ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

Таким образом, в образовательном праве можно выделить десять комплексных институтов, которые действуют в образовательной сфере и по- лучают конкретизацию применительно к специфике образовательных отно- шений. Это институты: 1) социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений; 2) управления в сфере образования; 3) трудо- вых отношений в сфере образования; 4) дисциплинарной и материальной ответственности в образовательной сфере; 5) применения дисциплинарного взыскания и материальной ответственности в сфере образования; 6) граж- данскоправовых отношений в сфере образования; 7) земельных отношений в сфере образования; 8) участия родителей (иных законных представителей) в образовательных отношениях; 9) финансовых отношения в сфере образова- ния 10) международного сотрудничества и внешнеэкономической деятель- ности в сфере образования.

Каждый из институтов, будучи основным, базовым включает в себя все нормы которые конкретизируют, дополняют нормы той или иной отрас- ли права применительно к специфике образовательных отношений. Так, ин- ститут участия родителей (иных законных представителей) в образователь- ных отношениях содержит все нормы по данному вопросу. В институт меж-

дународного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования входят все нормы, регулирующие деятельность образователь- ных отношений в данной сфере.

Однако возможны ситуации, когда в пределах базового института может создаваться достаточно развитая совокупность норм по какому-либо отдельному вопросу. И такие нормы права могут быть выделены в самостоя- тельный комплексный институт. Например, институт социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений может быть под- разделен на два института – социальной защиты обучающихся и социальной защиты работников. В пределах базового института трудовых отношений в сфере образования могут быть выделены институты заработной платы, ра- бочего времени, времени отдыха, дисциплинарных проступков, привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности и др. Словом, по мере

развития основных институтов образовательного права будет развиваться и совершенствоваться система его комплексных институтов.

В данной работе из-за ограниченности объема не представляется возможным рассмотреть все комплексные институты образовательного пра- ва. Исследование ограничивается анализом основных комплексных инсти- тутов, предметом которых выступают отношения на стыке образовательного, гражданского, трудового и административного права. Особое внимание уделяется институтам дисциплинарной и материальной ответственности, ко-

торые являются основополагающими институтами образовательного права но не получили надлежащего правового регулирования в действующем за- конодательстве.

121

Глава 2. Комплексные институты отраслей образовательного и гражданского права

Гражданское право -- ведущая отрасль российского правовой систе- мы, призванная осуществлять нормативно-правовое регулирование имуще- ственных и связанных с ними личных неимущественных отношений ( на- пример, авторские права, защита чести, достоинства). Гражданскоправовые отношения характеризуются равенством прав их субъектов и независимо- стью друг от друга. Субъекты вступают в правоотношения чаще всего по собственному желанию и по своей воле, а их равноправие и независимость обеспечиваются наличием определенного имущества. Основным норматив- но-правовым актом гражданского права является Гражданский кодекс Рос- сийской Федерации ( ГК РФ).

Применение норм гражданского права для регулирования отношений в сфере образования осуществляется по трем направлениям: 1) образование комплексных институтов в системе образовательного права; 2) использова- ние норм гражданского права напрямую, без их конкретизации в источниках образовательного права; 3) неправомерное распространение норм граждан- ского права на отношения, лежащие за пределами предмета данной отрасли.

В статьях 11-13, 32-34, 39, 43, 4749 Закона РФ «Об образовании» со- держатся нормы, призванные регулировать специфику гражданскоправовых отношений в сфере образования. Данные нормы в системе образовательного права образуют восемь комплексных институтов: 1) учредителей образова- тельных учреждений; 2) правового статуса образовательных учреждений как юридических лиц; 3) устава образовательных учреждений; 4) создания, ре- организации и ликвидации образовательных учреждений; 5) собственности; 6) платной образовательной и иной предпринимательской деятельности об- разовательных учреждений; 7) особенностей регулирования индивидуальной трудовой деятельности педагогических работников; 8) гражданско-

правовой ответственности образовательных учреждений за некачественное образование.

