ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

Таким образом, сфера действия административного права по пре-

имуществу ограничивается сферой государственного и муниципального управления, а ее основными подотраслями выступают органы исполнитель- ной власти, государственная служба, административно-правовые режимы, административный процесс и др. ( Ю.А. Тихомиров. 86. С. 86-92).

В Законе РФ «Об образовании» вопросы управления выделены в са- мостоятельную и достаточно объемную главу «Управление системой обра- зования». В главе содержатся семь правовых институтов: 1) компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области образования; 2) структура и компетенция органов управления образованием; 3) компетенция органов ме- стного самоуправления в области образования; 4) компетенция и ответствен- ность образовательных учреждений; 5) порядок создания, реорганизации и прекращения деятельности образовательных учреждений; 6) полномочия органов управления образовательных учреждений и порядок их формирова- ния в аккредитованных образовательных учреждениях.; 7) осуществление государственного контроля за качеством образования.

По вопросам управления имеются отдельные нормы и за пределами главы Ш Закона. В частности, в ст. 7 закрепляется правовой статус государ- ственного образовательного стандарта как критерия оценки качества образо- вания, в ст. 1, 3, 5, 11 содержатся предписания, которыми закрепляются пол- номочия в сфере образования Правительства РФ и иных органов исполни- тельной власти.

В.И. Шкатулла – один из авторов, который наиболее полно исследо- вал проблемы управленческих отношений в области образования, - излагает соотношение институтов образовательного и административного права не- сколько противоречиво.

Первоначально В.И. Шкатулла включает управленческие отношения в предмет образовательного права, выделяя четыре вида (института) таких отношений: по поводу выборов руководителей образовательных учрежде- ний; по поводу разграничения компетенции между органами власти и управления; между разного уровня государственными органами по поводу управления образованием; между муниципальными органами и семьями обучающихся по поводу образования ( 99. С.33).

Однако в процессе, рассмотрения конкретных вопросов правового регулирования управленческих отношений в сфере образования В.И. Шка- тулла отходит от изложенной позиции. Во-первых, он утверждает, что дан- ные отношения регулируются нормами конституционного и администра- тивного права ( 99. С. 154). Тем самым за пределами предмета образова-

тельного права оказываются все без исключения отношения по вопросам управления образовательной сферой и ее отдельными компонентами. Во- вторых, он значительно расширил содержание управленческих отношений на уровне образовательных учреждений, включив в них отношения, связан- ные как с избранием руководителей этих учреждений, так и с формирова-

141

тельности.

Итак, входят ли управленческие отношения в предмет образова- тельного права и, если входят, то в какой части? В данном случае истина, как об этом утверждает один из расхожих научных постулатов, действительно находится посредине. Одна часть управленческих отношений в сфере обра-

зования регулируется нормами административного и даже конституционного права, другая только нормами образовательного законодательства.

Соотношение образовательного и административного отраслей права проявляется в тех же формах, что и соотношение образовательного с граж- данским правом. Наряду с нормами административного права, которые в образовательной сфере действуют непосредственно, в системе образова- тельного права по вопросам управления имеется ряд комплексных инсти- тутов. Кроме того, в законодательстве об образовании имеются «чуждые» ему нормативные предписания по вопросам административного законода- тельства.

В сфере образования напрямую действуют нормы административно- го права, которыми: 1) закрепляется правовой статус Правительства Россий- ской Федерации как высшего органа исполнительной власти, осуществляю- щего общее руководство всеми отраслями, в том числе и образованием; 2)

устанавливается порядок организации и деятельности органов управления образованием и прохождения государственной службы должностными ли- цами и служащими этих органов; 3) регламентируется порядок осуществле- ния надзорно-контрольных функций специальными органами (службами, инспекциями) за соблюдением образовательными учреждениями строитель- ных норм и правил, санитарно-гигиенических требований, правил техники безопасности и пожарной безопасности, порядка учета и отчетности и др. Кроме того, в сфере образования напрямую действуют нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепляющие порядок и основания привлечения образовательных учреждений и иных участников образователь- ных отношений к административной ответственности, а также порядок су- дебного обжалования действий и решений государственных и муниципаль- ных органов управления образованием или должностных лиц.

Основополагающее значение и прямое действие в сфере образования имеют нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», которыми определяется компе- тенция Правительства и порядок ее осуществления. Все субъекты отноше- ний в сфере образования обязуются исполнять постановления и распоряже-

ния Правительства вынесенные на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, реализовы-

вать разработанный Правительством РФ и утвержденный Государственной Думой федеральный бюджет, способствовать Правительству в проведении

142

единой государственной политики в области образования, а также реализа-

ции мер по развитию и совершенствованию общего и профессионального образования в стране.

