ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

создавать образовательные объединения (ассоциации и союзы). Нормы, дуб-

лирующие нормативные предписания Гражданского кодекса содержатся и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном обра- зовании».

Воспроизведение названных норм гражданского права в законода- тельстве об образовании не вызывается спецификой нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования. Образовательные учрежде-

ния как юридические лица вправе напрямую использовать все положения гражданского законодательства, на связывая этот процесс с фактом их дуб- лирования в законодательстве об образовании. Осуществляя хозяйственную деятельность по обеспечению образовательного процесса, образовательные учреждения вступают практически во все договорные отношения, преду- смотренные гражданским законодательством : договоры поставки, перевоз- ки, аренды, подряда на ведение строительных и ремонтных работ и др. За- щита авторских прав работников образовательных учреждений, формирова- ние и деятельность временных творческих коллективов также осуществля- ются по нормам гражданского законодательства. Словом, большая часть норм гражданского законодательства активно используется образовательны-

ми учреждениями и если все эти нормы дублировать в законодательстве об образовании, то нужно включать в него как минимум весь Гражданский ко- декс.

На период принятия в 1992 г. Закона РФ «Об образовании» наличие в нем норм гражданского оправдывалось тем, что соответствующие нормы гражданского законодательства не были кодифицированы либо вовсе отсут- ствовали в действующем законодательстве. Однако с принятием первой час- ти Гражданского кодекса 1994 г. потребность в воспроизведении этих норм в

законодательстве об образовании отпала и их следовало убрать из текста еще в 1995 г., в процессе подготовки и принятия Федерального закона «О внесе- нии изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании». Сохранение в действующей редакции названного Закона норм, принятых по вопросам гра- жданского права и дублирующих действующий Гражданский кодекс, явля- ется анахронизмом, тем более, что ряд положений Закона РФ «Об образова- нии» противоречит гражданскому законодательству.

При изложении содержания комплексных институтов гражданского права в образовательном праве приводились факты неполного соответствия положений Закона РФ «Об образовании» действующему гражданскому за- конодательству.

Приведем еще один пример. Не в полной мере соответствует граж- данскому праву ч. 2 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», согласно которой объекты собственности, закрепленные учредителями за образовательным уч- реждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения. Соглас- но ч. 2 ст. 48 ГК РФ право собственности и иное вещное право учредителей сохраняется на имущество переданное юридическому лицу, если: 1) имуще-

131

ство передается государственным или муниципальным унитарным предпри- ятиям; 2) учреждение финансируется ее учредителями. Таким образом, Закон РФ «Об образовании» неправомерно ограничивает право собственности не- государственных образовательных учреждений, не имеющих финансовой поддержки со стороны учредителей, на переданное им имущество.

Законодательство об образовании, дублирующее, а тем более проти- воречащее нормам гражданского законодательства, представляет собой раз- новидность законотворческих ошибок, обусловленных тем, что законодатель

неточно определил предмет правового регулирования законодательства об образовании и вышел за него, поместив в законах об образовании нормы по вопросам гражданского законодательства. Поэтому нормы, дублирующие, а тем более противоречащие гражданскому законодательству, должны быть изъяты из законодательства об образовании.

Во взаимосвязи гражданского права и законодательства об образова- нии имеют место акты экспансии не только со стороны последнего. В юри- дической литературе и на практике предпринимались попытки распростра- нить на сферу образовательных отношений нормы гражданского законода- тельства, регулирующие отношения граждан-потребителей образовательных услуг с торговыми и иными организациями, предоставляющими такие услу- ги.

С.В. Куров, один из последовательных сторонников признания обра- зовательных отношений, возникающих на платной основе, в качестве раз- новидности гражданскоправовых отношений, свою позицию аргументирует следующим образом: « Из содержания правоотношений, составляющих воз- мездное оказание образовательной услуги, вытекает, что подобного рода

деятельность и связанные с ней договорные и иные обязательства основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их уча- стников. Отношения, возникающие в результате договорного обязательства относительно возмездного оказания образовательной услуги, являются, та- ким образом, гражданско-правовыми отношениями. В отношениях, связан- ных с обязательством из договора возмездного оказания услуги, одна сторо- на (производитель услуги) оказывает эту услугу, т.е. совершает определен- ную деятельность по обучению, а другая сторона ( потребитель услуги) оп- лачивает соответствующие действия» ( 40. С. 78).

