ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права
.pdfзование между образовательным учреждением и обучающимся, включая обязательства и по воспитанию и обучению» (98. С.103).
Аналогичное мнение высказывает и Е.Д. Волохова, полагая, что « признание договора в качестве общего основания возникновения правоот- ношений, связанных с обучением, не только соответствует Конституции РФ, не только будет способствовать более эффективной осуществлению гражда- нами своего права на образование, но и послужит логическим завершением преобразований в данной сфере.» Одно из основных достоинств договора Е.Д. Волохова видит в том, что он значительно усиливает гарантированность права граждан на образование. «Учреждение, организация имеют возмож- ность, изменив устав, тем самым в одностороннем порядке изменить и усло- вия взаимодействия с обучающимся. С точки зрения норм гражданского за-
конодательства одностороннее изменение договорных прав и обязанностей недопустимо (450 ГК )» (57. С. 119-120).
Договор по своей природе представляет собой соглашение двух или более лиц о вступлении в конкретное правоотношение. Содержание этого правоотношения составляют права и обязанности сторон, не противореча- щие закону. В механизме правового регулирования договор выполняет две функции: конкретизирует законные права и обязанности сторон и придает им общеобязательное значение. Будучи основанным на законе, договор име- ет обязательное значения для участников конкретного правоотношения. Не- исполнение обязанности признается разновидностью правонарушения, вле- кущего за собой применение мер государственного принуждения.
Однако, способен ли договор между государственным или муници- пальным образовательным учреждением и обучающимся ( его родителями, иными законными представителями) за счет средств государственного или муниципального бюджета надлежащим образом осуществлять функции до- говора, т.е. содержать набор индивидуальных, конкретных обязательств об- разовательного учреждения перед обучающимся, его законными представи- телями и быть обеспеченным мерами государственного принуждения?
Возьмем, к примеру, рекомендованную В.И. Шкатуллой форму об- разовательного договора между школой и обучающимся (99. С. 246-248).
В договор, состоящий из 34 пунктов, предусматривается включить: 1) цели образования, переписанные из закона РФ «Об образовании» и иных нормативно-правовых актов; 2) обязанности школы по медицинскому об- служиванию ребенка; 3) обязанности школы по организации питания ребен- ка; 2) обязанности школы по сохранению жизни и здоровья ребенка; 3) све- дения об учебной нагрузке обучающегося; 4) право школы использовать ус- ловный перевод в другой класс в случае, если обучающийся имеет академи- ческую задолженность по итогам учебного года по одному предмету. В до- говоре особо оговариваются ситуации, когда он может быть расторгнут по инициативе родителей, а когда по инициативе школы.
101
Приведенные, равно как и иные пункты договора как нельзя лучше показывают не только его ненужность, но даже и вредность.
Все пункты договора, разработанного В.И. Шкатуллой, повторяют дословно соответствующие положения Закона РФ «Об образовании» и ниче- го нового в правовой статус школьника не вносят. Представим ситуацию, ко- гда родители одних обучающихся заключили со школой договор по форме, предложенной В.И. Шкатуллой, а другие не заключили. Можем ли мы ска- зать, что первая группа школьников будет получать медицинское обслужи- вание и достойно питаться, а школа, строго соблюдая договор, не станет по- кушаться на жизнь и здоровье членов этой группы, тогда как вторая группа может рассчитывать в лучшем случае только на дырки от бублика, а за их жизнь и здоровье школа и гроша ломаного не даст?
Конечно же, мы так сказать не сможем. Правовой статус школьников и той и другой группах одинаков, поскольку его основой выступает Закон РФ «Об образовании», а не договор. Этот Закон, как и другие федеральные законы в соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ имеет высшую юриди- ческую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Договор, предложенный В.И. Шкатуллой, представляет собой парафраз Закона РФ «Об образовании», не содержит конкретизированных прав и обязанностей для сторон и поэтому является юридической фикцией, которая однако претендует на то, чтобы в конкретных отношения подменить Закон, его прямое действие.