Государственные и муниципальные органы управления образованием как компоненты единой и целостной системы исполнительной власти в Рос- сийской Федерации действуют в соответствии с общими нормами, закреп- ляющими порядок организации и деятельности этой системы. Такие нормы содержатся в ряде федеральных законов, указах Президента Рф и постанов- лениях Правительства РФ. Деятельность органов управления образованием

субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления образованием регулируется конституциями или уставами субъектов Россий- ской Федерации, иными региональными нормативно-правовыми актами. К сожалению, в настоящее время не приняты федеральные законы по общим вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти, что в определенной мере затрудняет согласованное взаимодействие между феде- ральными органами исполнительности власти, а также между ними и орга- нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Деятельность служащих государственных органов управления обра- зованием осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об ос- новах государственной службы». Закон закрепляет правовые основы органи- зации государственной службы и основы правового положения государст- венных служащих, которые действуют во всех органах государственной ис- полнительной власти, в том числе и в государственных органах управления образованием. Значительная часть отношений, связанных с прохождением государственной службы, регулируется указами Президента РФ и постанов- лениями Правительства РФ, которые также напрямую действуют и в госу- дарственных органах управления образованием. Среди них основополагаю- щее значение имеют указы Президента РФ, устанавливающие социальные гарантии государственным служащим, квалификационные требования к ним, меры борьбы с коррупцией.

Прямое действие в сфере образования имеют нормы , которыми за- крепляются специальные административно-правовые режимы, призванные

обеспечить реальное действие соответствующих правовых установлений государства. В целях создания необходимых условий для ведения образова- тельной деятельности образовательные учреждения эксплуатируют соответ- ствующее оборудование, здания, сооружения, принимают меры по соблюде- нию санитарно-гигиенических и иных государственных и местных норм, правил. Вся такая деятельность образовательных учреждений осуществляет- ся в соответствии с «функциональными административно-правовыми режи- мами, призванными обеспечивать функции управления и сферы деятельно- сти (налоговой, санитарной, экологической и т.д.)» (Ю.А. Тихомиров. 86.

С.404).

143

Поддержание и реальное действие административно-правовых ре- жимов обеспечивается таможенными и финансовыми органами, органами государственной противопожарной безопасности, государственного сани- тарно-эпидемиологического надзора, экологического надзора, технического надзора и другими специальными органами исполнительной власти. Кон- трольно-надзорные органы исполнительной власти осуществляют свои функции в отношении всех организаций, учреждений, предприятий незави- симо от их организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности. Поэтому и административные отношения, в которые вступают образователь- ные учреждения, и контрольно-надзорные органы исполнительной власти регулируются нормами административного права напрямую и в каком-либо специфическом правовом режиме не нуждаются. Соответственно не содер- жится по этим вопросам каких-либо норм в законодательстве об образова- нии.

Все участники образовательных отношений в случае совершения ими административных проступков привлекаются к административной ответст- венности в соответствии с нормами Кодекса РФ об административных пра- вонарушениях. В общем порядке подаются и рассматриваются жалобы уча- стников образовательных отношений на действия и решения органов управ- ления образованием и должностных лиц.

Таким образом, в сфере образования имеется обширный и устойчи- вый круг отношений, регулирование которых осуществляется в соответст- вии с нормами административного права и не требует их конкретизации, до- полнения специальными нормами образовательного права. Однако не все

нормы административного права могут реализовываться в образовательной сфере без учета специфики ее отношений.

Не менее значительным предстает и круг управленческих отноше- ний, реализация которых становится возможной лишь при наличии норм,

конкретизирующих и детализирующих порядок применения общих норм административного права применительно к специфике управления сферой образования. Как уже говорилось, такие нормы содержатся в Законе РФ «Об образовании» и составляют содержание комплексных институтов образова- тельного и административного права.

Следует отметить, что не все нормы по вопросам управления, закре- пленные в Законе РФ «Об образовании», образуют комплексные институты. Часть этих норм восполняет пробелы конституционного или административ- ного права и входит в предмет этих отраслей.

В ст. 28, 29 Закона конкретизируется п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и устанавливаются полномочия Федерации и ее субъектов в области об- разования. В настоящее время отсутствует специальный федеральный зако- на, который бы исчерпывающим образом определял полномочия Федера- ции и ее субъектов по вопросам совместной компетенции, закрепленной ст. 72 Конституции РФ. В этих условиях законодатель, желая восполнить про-

144

бел по столь принципиально важному вопросу нормативно-правового регу- лирования, вынужден был поместить в текущем законе отдельной отрасли права нехарактерные для него оригинальные (первичные) нормы конститу- ционного права.