Характеризуя суть договора возмездного оказания услуг, С.В. Куров практически воспроизводит ч.1 ст. 779 ГК РФ. Тем не менее он не обраща- ет внимания на то, что содержание договора не соответствует содержанию образовательного отношения, возникающего на платной основе. Вопрос за- путывает, в какой то мере, положение ч. 2 ст. 779 ГК РФ, согласно которому

правила договора возмездного оказания услуги распространяются на услуги по обучению. Трудно сказать, что конкретно имел ввиду законодатель под «услугами по обучению», скорее всего налицо законотворческая ошибка. Но

132

из смысла ч. 1 ст. 779 ГК РФ прямо вытекает, что образовательные отноше- ния на платной основе такой услугой не являются.

Термин «услуги» имеет полисемантичный характер и широко приме- нятся в системе права. Им обозначаются три вида правовых отношений. Это отношения-услуги, которые: 1) подпадают под действие норм Гражданского кодекса, регулирующих договор возмездного оказания услуг; 2) образуют содержание иных гражданско-правовых институтов; 3) не регулируются гражданским правом.

Содержание договора возмездного оказания услуг составляет обязан- ность заказчика услуг оплатить их, а исполнителя - оказать по заданию за- казчика возмездные услуги. Это договоры медицинских, ветеринарных, ау- диторских, консультационных услуг, услуг по туристическому обслужива- нию и др. Однако договоры с более сложным содержанием, в Гражданском кодексе выделены в особый вид. Согласно ч. 2 ст. 779 ГК РФ правила главы «Возмездное оказание услуг» не применяются к договорам перевозки, транспортной экспедиции, банковского вклада, банковского счета, хранения, поручения, комиссии, доверительного управления имуществом и др.

Так, в договоре перевозки помимо норм, закрепляющих обязанности перевозчика и грузополучателя, имеются предписания по вопросам формы договора, провозной платы, подачи транспортных средств и выгрузки груза, ответственности перевозчика за неподачу транспортных средств, за задержку отправления пассажиров, за утрату, недостачу или повреждение груза или багажа. Особо регулируется ответственность отправителя за неиспользова- ние поданных средств. Сложным и в силу этого требующим дополнительно- го регулирования предстает и договор доверительного управления имущест- вом. Особый правовой статус Гражданский кодекс устанавливает для дове- рительного управляющего, конкретизирует существенные условия и форму этого договора.

По сравнению с договором возмездного оказания услуг более слож- ное содержание имеют и образовательные отношения, возникающие на платной основе. Это осознает С.В. Куров, утверждая, что «структура содер- жания правоотношения, возникающего из возмездного оказания образова- тельной услуги, является сложной. Помимо главного права потребителя ус- луги (обучающегося) требовать ее исполнения и его главной обязанности уплатить за ее оказание и корреспондирующих им главных прав и обязанно- стей исполнителя, у сторон возникает ряд прав и обязанностей, связанных как с исполнением и осуществлением главных обязанностей по обязательст- ву, так и обусловленных специфическими обязанностями педагогического взаимодействия» ( 40. С. 82).

Если это так, то, следуя логике ГК РФ, законодатель должен был вы- делить специальную главу, посвященную нормативно-правовому регулиро- ванию образовательных отношений, ибо присущий им «ряд прав и обязанно- стей» оказался гражданским законодательством вообще не урегулирован-

133

ным. Но создавшееся положения не является пробелом в гражданском за- конодательстве. Законодатель умолчал квалифицированно, поскольку

образовательные отношения, возникающие на платной основе, как и ряд иных услуг он не признает в качестве гражданско-правовых отношений.

Вряд ли сегодня кто из юристов будет всерьез утверждать о том, что услуги адвоката в качестве защитника по уголовному или гражданскому де- лу представляют собой разновидность гражданско-правовых отношений, а между тем они полностью вписываются в критерии, которым, по мнению С.В. Курова должны удовлетворять любые гражданско-правовые отношения, в том числе и образовательные отношения.

