельного осуществления кад- ровой политики, решения вопросов заработной платы, как убедительно пока- зывает исторический опыт, становится придатком государственной системы образования, способным проводить лишь установления и распоряжения го- сударственных органов управления образованием.

Отдельный комплексный институт образуют нормы, закрепляющие дополнительные требования к педагогическим работникам. В отличие от многих видов деятельности, занятие которой не требует наличия специаль- ного профессионального образования, педагогическая деятельность может осуществляться только лицами имеющими соответствующий уровень про- фессионального образования. Этот уровень (образовательный ценз) опреде- ляется типовыми положениями об образовательных учреждениях, утвер- ждаемыми Правительством РФ. К педагогическим работникам предъявляют- ся повышенные требования к состоянию здоровья и моральному облику. Со- гласно ст. 53 Закона РФ «Об образовании» к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда или по медицинским показаниям, а также лица которые имели судимость за определенные составы преступлений. Статья содержит также положение, согласно которому надлежит принять специальные зако- ны, закрепляющие перечни соответствующих медицинских противопоказа- ний и составов преступлений. Однако такие законы до сих пор не приняты, что затрудняет реализацию самого запрета, обоснованность и необходи- мость которого не вызывает никаких сомнений.

Значительную часть законодательства об образовании занимают ком-

плексные институты по вопросам особенностей регулирования трудового договора в образовательной сфере. В их число входит прежде всего особый порядок заключения и расторжения трудового договора с научно- педагогическими работники и руководителями образовательных учрежде- ний.

Ст. 35 Закона РФ «Об образовании» устанавливает порядок установ- ления трудовых отношений образовательного учреждения с его руководите- лем, а также ограничение, согласно которому должностные обязанности ру- ководителей государственных и муниципальных образовательных учрежде- ний, их филиалов не могут исполняться по совместительству. Положения ст. 35 Закона о том, что руководитель государственного или образовательного

156

учреждения может избираться или назначаться учредителем конкретизиро- ваны в ст. 275 ТК РФ, допускающей проведение дополнительных процедур, предшествующих заключению договора с руководителем организации, уч- реждения. Однако ограничение права руководителей образовательных учре- ждений и их филиалов (отделений) исполнять должности по совместительст- ву не соответствует ст. 276 ТК РФ, которая разрешает всем руководителям

организаций занимать оплачиваемые должности в других организациях с разрешения уполномоченного органа юридического лица либо собственника имущества.

Законодательство об образовании устанавливает только конкурсный порядок избрания на должности научно-педагогических работников и ректо- ров вузов. Особый порядок действует при замещении должностей ректора и проректора государственного или муниципального вуза, лишившегося госу- дарственной аккредитации. В этом случае ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предоставляет право органу управления образованием освободить ректора и проректоров, отвечающих за качество подготовки выпускников, и назначить по трудовому договору (контракту) ректора на срок не более пяти лет без проведения кон- курса.

Конкретизируя случаи прекращения трудового договора по инициа- тиве администрации, предусмотренные ст. 33 КЗоТ ( ст. 81 ныне действую- щего Трудового кодекса РФ) ст. 56 Закона РФ «Об образовании» дополни- тельно называет два вида правонарушений, влекущих расторжение трудо- вого договора по инициативе руководителя образовательного учреждения: повторное в течение года грубое нарушение устава учреждения и примене- ние, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием над личностью обучающегося или воспитанника. Характерно, что эти предписания относятся только к педагогическим работ- никам. Иные работники образовательного учреждения могут быть уволены лишь по основаниям, предусмотренным ст. 81 ТК РФ.

Дополнительные основания прекращения трудовых отношений с пе-

дагогическими работниками по инициативе администрации обусловлены спецификой образовательных отношений, особыми требованиями к педагогу как одному из основных участников образовательного процесса, потребно- стью оградить обучающихся от методов воспитания, связанных с физиче- ским или психическим насилием над личностью.

Закон РФ «Об образовании» предусматривает дополнительные га- рантии заработной платы педагогическим и иным работникам сферы обра- зования. Ч. 2, 3 ст. 54 Закона устанавливают определенное соотношение раз-

мера средней ставки заработной платы различных категорий педагогических работников со средней заработной платой работников промышленности в стране. Хотя, согласно Закону РФ «Об образовании», в любом случае сред- няя заработная плата работников образовательной сферы не может быть ни-

157

же средней заработной платы работников промышленности, эти предписа- ния Правительством РФ не соблюдаются. Заработная плата работников обра- зовательной сферы пока что значительно отстает от своего стандарта, а за- конодательство не имеет правовых механизмов, способных обеспечить ре- альное действие Закона.

Чтобы трудовая деятельность в сфере образования была престижной в глазах населения и в образовательную деятельность постоянно вовлекались наиболее талантливые, профессионально подготовленные лица, государство устанавливает педагогическим работникам академические свободы, а также дополнительные социальные гарантии и льготы. В частности, педагогиче-

ские работники имеют право на ежемесячную денежную компенсацию за приобретаемые книги и периодические издания, на первоочередное предос- тавление жилой площади, на получение пенсии за выслугу лет до достиже- ния педагогом пенсионного возраста. Педагогические работники, прожи- вающие в сельской местности, рабочих поселках, имеют также право на бес- платную жилую площадь с отоплением и освещением.

Поскольку деятельность, связанная с обучением и воспитанием, со- провождается большими эмоциональными и мыслительными перегрузками,

то педагогам устанавливаются сокращенная рабочая неделя и ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск продолжительностью 56 рабо- чих дней. Закон РФ «Об образовании» и Трудовой кодекс РФ предусматри- вают предоставление им длительного отпуска на срок до одного года. Право

на такой срок возникает у педагогических работников после десятилетней непрерывной педагогической работы.