Закон РФ «Об образовании», основываясь на гражданском законода- тельстве, закрепляет три организационно-правовых формы образовательных учреждений: государственные, муниципальные и негосударственные. На- званные формы образовательных учреждений различаются субъектами, спо- собными выступать их учредителями.

Комплексный институт учредителей образовательных учреждений и организаций ( далее – учреждений) устанавливает более детальное норма- тивно-правовое регулирование по сравнению с гражданским законодатель- ством. Согласно ст. 11 Закона РФ «Об образовании» учредителями государ- ственных образовательных учреждений выступают федеральные органы го- сударства, либо государственные органы субъектов Российской Федерации; учредителями муниципальных образовательных учреждений -- органы мест- ного самоуправления. Негосударственные образовательные организации мо-

122

гут учреждаться широким кругом лиц. Это могут быть граждане РФ, ино- странцы, отечественные и иностранные организации всех форм собственно- сти, отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общест- венные и религиозные организации, имеющие регистрацию на территории Российской Федерации.

Статья 11 Закона РФ «Об образовании» допускает также многоучре- дительство. Каких-либо ограничений в составе учредителей законодатель не устанавливает. Поэтому учредителями образовательных организаций могут выступать одновременно государственные и муниципальные органы, либо государственные органы и отечественные или иностранные организации, ли- бо государственные органы и граждане Российской Федерации. Возможны и иные комбинации учредителей из лиц, названных в ст. 11 Закона.

Из обшей нормы о составе учредителей установлены два исключе- ния. Учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные программы, может быть только Правительство Россий- ской Федерации. Специальные учебно-воспитательные учреждения закры- того типа для детей и подростков, склонных к совершению правонарушений и преступлений, могут учреждаться федеральными органами исполнитель- ной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Действующим законодательством учредители признаются активными участниками образовательного процесса. В частности, они правомочны по- лучать долю дохода образовательного учреждения, изымать закрепленное за ним имущество, приостанавливать предпринимательскую деятельность, в любой момент принять решение о его ликвидации. Одновременно учредите-

ли несут обязанности по отношению к создаваемым ими образовательным учреждениям , в том числе обязаны закрепить за ними объекты права собст- венности, имущество, землю, объекты потребительского, социально- культурного назначения, а также предоставить право оперативного управ- ления этим имуществом. Отношения между учредителями и образователь- ным учреждением определяется договором, заключенным между ними, и соответствующим законодательству.

Институт учредителей образовательных учреждений имеет, однако, пробел. Закон РФ «Об образовании», допуская многоучредительство, не пре- дусматривает заключения между учредителями образовательного учрежде- ния учредительского договора. Поэтому отношения, связанные с заключе- нием такого договора, регулируются ч. 2 ст. 52 ГК РФ, которая предписы-

вает учредителям в договоре определять порядок совместной деятельности по созданию образовательного учреждения, условия передачи ему имущест- ва и другие вопросы.

Комплексный институт правового статуса образовательных учрежде- ний как юридических лиц регулирует только отношения, связанные с их деятельностью в гражданском обороте. Образовательные учреждения соз-

123

даются и действуют не в целях осуществления деятельности, связанной с производством и распределением материальных благ. Согласно ч.1 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» образовательные учреждения выступают субъектами правоотношений в особой сфере гражданского общества – сфере образования. Соответственно и правовой статус этих учреждений в качестве субъектов образовательного процесса, образовательных правоотношений ре- гулируется нормами законодательства об образовании, не входящими в данный комплексный институт.

Образовательные учреждения по своему правовому статусу в качест- ве юридических лиц гражданским законодательством признаются неком- мерческими учреждениями, общий правовой статус которых закреплен ст. 120 ГК РФ. При этом на образовательные учреждения возлагается обязан-

ность отвечать по своим обязательством находящимися в их распоряжении денежными средствами. Одновременно предусматривается субсидиарная от- ветственность учредителей образовательного учреждения, если его денеж- ных средств недостаточно для исполнения соответствующего обязательства.