Одновременно в Законе РФ «Об образовании» имеется ряд предписа- ний, которыми конкретизируется компетенция Правительства РФ в сфере образования. Это, в частности, предусмотренная ч. 3 и 4 ст. 1 Закона обя-

занность Правительства РФ объявлять конкурс на разработку Федеральной программы развития образования и подготавливать ежегодный доклад о ходе реализации этой Программы. Ст. 7 Закона предоставляет Правительству пра- во устанавливать порядок разработки, утверждения и введения государст- венных образовательных стандартов, а ч. 5 ст. 12 Закона – утверждать типо-

вые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Согласно ч.2 ст. 11 Закона только Правительство РФ может выступать учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профес- сиональные образовательные программы.

Названные и другие нормативные предписания Закона РФ «Об обра- зовании», которые конкретизируют полномочия Правительства РФ в области образования, не образуют комплексного института образовательного и ад- министративного права. Основной причиной их помещения в названном Законе РФ норм явилась пробельность административного законодательст- ва, а не желание законодателя установить особый правовой режим высшего органа исполнительной власти Российской Федерации в области образова- ния.

Из положений Федерального конституционного закона «О Прави- тельстве Российской Федерации» как высшем органе исполнительной вла- сти, призванном обеспечивать проведение единой государственной полити- ки в области образования, логически следуют полномочия и юридические обязанности Правительства, предусмотренные Законом РФ «Об образова- нии». И это вполне закономерно, поскольку федеральный закон не может противоречить федеральному конституционному закону. Однако общий

принцип не содержит конкретных прав и обязанностей Правительства РФ в сфере образования.

Поэтому законодатель вынужден был частично восполнить пробел Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Фе- дерации», поместив в ст. 1, 7, 11, 12 Законе РФ «Об образовании» нормы административного права. Но эти нормы не образуют комплексного инсти- тута образовательного и административного права, поскольку они не уста- навливают особого правового режима для Правительства в сфере образова- ния. Реализуя предоставленные Законом РФ «Об образовании» права и ис- полняя юридические обязанности, Правительство сохраняет неизменным свой статус высшего органа исполнительной власти. Комплексный инсти- тут образовательного права, как говорилось ранее, образуется лишь тогда,

145

когда он устанавливает специфический правовой режим для субъекта, дейст- вующего в сфере образования, подчиняет права и обязанности методу право- вого регулирования данной отрасли.

Таким образом, все нормативные предписания, закрепляющие ком- петенцию Правительства РФ в сфере образования, независимо от принад- лежности их источника к административному или образовательному зако- нодательству являются нормами административного права и в сфере обра- зования действуют напрямую, без образования каких-либо комплексных ин- ститутов.

Комплексные институты образовательного и административного права образуют прежде всего правовые нормы, которыми закрепляется структура и компетенция органов управления образованием, органов мест- ного самоуправления в области образования а также порядок ведения госу- дарственного контроля за качеством образования в аккредитованных образо- вательных учреждениях.

В Российской Федерации действуют: 1) федеральные (центральные) государственные органы управления образованием; 2) федеральные ведом- ственные органы управления образованием; 3) государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации. В настоящее время функции федерального (центрального) органа управления образова- нием выполняет Министерство образования Российской Федерации (Миноб- разование России). Более 20 федеральных министерств, иных центральных

органов исполнительной власти имеют в своем ведении образовательные учреждения и выступают в роли федеральных ведомственных органов управления образованием. Во всех субъектах Российской Федерации имеют- ся министерства, департаменты, управления и тому подобные органы управ- ления образованием.

Сложная и развитая структура государственных органов управления образованием порождает и множественность нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность этих органов в сфере управления образованием. Основы компетенции государственных органов управления образованием, установленные в ст. 37 Закона РФ «Об образовании», развиваются и кон- кретизируются в положениях об этих органах, иных нормативно-правовых актах, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ, государствен- ными органами субъектов Российской Федерации. Весьма обширен и круг

нормативных источников по вопросам реализации тех или иных методов административного права в образовательной сфере. Особое внимание уделя- ется процедурам контроля качества образованием и за использованием та- ких методов, как аттестация и государственная аккредитация..