Законодательство об образовании закрепляет особый порядок при- менения дисциплинарных взысканий к педагогическим работникам.

Комплексные институты трудового и образовательного права закре- плены, по преимуществу, в источниках образовательного права. Ныне дейст- вующий Трудовой кодекс РФ, убедительно показывает неспособность ис- точников трудового права обеспечить беспробельное и логически последо- вательное регулирование специфики образовательных отношений. Специ- альная глава 52 ТК РФ, устанавливающая особенности труда педагогических работников, воспроизводит лишь незначительную часть норм Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образованиии».

В главе, состоящей из шести статей, устанавливаются право на заня- тие педагогической деятельностью, срок трудового договора с работниками высшего профессионального образования, продолжительность рабочего времени педагогических работников, порядок предоставления ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, а также длительного, до од- ного года, отпуска. В специальной статье излагаются дополнительные осно- вания для прекращения трудового договора с педагогическими работниками.

158

Четвертая часть ТК РФ предусматривает особенности регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе и педагогических. При этом такие особенности устанавливаются двумя способами: либо частич- ным ограничением действия общих правил Кодекса , либо введением до- полнительных правил. Согласно ст. 252 ТК РФ особенности регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются Кодексом и ины- ми федеральными законами. Поэтому наличие в ТК РФ особой главы по во- просам регулирования трудовых отношений в сфере образования не отменя- ет действие норм по вопросам трудового права, содержащихся в Законе РФ «Об образовании» и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Однако имеются и вопросы, нуждаю-

щиеся в дальнейшем уточнении и совершенствовании.

Во-первых, глава 52 ТК РФ является неполной и не содержит ряда принципиально важных положений относительно трудовых прав и обязанно- стей педагогических и иных работников образовательных учреждений. Во- обще неясен критерий, включения в данную главу нормативных предписа- ний. Например, в ТК РФ отсутствует закрепленное ч. 8 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» право всех педагогических работников право на ежемесячную денежную компенсацию в целях обеспечения их книгоиздательской продук- цией и периодическими изданиями. Одновременно в ст. 332 ТК РФ воспро-

изводятся достаточно частные для трудового права нормы образовательного законодательства по вопросам замещения должностей деканов факультетов.

В главе 52 ТК РФ отсутствуют нормативные положения по таким принципиально важным вопросам, как:

1)порядок дисциплинарного расследования нарушений педагогиче- ским работником норм устава образовательного учреждения или норм про- фессиональной этики, закрепленный ч. 1--3 ст. 55 Закона РФ «Об образова- нии». Закон предусматривает дополнительные гарантии, позволяющие про- водить дисциплинарное расследование максимально корректно, без посяга- тельств на честь и достоинство педагогического работника. В Трудовом ко- дексе РФ такие гарантии отсутствуют;

2)гарантии надлежащей заработной платы педагогическим работни- кам образовательных учреждений, закрепленные ст. 54 Закона РФ «Об обра- зовании»;

3)право работников образовательных учреждений на первоочередное предоставление жилой площади, на бесплатную жилую площадь с отоплени- ем и освещением; льготы работникам образовательных учреждений, уда- ленных от городских центров, а также порядок выдачи единовременного по- собия на хозяйственное обзаведение, установленный для выпускников педа- гогических образовательных учреждений, прибывших на работу в сельские образовательные учреждения ( ч.5, 9 и 10 ст. 55 Закона РФ «Об образова- нии»);

159

4)право педагогических работников вузов, имеющих ученую сте- пень, безвозмездно читать учебный курс, параллельный существующему;

5)своеобразно помещена в ТК РФ ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Ее части 2, 3 воспроизведены в ст. 332 ТК РФ, а остальные положения статьи упущены. За пределами Трудового кодекса РФ оказались нормы, которыми опреде- лялся термин «профессорско-преподавательский состав», закреплялись пра- ва и обязанности научно-педагогических работников вузов, научных работ- ников и административно-хозяйственного, инженерно-технического и иного персонала вуза.

Во-вторых, между положениями гл. 52 Трудового кодекса РФ и За- коном РФ «Об образовании», Федеральным Законом «О высшем и послеву- зовском профессиональном образовании», иными актами по вопросам обра- зования имеются серьезные противоречия, значительно осложняющие про- цесс реализации трудовых прав педагогических и иных работников образо- вательных учреждений.

Ст. 55 Закона РФ «Об образовании» предусматривает закрепление в Трудовом кодексе продолжительности рабочего времени педагогических ра- ботников в зависимости от их должности и (или) специальности и с учетом особенностей труда. Это положение Закона соответствует ст. 37 Конститу- ции РФ, гарантирующей каждому работнику установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни и продолжительность отпуска. Вопреки Конституции РФ законодатель в

Трудовом кодексе РФ не только не установил продолжительности рабочего времени для педагогических работников, но и перепоручил регламентацию этого вопроса Правительству РФ.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О высшем и послеву- зовском профессиональном образовании» положение о порядке замещения должностей научно-педагогических работников подлежит утверждению фе- деральным (центральным) органом управления образованием, т.е. Минобра- зованием России. Согласно действующему ТК РФ подобное положение должно утверждаться Правительством.

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не включает ректора и проректоров вуза, руководителей фи- лиалов и институтов в число научно- педагогических работников. Однако, как следует из смысла ст. 336 ТК РФ, названные категории должностных лиц входят в состав педагогических работников. В названной статье, под заго- ловком «Дополнительные основания прекращения трудового договора с пе- дагогическим работником», одно из оснований увольнения относится непо- средственно к ректорам, проректорам, руководителям института государст- венного или муниципального вуза.

Имеются и иные противоречия.

160