Гражданское законодательство предусматривает возможность кон-

кретизации правового статуса отдельных видов учреждений в законах и других правовых актах. В отношении образовательных учреждений такая конкретизация имеет место в Законе РФ «Об образовании». Комплексный институт, закрепляющий правовой статус образовательных учреждений как юридических лиц, дополняет гражданское законодательство, установив нор- мы, действующие только в отношении образовательных учреждений.

Закон РФ «Об образовании» помимо законов и иных нормативно- правовых актов, которыми определяется правовой статус названных учреж- дений, в том числе и их статус в качестве юридических лиц, называет до- полнительно еще два специальных источника – типовые положения об об- разовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемые Правительством РФ, и уставы образовательных учреждений, разрабатывае- мые на основе типовых положений. Типовые положения об образователь- ных учреждениях, утверждаемые Правительством РФ, являются обязатель- ными для государственных и муниципальных образовательных учреждений. В отношении негосударственных образовательных учреждений типовые по- ложения носят рекомендательный характер и могут учитываться в их уста- вах в той мере, в какой учредители или сами образовательные учреждения сочтут это необходимым и целесообразным.

Одна из характерных черт правового статуса образовательных учреж- дений как юридических лиц выражается в их обязанности осуществлять об- разовательную деятельность, не направленную на систематическое извлече- ние прибыли. Все доходы от платной образовательной и предприниматель-

ской деятельности образовательные учреждения подлежат направлению на возмещение затрат, связанных с осуществлением образовательного процесса ( в том числе на выплаты заработной платы), его развитием и совершенство-

124

ванием. Учредители также не могут претендовать на доходы, получаемые образовательным учреждением. Только при этом условии образовательно- му учреждению предоставляется льгота в виде освобождения от уплата на- логов, которыми облагаются организации, осуществляющие предпринима- тельскую деятельность (ст. 46 Закона РФ «Об образовании»).

Образование осуществляется в интересах личности, общества и го- сударства, является общественным благом. Образовательная деятельность как предпринимательская, ориентированная на извлечение прибыли част-

ная часть средств, полученных от ведения образовательной и предпринима- тельской деятельности образовательных учреждений, могла бы изыматься из образовательного процесса в качестве дохода учредителей.

Закон РФ «Об образовании» устанавливает правовой статус филиа- лов, представительств и иных структурных подразделений, который частич- но не соответствует нормам гражданского законодательства. Ст. 55 ГК РФ не признает представительства и филиалы в качестве юридических лиц. Как структурные подразделения юридического лица, расположенные вне места его нахождения, представительства и филиалы могут наделяться имущест- вом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвер- жденного им положения. Однако ч. 7 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» значительно расширяет полномочия филиалов, отделений, иных структур- ных подразделений образовательного учреждения, предоставляет им право осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в

том числе иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных организациях.

Минобразование России приказом от 16 марта 1999 г. № 643 «Об ут- верждении Типового положения о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти» предпи- сывает вузам руководствоваться гражданским законодательством и не на- делять филиалы статусом юридического лица. Однако коллизия между гра-

жданским и образовательным законодательством остается и может быть преодолена только внесением соответствующих уточнений либо в Граждан- ский кодекс, либо в Закон РФ «Об образовании».

Комплексный институт образовательного права -- «устав образова- тельных учреждений» образуют три вида норм: 1) закрепляющие содержа- ние устава; 2) определяющие порядок его принятия и внесения изменений, дополнений; 3)определяющие юридическую силу устава по отношению к другим локальным актам образовательного учреждения.

Ст. 13 Закона РФ «Об образовании» значительно расширяет перечень обязательных положений, подлежащих отражению в уставе образовательно- го учреждения, по сравнению с перечным положений, которые согласно ст. 52 ГК РФ должны быть отражены в уставе любого юридического лица.