По своему предметному содержанию нормативно-правовые акты по

вопросам организации и деятельности государственных органов управления образованием являются источниками административного права. Содержа- щиеся в них нормы права регулируют исполнительно-распорядительную,

146

контрольную и иную деятельность органов управления образованием.

Именно такая управленческая деятельность и составляет основу предмета административного права. С учетом этого обстоятельства в литературе Ю.А. Стариловым было высказано мнение о возможности включения образова-

тельного права в качестве подотрасли Особенной части административного права.

В этой подотрасли предлагается соединить «правовые нормы, регла- ментирующие конкретные сферы управленческой деятельности», а в число ее основных компонентов включить строительное право, дорожное право, предпринимательское право, школьное (образовательное) право, полицей- ское право, муниципальное право и т.д. При этом, солидаризируясь с В.И.Шкатуллой, Ю.А. Старилов полагает, что образовательное право являет- ся комплексным и состоит из норм разных отраслей права: конституицонно- го, трудового, административного, гражданского, финансового и др.» ( 77.

Т.1. С, 322328).

Допустим, что образовательное право действительно входит в состав Особенной части административного права. Но тогда возникают два вопро- са.

Во-первых, неясно, почему первоначально образовательное право на- зывает школьным?. Как известно, законодательство «школьного» уровня, понимаемого как общее образование не охватывает норм, регулирующих от- ношения в сфере профессионального образования, и никак не может претен- довать на статус отдельной, пусть даже комплексной отрасли законодатель- ства.

Во-вторых, почему образовательное право, которое, по мнению В.И. Шкатуллы и Ю.И. Старилова, является комплексным, содержит нормы тру- дового, гражданского, конституционного права и других отраслей права, полностью включается в Особенную часть административного права? Только лишь потому, что в нем имеются нормы административного права?

Но тогда образовательное право с таким же успехом может быть включено в состав и гражданского, и трудового, и финансового, и других отраслей права.

Учитывая, чистоту, монизм предмета административного права, в любом случае образовательное право не может выступать в качестве под- отрасли Особенной части административного со всеми его нормами граж- данского, трудового, финансового права. Сообразно предмету администра- тивного права, образовательное право может входить в его состав только в усеченном виде, теми нормами и институтами, которые регулируют отно- шения в сфере управления образованием и в первую очередь нормами, за- крепляющими компетенцию органов управления образованием. Однако, в

действительности, образовательное право не входит в состав административного права и в этом, усеченном виде.

147

Особенная часть административного права, как ее интерпретирует Ю.А. Старилов, будет представлять собой механический конгломерат, час- ти которого плохо связаны между собой и практически действуют незави- симо друг от друга. Строительное право, регулирующее отношения в сфере планирования и проведения строительства, никак не связано с милицейским правом, регулирующим деятельность органов милиции по охране общест- венного порядка, осуществлению контрольно-надзорных функций, задержа- нию правонарушителей. Образовательное право, предметом которого высту- пают отношения по обучению и воспитанию обучающихся, в свою очередь может вполне обходиться и без строительного и без милицейского права. От того, что мы уберем из Особенной части административного права строительное право или добавим в нее служебное право, регулятивные свой- ства образовательного права никак не изменятся, его пробелы не будут лик- видированы, а декларативные нормы не получат дополнительных юридиче- ских гарантий.

Механический, суммативный характер связи компонентов Особенной части административного права является следствием их искусственной клас- сификации по признаку, который для названных подотраслей права носит внешний, формальный характер. Предметная специфика управления в сфере строительного права, милицейского права, образовательного права настоль- ко существенна, что объединяющий их родовой признак «управление» не способен соединить их в органическое целое. Структурные элементы Осо- бенной части административного права оказываются связанными между со- бой не больше, чем рецепты блюд в книге о вкусной и здоровой пище.

Между тем в подлинной отрасли права такое соотношение между ее компонентами не представляется возможным. Попробуйте, например, не нарушая целостности трудового права, убрать из него институт рабочего времени. Возникает не только значительный пробел в отрасли. Без этого ин- ститута становится невозможным надлежащее действие институтов време- ни отдыха, заработной платы и трудовой дисциплины. Органическая целост-

ность трудовых отношений необходимо обусловливает и органическую связь между нормами и институтами трудового права, отражающими эти отноше- ния.

Предмет отрасли как некое относительно самостоятельное и одно- временно сложное целое «обусловливает и соответствующее единство нор- мативных предписаний, регулирующих данную сферу отношений, их отно- сительную обособленность от других отраслей законодательства. Предписа- ния отрасли взаимно дополняют и обслуживают друг друга, они цементиру- ются единством своего назначения и целенаправленности, общностью со-

держания» (И.С. Самощенко. 70. С. 22).