Отношения, связанные с оказанием адвокатских услуг, возникают и действуют между лицами, которые обладают равенством, автономностью воли и имущественной самостоятельностью. Адвокаты и их клиенты – физические и юридические лица – бесспорно обладают равенством, ибо ни-

кто из них не может выражать свою волю в качестве общеобязательной для другого участника правоотношения. Автономность воли обвиняемых, по- терпевших, гражданских истцов выражается в праве самостоятельно, по сво- ему усмотрению выбирать себе адвоката, а последний правомочен по сво- ему усмотрению избирать способы исполнения услуги. Бесспорной пред- ставляется и имущественная самостоятельность адвокатов и их клиентов.

Тогда почему же адвокатские не подпадают под действие граждан- ского права? Кстати, это обстоятельство В.С. Курову нужно взять на замет- ку. Между тем ответ прост – отношения, связанные с оказанием адвокатских услуг по уголовным или гражданским делам, хотя и формально имеют тер- минологическое сходство с договором оказания платных услуг и даже име- ют ряд общих признаков, но различаются своим непосредственным содер- жанием. Получается Федот, да не тот.

Во-первых, заказчик услуги всегда имеет право требовать от испол- нителя достижение конкретного результата, например, доставки письма по конкретному адресу, оказание медицинской помощи в связи с конкретным заболеванием, туристической поездки в конкретную страну и др. Лицо, об- ращаясь за помощью к адвокату не может требовать достижение желатель- ного для него результата в качестве одного из обязательных условий догово- ра, например, вынесение оправдательного приговора, применения мер, не связанных с лишением свободы, выигрыш искового заявления.

Во-вторых, в договоре возмездного оказания услуг заказчик правомочен требовать исполнения договора надлежащим образом. Исполни- тель обязан добросовестно выполнять основанные на законе и договоре по- желания заказчика. Однако потерпевший, подсудимый, истец или ответчик не могут вмешиваться в деятельность адвоката и требовать от него обяза- тельного исполнения своих пожеланий, рекомендаций. Адвокат осуществля- ет защиту по уголовному делу или представительство в гражданском про-

134

цессе, исходя из собственных профессиональных навыков, умений, знаний, а также требований материального и процессуального законодательства.

В-третьих, в соответствии со ст. 782 ГК РФ односторонний отказ ис-

полнителя от исполнения обязательств по договору возмездного оказания услуг влечет за собой обязанность полного возмещения заказчику убытков. Однако эта норма не действует в отношении адвоката. УПК прямо допус- кает возможность смены обвиняемым адвоката, который не может участво- вать в процессе в течение длительного срока. При этом действующем зако- нодательством не предусматривается никаких денежных обязательств адво- ката или коллегии адвокатов по отношению к подзащитному.

В связи с тем, что содержание договора возмездного оказания услуг не соответствует содержанию договора, связанного с предоставлением ад- вокатских услуг, последний регламентируется специальными нормами, ко- торые к тому же находятся за пределами гражданского права. Равным обра- зом и содержание образовательных отношений, возникающих на платной основе, не вписывается ни в прокрустово ложе договора возмездного оказа- ния услуг, ни в метод гражданского права.

Особый правовой статус обучающихся как участников образователь- ного отношения является следствием специфики содержания этих отноше- ний, которые существенно отличаются не только от договора возмездного оказания услуг, но и от любого иного гражданскоправового договора.

Во-первых, если в договоре возмездного оказания услуг обязанности заказчика сводятся только к обязанности оплатить их стоимость, а затем свято верить в способность исполнителя оказать услуги, то в образователь- ном правоотношении одного факта оплаты обучающимся стоимости обуче- ния явно недостаточно. Чтобы в полной мере овладеть объектом правоотно- шения – необходимыми знаниями, навыками, умениями – обучающийся должен сам активно учиться, посещать лекции, практические занятия, свое-

временно и успешно проходить текущую и промежуточную аттестацию и др. Активное участие заказчика «услуги по обучению» на всем протяжении образовательного правоотношения составляет его основную обязанность. Оплата стоимости обучения выступает лишь в качестве факта, необходимого для возникновения образовательного отношения.