125

Закон РФ «Об образовании» предписывает образовательным учреж- дениям в обязательном порядке включать в свой устав 26 положений, кото- рые могут быть объединены в семь тематических групп. Это – общие поло- жения: наименование и место нахождения, статус образовательного учреж- дения, его учредители, основные характеристики образовательного процесса и др.; предписания, которыми закрепляется порядок организации образова- тельного процесса, финансовой и хозяйственной деятельности управления образовательным учреждениям , реорганизации и ликвидации образователь- ного учреждения; а также права и обязанности участников образовательного процесса и перечень локальных актов, принимаемых образовательным уч- реждением .

Закон РФ «Об образовании» наделяет коллектив образовательного учреждения правом разрабатывать и принимать устав учреждения. Устав принимается на общем собрании членов коллектива. Закон не определяет со- став этого коллектива, не уточняет, входят ли в него только работники обра- зовательного учреждения или все участники образовательного процесса, как работники, так и обучающиеся. Этот пробел восполняет Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», который включает в коллектив вуза педагогических, научных и иных работников, а также обучающихся. Эта норма по аналогии может распространяться и на образовательные учреждения остальных уровней профессионального обра- зования. Неясно только, что понимается под коллективом на уровне школь- ных и дошкольных образовательных учреждений. Скорее всего в образова- тельных учреждениях дошкольного и школьного образования в связи с от-

сутствием у обучающихся политической дееспособности устав может приниматься только членами трудового коллектива. Принятым коллективом образовательного учреждения устав утверждается учредителями.

Однако учредители самостоятельно принимают устав образователь- ного учреждения, который необходим для регистрации образовательного учреждения и приобретения статуса юридического лица. Но после того, как образовательное учреждение сформирует свои кадры и приступит к реализа-

ции образовательного процесса оно приобретает право на принятие своего устава.

На уровне локальных актов образовательного учреждения устав при- знается актом, имеющим высшую юридическую силу. Согласно ч. 4 ст. 13 Закона РФ «Об образовании» локальные акты образовательного учреждения не могут противоречить его уставу. В случае принятия нормативных актов по вопросам, отнесенным к содержанию устава, такие нормативные акты подлежат регистрации в компетентных органах государства в качестве до- полнений к уставу.

Комплексной институт создания, реорганизации и ликвидации об- разовательных учреждений, регулируемый законодательством об образова- нии, предусматривает три этапа создания образовательного учреждения.

126

Первые два этапа являются обязательными для всех юридических лиц, в том числе и образовательных учреждений.

На первом этапе осуществляются подготовка учредительных доку- ментов и их представление в компетентный орган на регистрацию. В соот- ветствии с ч. 3 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» для регистрации образо- вательного учреждения учредители должны представить четыре документа: заявление на регистрацию; решение учредителя создать образовательное уч- реждение либо учредительный договор; устав образовательного учрежде- ния; документ об оплате государственной регистрационной пошлины.

На втором этапе образовательное учреждение регистрируется в каче- стве юридического лица. Закон РФ «Об образовании» устанавливает допол- нительные гарантии позитивного решения вопроса о регистрации образова- тельных учреждений. Во-первых, Закон предусматривает регистрацию обра- зовательного учреждения в заявительном порядке, т.е. порядке, обязываю- щем орган, осуществляющий регистрацию юридических лиц, принять поло-

жительное решение независимо от содержания представленных документов и степени их соответствия требованиям закона. Во-вторых, устанавливается достаточно короткий срок – один месяц, - в течении которого компетентный

орган должен зарегистрировать образовательное учреждение и письменно уведомить о своем решении учредителей.

После прохождения стадии регистрации в качестве юридического лица образовательное учреждение приобретает право на ведение финансово- хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение образовательно- го процесса надлежащими зданиями, аудиториями, оборудованием, учеб- ной и иной литературой. Однако право на ведение образовательного процес- са у него отсутствует. Последнее возникает после лицензирование и получе- ния лицензии на право ведения образовательной деятельности. Такая лицен- зия в зависимости от типа образовательного учреждения выдается либо ор- ганом местного самоуправления, либо государственным органом управле- ния образованием на основании заключения экспертной комиссии о том, что условия осуществления образовательного процесса, предлагаемые образова- тельным учреждениям соответствуют государственным и местным требова- ниям.