Для родителей обучающихся, которые не владеют всеми тонкостями юриспруденции, договор, подготовленный школой по рецептам В.И. Шка- туллы, обладает видимостью юридического документа, определяющего их реальные права. Подписав договор, они станут полагать, что их требования к школе ограничиваются положениями договора, который в лучшем случае неполно излагает права, закрепленные Законом. Но школа может пойти и дальше, начать корректировать права, закрепленные Законом. И пример это- му подает сам В.И. Шкатулла.
В своем «примерном» договоре он предоставляет школе право рас- торгнуть договор при наличии у обучающегося академической задолженно- сти по итогам года по двум и более предметам. Между тем такое «право» школы значительно ограничивает законные права родителей. Во-первых, со- гласно 17 Закона РФ «Об образовании» право принятия решения в подоб- ной ситуации принадлежит родителям обучающихся, а не школе. Во- вторых, Закон предоставляет им возможность принятия решений, не преду- смотренных договором. Родители могут дать согласие на то, чтобы ос- тавить обучающегося на повторное обучение, либо на перевод его в классы компенсирующего обучения. Если профессор В.М. Шкатулла в своем ком- ментарии не придерживается закона, то что следует ожидать от юридическо- го творчества школ , проводимого в развитие идей уважаемого профессора.
102
Несообразности образовательного договора между школой и родите- лями ( иными законными представителями) обучающихся обусловливаются не только предлагаемой формой договора. Образовательные отношения, бу- дучи самостоятельным видом общественных отношений, не могут регулиро- ваться исключительно методами гражданского права. Договор, который яв- ляется важнейшей, если не основной формой гражданских правовых отно- шений, имеет достаточно узкую сферу применения в образовательном праве в силу специфики организационных форм обучения, культивируемых в об- разовательном процессе.
Современное образование знает и успешно применяет две организа-
ционные формы обучения: классно-урочную и лекционно-семинарскую, в
основе которых доминирует массовый подход к обучению. Классно-урочная система, заменившая индивидуальную форму обучения, широко практикует- ся в учреждениях общего, а также начального профессионального и среднего профессионального образования. Эта форма обучения «при массовости ох-
вата учащихся обеспечивает организационную четкость и непрерывность учебной работы. Она экономически выгода, особенно по сравнению с инди- видуальным обучением» (Е.Н. Шиянов И.Б. Котова 97. С. 233). Лекционно- семинарская форма обучения используется в системе высшего и послеву-
зовского профессионального образования и позволяет органично соединять массовые, групповые и индивидуальные формы обучения, при безусловном доминировании первых.
Государственное или муниципальное образовательное учреждение не может брать на себя перед обучающимися, их родителями каких-то особых обязательств, не предусмотренных Законом РФ «Об образовании». В соот- ветствии с ч. 3 ст. 5 Закона государство гарантирует каждому получение бесплатного образования в государственном и муниципальном образова- тельном учреждении в пределах государственных образовательных стандар- тов. И это право каждого, основанное на Законе, не нуждается в конкретиза- ции и индивидуализации с помощью договоров.
Договор между государственным и муниципальным образовательным учреждением и обучающимися (их родителями, иными законными предста- вителями) по поводу образования, получаемого на бесплатной основе и в
пределах государственного образовательного стандарта является фиктивным еще и потому, что никаких санкций за его неисполнение образователь- ное учреждение не несет перед обучающимися и их родителями. Законода- тельство не предусматривает возможности применения санкций к государ-
ственным или муниципальным образовательным учреждениям за нарушение обязательств по договору с обучающимися или их родителями. Санкции в
виде лишения образовательного учреждения государственной аккредитации и лицензии возможны только по решению компетентных органов управле- ния образованием и с учетом результатов аттестации.
103
Иное дело дополнительные образовательные услуги, осуществляемые
государственными и муниципальными образовательными учреждениями за пределами их образовательных программ и на платной основе. Предмет, цели, формы и стоимость обучения в таком случае могут определяться инди- видуально и в форме договора. Договор правомерно используется также для закрепления прав и обязанностей обучающихся в негосударственном образо- вательном учреждении, либо в государственном и муниципальном образова- тельном учреждении, но на условиях оплаты обучающимися стоимости обу- чения. Договор необходим для защиты имущественных прав обучающихся, закрепления уровня образования, сроков обучения и оснований для прекра- щения образовательных отношений по инициативе образовательного учреж- дения. Остальные права и обязанности обучающихся на платной основе воз- никают в силу Закона «Об образовании» и их дублирование в договоре также излишне.