Во-вторых, обучающийся на платной основе не может уподобляться

заказчику в договоре возмездного оказания услуги и устанавливать свои требования к заказываемой услуге, например, обязывать образовательное учреждение выдать «красный диплом», либо проставить в дипломе только хорошие и отличные оценки, оговаривать перечень предметов, которые он не будет изучать и др. Объект образовательной услуги в конечном итоге за- висит не только от образовательного учреждения, но и от самого заказчика,

активные действия которого являются непременным условием качественного образования. Для договора возмездного оказания услуги такая ситуация представляется невозможной. Если заказчик сам, своими действиями будет

135

обеспечивать исполнение услуги, то ему не нужны ни исполнитель услуги, ни договор.

В-третьих, в сфере образования не действует правило, закрепленное ч. 2 ст. 782 ГК РФ. Образовательное учреждение может по основаниям, пре- дусмотренным в законе или договоре, в одностороннем порядке отчислить обучающегося, не неся перед ним обязательства в виде возмещения поне- сенных убытков.

Таким образом, критерии, руководствуясь которым С.В. Куров пыта- ется обосновать гражданскоправовую природу образовательных отношений, подогнать их под нормы договора возмездного оказания услуг, в действи-

тельности оказываются недостаточными В современном обществе имеется немало отношений, которые хотя и обозначаются термином «услуги», но не

шения, возникающие в процессе оказания адвокатских услуг по уголовным и гражданским делам, нотариальных услуг. За пределами предмета граждан- ского права находятся и так называемые «образовательные услуги». Всякие попытки их отождествления с договором возмездного оказания услуг, при-

водят к искажению действительного содержания платных образовательных услуг, приписыванию нехарактерных им свойств и отрицанию свойств дей- ствительно необходимых, составляющих «душу», суть этих отношений.

Оригинальную попытку признать разновидностью договора возмезд- ного оказания услуг платный договор, заключаемый обучающимися с обра- зовательными учреждениями с целью получения общего или профессио- нального образования, предпринял Федеральный арбитражный суд Северо- Западного округа. В постановлении от 21 января 2002 г. по делу № А5621085/01 он признал, что систематическое толкование ч. 3 ст. 46 Закона РФ «Об образовании», предусматривающей заключение договора между обу- чающимся и образовательным учреждением, а также ст. 431, 779 ГК РФ «по-

зволяет определить правовую природу договора о подготовке специалиста с высшим образованием как комплексного договора, включающего в себя эле- менты как гражданских, так и административных правоотношений. Таким образом условия данного договора не должны противоречить нормам граж- данского законодательства и нормам, регулирующим отношения в области образования».

Предположим, что суд прав. В договоре имеются элементы и граж- данского и административного правоотношения. Но тогда какое же правоот- ношение возникает на основании такого договора? Гражданско- административное? Однако такого правоотношения ни гражданское , ни ад- министративное право не знают. Часть 3 ст. 421 ГК РФ допускает заключе- ние смешанного договора, содержащего элементы различных, но только гражданско-правовых договоров. Как отмечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, едва ли не каждый заключенный договор – смешанный и их

136

число необычайно велико. «Даже, если ограничиться только теми несколь- кими десятками типов и видов договоров, которые выделены в ГК, количе- ство возможных их сочетаний может достичь астрономической величи-

ны» (М.И. Брагинский и В.В. Витрянский. Договорное право. Общие положе-

ния. 1998. С. 331).

Для заключения комплексного гражданско-административного дого- вора, необходимо, чтобы один из его субъектов обладал властными полно- мочиями по отношению к другому, мог предписывать ему тот или иной ва- риант поведения. Если это условие выполнено, то правоотношение может быть только административным. Согласно ч. 2 ст. 2 ГК РФ к имуществен- ным отношениям, основанным на административном подчинении одной сто- роны другой, гражданское законодательство не применяется. Следовательно, вывод суда о наличии в договоре о подготовке специалиста с высшим об- разованием элементов гражданского и административного права не соот- ветствует Гражданскому кодексу, а также теории и практике правоотноше- ний.

Суд не настаивает на своем открытии гражданско- административных правоотношений. Он готов рассматривать правоотноше-

ния обучающихся с образовательными учреждениями как отношения двух видов: гражданских и административных. Суд полагает , что наличие у обра- зовательного учреждения ряда властных полномочий, а у учащихся дисцип- линарной ответственности не исключает и гражданско-правовых отноше- ний, основанных на договоре возмездного оказания услуг. «На стадии за- ключения такого договора между сторонами отсутствуют властные отноше-

ния и его участники действуют в своей воле и в своих интересах как равные субъекты, что является признаком гражданско-правовых отношений ( пунк- ты 1 и 2 статьи 1 ГК РФ)».