Институты государственного управления образованием, будучи внешними по отношению к Особенной части административного права, ока- зываются тесно связанными с компонентами образовательного права.

148

Связь выражается прежде всего в том, что эти институты закрепляют дей- ственный механизм реализации норм, субъективных прав и юридических обязанностей всех участников образовательных отношений. Активная роль органов управления образованием в создании надлежащих условий для реа-

лизации образовательных отношений является следствием добросовестного

органов управления образованием, их обязанность принимать нормативно- правовые акты, без которых невозможна реализация значительной части норм образовательного права, закрепляющих права и свободы участников образовательных отношений. Например, на Минобразование России возла- гается обязанность устанавливать порядок приема граждан в государствен- ные учреждения среднего и высшего профессионального образования, по- рядок аттестации руководящих и педагогических работников государствен- ных и муниципальных образовательных учреждений;

Во-вторых, правовые нормы по вопросам государственного управле-

ния системой образования устанавливают порядок и закрепляют обязанность органов управления принимать правоприменительные акты с целью наделе- ния участников образовательных отношений конкретными правами, в том числе, принимать индивидуальные акты об учреждении образовательных учреждений, выдаче им лицензий на право ведения образовательной дея- тельности, государственной аккредитации образовательных учреждений, присвоении педагогическим работникам ученых степеней и званий и др.

В-третьих, законодательство возлагает на государственные органы осуществление надзорно-контрольных функций с целью выявления и устра- нения нарушений прав участников образовательных отношений, создания стабильного правопорядка в сфере образования, реального обеспечения еди- ного образовательного пространства в Российской Федерации.

Неразрывная связь между институтами государственного управления образованием и остальными нормами образовательного права свидетельст- вует о их тематической близости и предметном единстве. Предмет образо- вательного права как отрасли, ориентированной на полное регулирование образовательных отношений, должен включать в себя собственно образова-

тельные отношения и обеспечивающие их реальное действие отношения в сфере государственного управления системой образования. Словом, послед- ние являются таким же необходимым компонентом предмета образователь- ного права, как и сами образовательные отношения.

И все же нужно иметь ввиду, что институты государственного управ- ления системой образования имеют одну примечательную особенность - входя в предмет образовательного права, они сохраняют верность принци- пам и общим нормам административного права. Органы управления образо-

149

принципами административного права. Соответственно и нормы по вопро-

сам управления системой образования неизбежно основываются на общих положениях административного права и сообразуются с ними.

Нормативно-правовое регулирование управленческих отношений в

сфере образования основывается на таких принципах административного права, как подконтрольность и подотчетность государственных органов и государственных служащих; единство основных требований, предъявляемых к государственному управлению; профессионализм и компетентность госу- дарственных служащих при осуществлении своих обязанностей; гласность в осуществлении государственного управления; ответственность государст- венных органов за принятые административные акты и др. Деятельность го-

сударственных органов управления образованием осуществляется в тех же формах и теми же методами, которые применяются всеми органами испол- нительной власти. Закон РФ «Об образовании» наделяет государственные органы управления образованием правом использования правотворческой, правоприменительной и правоохранительной формы управления, возлагает обязанность осуществлять разработку и реализацию целевых программ, раз- работку государственных нормативов финансирования образовательных уч- реждений, составление прогнозов развития сети образовательных учрежде- ний.

Следовательно, нормы, которыми регулируются отношения в сфере государственного управления системой образования, имеют два основания – общее и конкретное. Общим основанием выступают положения админист- ративного права, а конкретным – нормы, регулирующие особенности реали- зации управленческих отношений в образовательной сфере. Разноотрасле- вой характер оснований свидетельствует о комплексном характере норм, ре- гулирующих отношения в сфере государственного регулирования. По сво-

ему общему основанию эти нормы могут рассматриваться компонентом административного права, а по конкретному основанию и тесной взаимо- связи с нормами и институтами образовательного права - компонентом об- разовательного права, действие которого к тому же ограничивается предме- том данной отрасли.

Вопреки воззрениям на образовательное право как на часть админи- стративного права, действительное соотношение этих отраслей системы права оказывается прямо противоположным – общие нормы администра- тивного права лежат в основе норм образовательного права, регулирующих управленческие отношения в сфере образования.

Конкретные нормы и институты по вопросам государственного управления системой образования имеют своим предметом отношения, со- ставляющие предмет административного права. В тоже время они оказыва- ются настолько органично связанными с предметом правового регулирова-

150