Основными факторами, влияющие на изменение образовательных от- ношений являются результаты промежуточной аттестации обучающихся, позволяющие образовательному учреждению принять решение о их перево- де из одного класса в другой либо с одного курса на другой. На динамику
образовательных отношений могут воздействовать и некоторые волевые действия и решения самих обучающихся, например, изменение формы обу- чения, переход с очной формы обучения на очно-заочную либо заочную, на обучение по индивидуальным учебным планам, перевод в другое образова- тельное учреждение, реализующее образовательную программу соответст- вующего уровня. Понятно, что волевые действия и решения обучающихся, направленные на изменение образовательных отношений, приобретают юридическое значение только после принятия образовательным учреждени- ем соответствующего позитивного решения.
Более сложной предстает система юридических фактов, с которой за- кон связывает прекращение образовательных отношений. Составляющие эту систему факты можно разделить на два вида: обстоятельства, необхо- димые для успешного завершения образовательных отношений, и обстоя- тельства, наличие которых влечет прекращение образовательных отношений раньше достижения конечных результатов обучения и воспитания.
Юридический состав, наличие которого свидетельствует об успешном завершении образовательных отношений, включает в себя прохождение обучающимся всех стадий образовательного процесса, итоговой аттестации и получение документа об образовании соответствующего уровня. Согласно ч. 4 ст. 15 Закона РФ «Об образовании» освоение образовательных программ основного общего, среднего (полного) общего и всех видов профессиональ- ного образования завершается обязательной итоговой аттестацией выпуск- ников.
Основаниями для досрочного прекращения образовательных отноше- ний могут быть юридические факты-события. Законодательство об образо-
104
вании устанавливает предельный возраст для получения основного общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения
– 18 лет. Обучающийся, достигший такого возраста, должен покинуть обра- зовательное учреждение, избрав иные формы обучения.
Однако основная масса юридических фактов, наступление которых ведет к прекращению образовательных отношений, порождается действиями и решениями обучающегося: совершение правонарушения, невыполнение учебных планов, подача заявления об отчислении по собственному желанию или по уважительным причинам.
Закон РФ «Об образовании» предоставляет право органу управления образовательным учреждением исключить из данного образовательного уч- реждения обучающегося, достигшего возраста 14-ти лет, за совершение про- тивоправных действий и неоднократные грубые нарушения устава образова- тельного учреждения. Правомочия образовательных учреждений остальных типов и видов в части исключения обучающихся за совершение правонару- шений устанавливаются типовыми положениями, утверждаемыми Прави- тельством РФ.
Закон РФ «Об образовании» устанавливает ограничение в праве обу- чающихся оставить образовательное учреждение по собственному желанию. Такое право возникает у обучающегося, достигшего 15-летнего возраста, при наличии согласия родителей (иных законных представителей) и местного ор- гана управления образованием. По достижении совершеннолетия обучаю-
щийся самостоятельно принимает решение о вступлении в образовательные отношении и целесообразности их сохранения.
Учитывая роль юридических фактов в возникновении и дальнейшем развитии образовательных отношений представляется необходимым обстоя-
тельнее и полнее регламентировать на уровне федеральных законов систему таких фактов, условия их объективации и порождаемые ими последствия. Закон РФ «Об образовании» неправомерно предоставляет образовательным учреждениям право самостоятельно, по своему усмотрению определять со- вокупность юридических фактов, необходимых для возникновения или из- менения образовательных отношений, что создает ряд дополнительных и
искусственных препятствий на пути реализации конституционного права граждан на образование.
Закон РФ «Об образовании» не устанавливает возраста, по достиже-
нии которого дети должны в обязательном порядке приступить к освоению программ начального общего образования. Согласно ст. 15 Закона, возраст, с которого допускается прием граждан, определяется уставом образователь- ного учреждения. Таким образом, один из принципиальных вопросов, от ре-
шения которого зависит действие конституционного права и обязанности граждан на получение основного общего образования, не регламентируется на уровне не только федеральных законов, но и федеральных подзаконных
105
нормативно-правовых актов. Его решение отдано на усмотрение самих об- разовательных учреждений.