Суд, безусловно, прав, обучающиеся и образовательное учреждение, вступая в образовательное правоотношение, действуют в своей воле и своих интересах. Но этот признак не является специфическим для гражданских правоотношений. В своей воле и своих интересах действуют участники тру- довых, семейных, авторских правоотношений и даже все правонарушители. Специфическим признаком гражданского правоотношения является равен- ство сторон, но он то как раз плохо сочетается с положением, в котором на- ходятся граждане и образовательное учреждение на стадии заключения до- говора на условиях оплаты стоимости обучения.

Только человек, не участвовавший или давно участвовавший в проце- дурах поступления в среднее или высшее профессиональное образователь- ное учреждение, может всерьез думать о равенстве абитуриента и образова- тельного учреждения. Ст. 16 Закона РФ «Об образовании», закрепляющая общие требования к приему граждан в образовательные учреждения, обязы- вает последних знакомить с его уставом, лицензией на право ведения обра- зовательной деятельности, другими документами. Обязанности образова-

137

тельных учреждений осуществлять прием обучающихся на началах равенст- ва и консенсуса Закон не устанавливает.

Не предусматривается такая обязанность и в Порядке приема в госу- дарственные вузы, утвержденном Минобразования России 24 февраля 1998, № 500. Этот порядок т применяется как к абитуриентам, поступающим в вуз на конкурсной основе, так и к лицам, поступающим на места с оплатой стоимости обучения. Порядок рекомендует образовательным учреждениям обеспечивать соблюдение прав граждан на образование, гласность и откры- тость работы приемной комиссии, объективность оценки способностей и склонностей поступающих, спокойную и доброжелательную обстановку на вступительных экзаменах. О соблюдении равноправия между поступающи- ми и образовательным учреждением в этом нормативно-правовом акте не го-

ворится ни слова. Если нет равноправия на уровне норм права, то еще меньше шансов найти его в реальной жизни.

Никаких особых условий обучения или поступления в образователь- ное учреждение абитуриент оговаривать не может . Однако он обязан: 1) представить все необходимые документы и фотографии; 2) принять участие в собеседовании или во вступительных экзаменах; 3) показать удовлетвори- тельные знания. Кроме того, поступающие в негосударственные вузы либо в государственные , но с оплатой стоимости обучения, обязаны подписать с образовательным учреждением договор, который является стандартным и никаких индивидуальных привилегий для поступающего не предусматрива- ет. Специальных переговоров с поступающими относительно особых усло- вий обучения образовательное учреждение не ведет, да и вести не может, по- скольку образование всех уровней, за исключением послевузовского, носит коллективный, а не индивидуальный характер. Содержание общего и про- фессионального образования также ограничивается пределами государст- венного образовательного стандарта. Поэтому то качество и содержание об- разования, которые образовательное учреждение обязуется дать на платной основе, ничем не отличается от образования, получаемого обучающимися за счет средств государственного бюджета.

Следовательно, властный характер правоотношений между обучаю-

щимися и образовательным учреждением имеет место не только в период обучения и воспитания, но и на стадии приема в это учреждение. Попытки придать статус гражданских правоотношений отношениям, которые возни-

кают на стадии приема в образовательные учреждения граждан на условиях оплаты ими стоимости обучения, не основаны на действующем законода- тельстве и не соответствуют реальному положению вещей.

Таким образом, попытка втиснуть новый и сложный институт обра- зовательного договора с оплатой обучающимся стоимости обучения в фор-

му простого договора платных образовательных услуг породила типичную ситуацию несоответствия содержания своей форме. И всякие изыски, пред- принимаемые в развитие этой конструкции, являются бесполезными. Стоит

138

прислушаться к мудрому совету, данному в священном писании – не влива- ют также вина молодого в мехи ветхие; а иначе прорываются мехи, и вино вытекает, и мехи пропадают; но вино молодое вливают в новые мехи, и сбе- регается и то и другое.