Законодательством устанавливается ряд особенностей в процедуре ликвидации образовательного учреждения. Во-первых, учредитель правомо- чен проводить реорганизацию образовательного учреждения при одном не- пременном условии - реорганизация не повлечет за собой нарушения обяза-

тельств учреждения перед обучающимися и иными лицами либо учредитель принимает на себя обязательства, которые не будут выполнены образова- тельным учреждением после его реорганизации. Во-вторых, согласно ст. 34 Закона РФ «Об образовании» банкротство не может служить основанием ликвидации образовательного учреждения. В-третьих, ликвидация сельского

дошкольного или школьного образовательного учреждения допускается

127

только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых дан- ным учреждением.

Комплексный институт собственности образовательного учрежде- ния основывается на соответствующем институте гражданского законода- тельства. Одновременно имеются и некоторые специфические нормы, кото- рые, собственно, составляющие содержание данного института образова- тельного права и не в полной мере соответствующие положениям граждан- ского законодательства.

Образовательное учреждение, как и любое иное учреждение в соот- ветствии со ст. 296 ГК РФ обладает правом оперативного управления иму- ществом, переданным ему учредителем. Это означает, что имущество не пе- реходит в собственность образовательного учреждения и может использо- ваться им только в целях ведения образовательной деятельности. В то же время доход, полученный образовательным учреждением от образователь- ной и предпринимательской деятельности, поступает в его самостоятельное распоряжение.

Специфика статуса имущества образовательного учреждения закреп- ленного Законом РФ «Об образовании», состоит в следующем:

согласно ч. 7 ст. 39 Закона образовательному учреждению принадле- жит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему в форме дара, пожертвования или по заве- щанию, а также на продукты интеллектуального или творческого труда, яв- ляющиеся результатом его деятельности, на доходы от собственной дея- тельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Часть 2 ст. 299 ГК РФ предусматривает право хозяйственного ведения или опера- тивного управления имуществом, полученным учреждением в виде про- дукции и доходов от использования имущества учредителя. Однако учреж- дения не приобретают права собственности на имущество, полученное в ви- де дара, пожертвования или завещания;

статья 39 Закона РФ «Об образовании» в качестве оснований для изъятия учредителем имущества, переданного образовательному учрежде- нию в оперативное управление, называет два основания: договор и истечение срока договора между собственником и образовательным учреждением. Между тем согласно ст. 296 ГК РФ собственник имущества вправе в любой момент изъять у учреждения свое имущество, неиспользуемое им или ис- пользуемое не по назначению;

согласно ч. 10 ст. 39 Закона денежные и иные средства, принадлежа- щие образовательному учреждению на праве собственности, подлежат на- правлению на цели образования в случае ликвидации этого учреждения. Гражданское законодательство этот вопрос решает иначе – имущество лик- видированного юридического лица, в том числе и учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, передается его учредителям.

128

Институт платной образовательной деятельности образовательных учреждений составляют нормы права, которыми разрешается ведение плат- ной образовательной деятельности и оказание платных образовательных ус- луг.

Образовательная деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений в основном осуществляется за счет государст- венного бюджета. Однако в современных условиях в связи с недостаточным финансированием образовательных государственных и муниципальных об- разовательных учреждений им разрешено осуществлять платную образова- тельную деятельность и оказывать платные дополнительные образователь- ные услуги.

Платная образовательная деятельность государственными и муници-

пальными образовательными учреждениями ведется по образовательным программам профессионального образования по договорам с физическими или юридическими лицами при условии оплаты ими стоимости обучения. Платные дополнительные образовательные услуги, оказываемые этими об- разовательными учреждениями, сводятся к обучению по дополнительным образовательным программам, преподаванию специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятие с обучающимися углубленным изучени- ем предметов и др.