Отсутствие в федеральном законе нормативного предписания о воз- расте, по достижении которого ребенок обязан посещать образовательное учреждение, явилось одной из причин низкого контроля со стороны органов управления образованием за выполнением конституционного принципа все- общности образования и появления в Российской Федерации в ХХ1 в. зна- чительного числа лиц, не умеющих читать и писать. По данным прокурату- ры ежегодно около 2 млн. детей школьного возраста не посещает образова- тельных учреждений.
В федеральных законах об образовании, равно как и принимаемых в их развитие типовых положениях об образовательном учреждении соответ- ствующего типа, вида, утверждаемых Правительством РФ, не содержится сколько-нибудь четкого перечня дисциплинарных проступков, совершение
которых влечет применение к обучающемуся такой меры дисциплинарного взыскания, как исключение из образовательного учреждения. Его составле- ние опять-таки отдано на усмотрение самих образовательных учреждений. И такое законодательное решение легализует многие их субъективные реше- ния.
Например, в уставах некоторых вузов содержатся весьма расплывча- тые формулировки, типа «причинение существенного вреда деловой репута- ции вуза», устанавливающие практически безграничные возможности для принятия вузом решений об исключении любых «неугодных» студентов. Имеются случаи, когда основанием для исключения студентов признаются явно незаконные требования, например отказ от исполнения требований ву- за о прохождении медицинского освидетельствования. Между тем перечень
обязательных медицинских освидетельствований исчерпывающим образом закреплен в ст. 34 Основ законодательства об охране здоровья граждан и расширительному толкованию не подлежит.
Гарантированность конституционного права граждан на образование видится не только в доступности образования, наличии широкой сети обра- зовательных учреждений, но и в праве гражданина быть защищенным от
разного рода субъективных решений органов управления образовательным учреждением, которые порой создают искусственные препятствия на пути реализации данного конституционного права. Поэтому законодательное за- крепление всех юридических фактов, с которыми могут связываться процес- сы изменения и прекращения образовательных отношений, является необхо- димым шагом на пути совершенствования нормативно-правового регулиро- вания образовательных отношений.
Законодательству об образовании неведомы проблемы доказывания юридических фактов, с которыми, например, сталкивается уголовное про- цессуальное право. Большая часть жизненных обстоятельств, влияющих на процессы возникновения, изменения или прекращения образовательных от-
106
ношений, подтверждается разного рода письменными документами, досто-
верность которых может быть установлена в соответствии с их реквизитами или путем проведения дополнительных проверок. Так, возраст обучающих- ся устанавливается по свидетельству о рождении либо паспорту, право на
обучение в конкретном образовательном учреждении закрепляется приказом его руководителя. Каждый обучающийся в учреждениях среднего или выс- шего профессионального образования имеет студенческий билет. Участие обучающегося в образовательном процессе и результаты его текущие и про- межуточной аттестации фиксируются в классных журналах, специальных ведомостях и иных документах, необходимость и порядок ведения которых устанавливаются нормативно-правовыми актами органов управления обра- зованием.
Документально подтверждается и наличие у лица образования соот- ветствующего уровня. Законодательством предусмотрен достаточно обшир- ный перечень документов, подтверждающих уровень общей или профессио- нальной подготовки лица. В частности, выпускники учреждений общего образования получают аттестат, аттестат с награждением золотой или сереб- ряной медалью, либо справку об обучении в общеобразовательном учрежде- нии; выпускники учреждений начального профессионального образования – диплом, диплом с отличием, диплом с награждением золотой или серебря- ной медалью или свидетельство; выпускники высших образовательных профессиональных учреждений – диплом с отличием, диплом, диплом о не- полном высшем профессиональном образовании, академическую справку и т.д.
В образовательном процессе наиболее сложной предстает процедура определения уровня качества образования, совокупности знаний, навыков и умений, наличие или отсутствие которых служит основанием для возникно- вения образовательных отношений, либо их изменения или прекращения. Образование входит в число внутренних психических свойств личности,
фиксация и объективная оценка которых требует применения специальных процедур. В образовательном процессе в этих целях используются разного рода испытания, аттестации, конкурсы.