Единственным способом закрепления взаимосвязи законодательства об образовании и гражданского права являются комплексные институты по вопросам гражданского права, формируемые в системе образовательного права. С помощью таких институтов законодательно закрепляется специфи-

ка применения общих норм гражданского права с учетом особенностей предмета образовательного права, что создает дополнительные гарантии эф- фективного применения норм гражданского права в образовательной сфере.

Дублирование норм гражданского законодательства в Законе РФ «Об образовании» и других нормативно-правовых актах, наличие положений, противоречащих нормам гражданского законодательства, а также попытки необоснованного распространения норм гражданского права на образова- тельные отношения, лежащие за пределами предмета этой отрасли, свиде- тельствуют о необходимости совершенствования связи между образователь- ным и гражданским правом.

Для приведения правовой формы в соответствие с содержанием об- разовательного договора с оплатой обучающимся стоимости обучения, по нашему мнению, следует внести дополнения в Закон РФ «Об образовании».

1. Дать легальное определение понятия «образовательный договор с оплатой обучающимся стоимости обучения», назвав признаки, позволяю-

щие весьма четко отличать данный договор от договора платных услуг по обучению. В числе этих признаков следует назвать специфические призна- ки, характерные образованию как предмету данного договора ( обучение в соответствии с государственным образовательным стандартом; целенаправ- ленный и системный характер образования, наличие итоговой аттестации обучающихся; завершение обучения выдачей диплома о соответствующем образовании и (или) квалификации ).

2.Конкретизировать особенности приема в образовательное учреж- дения граждан на условиях оплаты ими стоимости обучения ( возможность отсутствия вступительных экзаменов, обязательное заключение образова- тельного договора в письменной форме, оплата стоимости обучения за год или семестр как необходимое условия для признания договора заключен- ным).

3.Дополнить права обучающихся, закрепленные ч. 4 ст. 50 Закона РФ «Об образовании», правами и обязанностями, которые характеризуют пра- вовой статус обучающегося на условиях оплаты им стоимости обучения. Это, например, право обучающегося продолжать учебу, независимо от ре- зультатов промежуточной аттестации. Бытующая ныне практика отчисления

этой категории обучающихся по мотивам их академической задолженности не соответствует духу образовательного договора на условиях оплаты обу-

139

чающимся стоимости обучения. Однако обучающийся обязан дополнитель- но оплачивать пересдачу экзаменов, зачетов, повторное рецензирование контрольных, курсовых и дипломных работ.

4. Конкретизировать права и обязанности образовательного учрежде- ния относительно обучающихся на условиях оплаты ими стоимости обуче- ния. Законом должна быть повышена ответственность образовательных уч- реждений за качество образования и организацию образовательного процес- са, в том числе за неполное выполнение учебного плана, неявки преподава- телей на занятия, замены одного преподавателя другим с более низкой ква- лификацией.

Особо надлежит конкретизировать порядок отчисления по инициати- ве образовательного учреждения обучающихся на условиях оплаты им стои- мости обучения. Во-первых, нужно дать закрытий перечень оснований для принятия такого решения. Нельзя признать правомерным решение образо- вательного учреждения об отчислении обучающихся за деяния, не связан- ные с образовательным процессом и правилами внутреннего распорядка, на- пример, «за поведение вне образовательного учреждения, наносящее вред доброму имени учреждения». Во-вторых, следует предоставить образова-

тельному учреждению право расторгать договор в одностороннем порядке в случае невнесения обучающимся платы за обучение в установленные сроки. В-третьих, необходимо наделить образовательное учреждение правом не возвращать обучающемуся плату за текущий год в случае расторжения дого- вора по инициативе обучающегося либо образовательного учреждения.

Глава 3. Комплексные институты отраслей образовательного и административного права

В сфере образования наряду с нормами гражданского права широко применяются нормы административного права.

Данная отрасль по настоящее время не имеет единого кодификаци- онного акта, который бы закрепил ее основные принципы и нормы. Поэтому в современном юридической литературе вопрос о предмете административ- ного права является дискуссионным. Чаще всего предметом этой отрасли признаются отношения, возникающие в процессе организации и функцио- нирования государственной исполнительной власти. Само же администра- тивное право понимается как система правовых норм, регулирующих обще- ственные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганиза- ционной и административно-юрисдикционной деятельности иных государ- ственных органов (суда, прокуратуры и др.) (Ю.А. Старилов . 77. Т..1 С. 292-295).

140