Негосударственные образовательные учреждения ведут всю образо- вательную деятельность только на платной основе, в том числе и за обучение в пределах государственных образовательных стандартов.

Действующее законодательство разрешает всем образовательным учреждениям заниматься предпринимательской деятельностью. Специфика этой деятельности закреплена ст. 47 Закона РФ «Об образовании». В статье содержится закрытый перечень видов деятельности образовательных учреж- дений, которая признается предпринимательской. Это – реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения, тор- говля покупными товарами, оборудованием, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других учреждений и организаций и др.

Предпринимательской признается и платная образовательная деятельность негосударственных образовательных учреждений.

Положения Закона РФ «Об образовании» по вопросам предпринима- тельства, осуществляемого за пределами образовательной деятельности, не образуют комплексного института гражданского и образовательного отрас- лей права. Реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества об- разовательного учреждения, торговля покупными товарами, оборудованием, другая разрешенная предпринимательская деятельность не входят в образо- вательный процесс. Соответственно и субъектами отношений, вытекающих из предпринимательской деятельности образовательного учреждения, вы- ступают юридические лица, а не участники образовательных отношений ( обучающиеся, педагогические работники). Сама же деятельность осуществ-

129

ляется по правилам гражданского законодательства, что также предусмат- ривается ч. 4 ст. 47 Закона РФ «Об образовании».

Специфика предпринимательской деятельности образовательных отношений закреплена ч. 2 ст. 46, ч. 3 и 5 ст. 47 Закона РФ «Об образова- нии». В отличие от Гражданского кодекса, где предпринимательская дея- тельность при любых условиях признается таковой, Закон РФ «Об образова- нии» закрепляет дополнительное условие для отнесения деятельности обра- зовательного учреждения к предпринимательской. Согласно ч. 2 ст. 46 и ч. 3 ст. 47 Закона деятельность, доходы от которой реинвестируются непосред- ственно в данное учреждение или идут на нужды образовательного процес- са, не рассматривается в качестве предпринимательской. Одновременно За-

кон предоставляет учредителям и органам местного самоуправления право контролировать предпринимательскую деятельность образовательных учре- ждений и приостанавливать ее. Окончательное решение по этому конфликту

между учредителем и образовательным учреждением может принять только суд. Эти положения и образуют содержание комплексного института пред- принимательской деятельности образовательных учреждений.

Институт гражданско-правовой ответственности образовательных учреждений существенно отличается от аналогичного института граждан- ского права. Во-первых, Закон РФ «Об образовании» отказывает в праве обучающимся, их родителям предъявлять иски к образовательному учрежде- нию о взыскании ущерба, причиненного некачественным образованием. Это право предоставляется только государственным органам управления об-

разованием на основании рекламации государственной аттестационной службы на качество подготовки обучающихся. Во-вторых, с образовательно- го учреждения взыскивается лишь стоимость дополнительных затрат на пе- реподготовку выпускников, получивших некачественное образование. Упу- щенная выгода в виде заработной платы, которую могли бы получать выпу- скники за период переобучения, не компенсируется.

Изложенное свидетельствует о том, что комплексные институты гра-

жданского права в системе образовательного права являются органичной частью законодательства об образовании и играют значительную роль в ре- гулировании гражданско-правовых отношений в сфере образования. Однако не любая норма по предмету гражданского права, воспроизведенная в зако- нодательстве об образовании, автоматически становится частью какого-либо комплексного института. В частности, не образуют такого института нормы, дублируемые в законодательстве об образовании, а также нормы, противоре- чащие действующему гражданскому законодательству.

Нормы Закона РФ «Об образовании», дословно или с некоторыми редакционными поправками дублирующие положения гражданского законо- дательства, имеются в ст. 11, 12, 30, 33, 34. Ими закрепляется порядок реги- страции образовательного учреждения в качестве юридического лица, поря- док его организации и реорганизации, право образовательных учреждений

130