Итоговая аттестация признается Законом РФ «Об образовании» в ка-
честве единственного основания для выдачи образовательным учреждением своим выпускникам документов о соответствующем образовании и (или) квалификации. Ст. 19 Закона специально оговаривает, что основное общее образование и завершающая его государственная аттестация являются обяза- тельными. Конкурсный порядок применяется при формировании континген- та студентов средних профессиональных и высших профессиональных обра- зовательных заведений с тем, чтобы выявить и зачислить граждан, наиболее способных и подготовленных к освоению образовательной программы соот- ветствующего уровня. При этом Закон РФ «Об образовании» требует от об-
107
разовательных учреждений в процессе проведения конкурса гарантировать соблюдение прав граждан на образование.
Проведение аттестаций и конкурсов в системе образования оправды- вает себя в той мере, в какой удается объективно оценить уровень образо- вания каждого обучающегося, выпускника или абитуриента. Поэтому про- блема объективности оценок знаний является основополагающей в педаго- гике и образовательной праве. По настоящее время не удается найти дейст- венных способов, позволяющих устранить три фактора, негативно влияю- щие на объективность результатов аттестации. Это - во-первых, использова- ние обучающимися шпаргалок, иных недозволенных приемов, создающих видимость знаний, при их недостаточном или полном отсутствии, во-вторых, субъективизм оценок педагогических работников и, в-третьих, аттестацию обучающихся и выпускников, не за их знания, навыки и умения, а за мате- риальное вознаграждение, получаемое педагогическими работниками или руководителями образовательных учреждений.
Основным средством, призванным минимизовать действие названных негативных факторов в оценках уровня образования, законодательство при- знает принцип коллегиальности в деятельности органов и лиц, правомочных давать такие оценки. Только комиссия проводит государственную (итого- вую) аттестацию выпускников образовательного учреждения и принимает вступительные экзамены у абитуриентов. Коллегиально принимается и ре- шение о присуждении ученой степени кандидата или доктора наук, о при- своении ученого звания доцента или профессора.
Наиболее сложна предстает процедура защиты докторской диссерта- ции. Чтобы получить объективную оценку, диссертация направляется на от- зыв в оппонирующую организацию, на заключение трем официально назна- чаемым оппонентам, а автореферат на отзывы в соответствующие организа- ции. Защита осуществляется на заседании ученого совета, а голосование проводится тайно.
Тем не менее, случаи присуждения ученых степеней не тем, кому их следует присуждать, не так уж редки в ученом мире и, наоборот, отказывают в присуждении степени за работы, в полной мере удовлетворяющие требо- ваниям, предъявляемым к докторским или кандидатским диссертациям. Об одном из таких случаев в январе 2002 поведал «Московский комсомолец», утверждая, что один из депутатов Государственной Думы без отрыва от сво-
их законотворческих обязанностей в ускоренном темпе получил высшее юридическое образование и через семь (!) месяцев после получения диплома столь же успешно защитил кандидатскую диссертацию, получив искомый диплом кандидата юридических наук. Между тем по самым скромным мер-
кам на самостоятельную подготовку соискателем кандидатской диссертации уходит не менее трех лет.
Еще больший субъективизм проявляют комиссии при проведении го- сударственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреж-
108
дений и конкурсных испытаний при приеме в образовательные учреждения, о чем постоянно информирует пресса. В качестве меры борьбы с подобны- ми фактами законодательство об образовании предусматривается образова- ние апелляционных комиссий, правомочных рассматривать жалобы абиту- риентов на оценки, выставленные предметно-экзаменационными комиссия- ми.
Однако апелляционные комиссии явно не справляются с функциями беспристрастного арбитра в споре абитуриента и предметно- экзаменационной комиссии, действия явно на стороне последней. Это об- стоятельство вынуждено было признать даже Минобразование России. В своем письме от 5 января 2001 г. Министерство констатировало, что во мно- гих заявлениях граждан, поступающих в его адрес, отмечается формальный
подход к рассмотрению апелляций по завышению требований к оценкам знаний поступающих, высказываемых в процессе апелляции в адрес посту- пающих угроз, запугивание абитуриентов, взимание платы за дополнитель- ное рецензирование выполненной работы.
Об опыте работы апелляционных комиссий одного из московских вузов поведал И. Сергеев, который непосредственно участвовал в рассмот- рении одной из апелляций. Как он пишет, уже на стадии приема апелляции «явно дают понять, что оценку повышать не будут, мы лишь зря потратим время и нервы». И комиссия полностью сдержала свое слово. За четыре часа ее работы была повышена отметка только в одном случае, «двойку» замени- ли на «тройку», поскольку «тройка» все равно была непроходная ( 69).
Нулевая эффективность апелляционных комиссий по рассмотрению жалоб абитуриентов вузов и образовательных учреждений среднего профес- сионального образования объясняется весьма просто. Эти комиссии созда- ются теми же образовательными учреждениями, что и предметно- экзаменационные комиссии, принимающие вступительные экзамены. Более того, Типовое положение разрешает вузам не только самостоятельно форми- ровать апелляционную комиссию, но и порядок рассмотрения апелляций.
Самостоятельно формируют апелляционные комиссии и образовательные учреждения среднего профессионального образования.
Справедливости ради следует отметить, что Минобразование России своим письмом от 24 февраля 1998г. рекомендует этим образовательным уч- реждениям включать в состав апелляционных комиссий в качестве незави- симых экспертов представителей органов управления образованием и учите- лей общеобразовательных органов. Однако аналогичная рекомендация от- сутствует в письме Минобразования России от 05.01. 2001 г. «О вопросах приема в вузы». Видимо, Министерство верит в то, что апелляционные ко- миссии вузов способны работать объективно и справедливо в любом составе.
Любое государство, всерьез озабоченное проблемой объективности и законности решений его органов, неизбежно выводит апелляционную ин- станцию за пределы органа, на решения которого приносится жалоба. И,
109
следовательно, первым шагом на пути повышения объективности апелляци- онных комиссий по рассмотрению жалоб абитуриентов вузов и абитуриен-
тов образовательных учреждений среднего профессионального образования является создание апелляционных комиссий за пределами образовательных учреждений, например, при органах управления образованием.
Один из действенных путей совершенствования порядка проведения государственной (итоговой) аттестации выпускников школ и сдачи ими
вступительных экзаменов в вузы Минобразование России видит в введении единого государственного экзамена. Ожидается, что с помощью данной ме-
ры можно будет значительно повысить объективность оценок уровня знаний выпускников школ, а также упразднить вступительные экзамены в вузы и образовательные учреждения среднего профессионального образования. Ос-
нованием для зачисления в названные образовательные учреждения будут служить результаты сдачи единого государственного экзамена.
Таким образом, система юридических фактов, которая выступает объективной основой для возникновения и динамики образовательных от- ношений, является достаточно сложной и включает в себя практически все виды известных теории права юридических фактов: события, правомерные действия, правонарушения, индивидуальные и правоприменительные акты. Отношения, связанные с выявлением, фиксацией и оценкой юридических фактов, влияющих на образовательные отношения, входят в предмет обра- зовательного права, а их регулирование осуществляется нормами права, за- крепленными источниками данной отрасли. Среди них наибольший удель- ный вес приходится на нормативно-правовые акты Минобразования России и на локальные акты образовательных учреждений.
Закон РФ «Об образовании» не обеспечивает полного регулирования института юридических фактов. Делегирование образовательным учрежде- ниям права самостоятельно устанавливать систему юридических фактов, не- обходимых для возникновения образовательных отношений, их изменения и прекращения приводит к неоправданному расширению системы этих фактов. Недостаточно эффективными являются правовые средства, призванные обеспечивать достоверность и справедливость оценок юридических фактов. Меры по введению единого государственного экзамена, проводимые феде- ральными органами исполнительной власти -- один из действенных шагов на пути совершенствования института юридических фактов.
Нормативно-правовое регулирование образовательных отношений, всех их компонентов, а также системы юридических фактов, воздействую- щих на эти отношения, надлежит осуществлять при помощи законов, а не подзаконных и тем более локальных актов. В частности, следует принять федеральные законы, устанавливающие порядок присуждения ученых сте- пеней и присвоения ученый званий, необходимость принятия которых пре- дусмотрена ст. 34 Федерального закона «О высшем и послевузовском про- фессиональном образовании.
110