ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

Наличие у педагогических работников властных полномочий не дает оснований для их признания в качестве субъектов административного права

– должностных лиц или государственных служащих. Согласно Федерально- му закону « Об основах государственной службы Российской Федерации» эти должности существуют только в государственных органах. Работа слу- жащих государственных, в том числе и образовательных учреждений не при- знается государственной службой. Осуществляя государственную функцию, направленную на образование и воспитание молодого поколения , педагоги-

ческие работники обладают статусом лишь служащего соответствующих образовательных учреждений.

Система юридических фактов, хотя и лежит за пределами образова- тельных отношений, тем не менее ее регулированию в образовательном пра- ве уделяется значительное внимание. Образовательные отношения как само- стоятельный вид социальных и правовых отношений имеют не только спе- цифический состав, но и соответствующую этой специфике совокупность жизненных обстоятельств, при наличии которых эти отношения возникают, изменяются или прекращаются.

Под образовательным правоотношением понимается отношение, которое возникает на основе норм образовательного права между обучающимися ( их законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с получением обучающимися общего или профессионального образования, подтверждаемого специальным документом.

6. Специфика образовательного отношения как одного из основных видов социальных отношений требует принятия не только системы нормы, способных органично и полно перевести основные, сущностные, устойчи- вые признаки этого отношения в ранг общеобязательных, но и разработки специального метода правового регулирования.

Ни одна из традиционных отраслей российского права не имеет пра-

разовательных отношений. Сказанное в полной мере относится к админист- ративному и гражданскому праву, представители которых время от времени

предпринимают попытки распространить институты и нормы этих отраслей права на отношения в сфере образовательного права.

Оптимальным путем формирования правовой формы, адекватной существующим образовательным отношениям и обеспечивающей их реаль- ное действие, является последовательное и целенаправленное формирования новой самостоятельной отрасли права – образовательного права. Начало та- кому процессу, положено подготовкой и принятием Закона РФ «Об образо- вании», иных федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов. В настоящее время законодатель должен активизировать действиях

91

законодателя по подготовке и принятию новых законов, способных успешно завершить процесс формирования образовательного права, создать органи- чески целостный и эффективно действующий нормативно-правового регуля- тор образовательных отношений.

Признавая необходимость адекватного отражения социальных обра- зовательных отношений в правовых, нужно видеть всю сложность и проти- воречивость процесса перевода социального содержания в правовую форму. На этот процесс существенно влияют не только проблемы гносеологическо- го, познавательного плана, но и конкретно-исторические условиях общества и прежде всего состояние экономики.

Государство как и общество заинтересовано в том, чтобы его граж- дане имели высокий уровень образованности, профессионализма, граждан- ственности, правовой и политической культуры. Однако при определении путей достижения целей в сфере образования государство может значитель- но расходиться в обществом, его интересами.

В современном обществе государство - основной спонсор образова- ния и отсутствие у него надлежащих средств оказывает решающее воздей- ствие на его идеалы и цели образования. Четко осознавая общественные по- требности в качественном образовании, государство вынуждено формиро- вать такую систему отношений в сфере образования, которая бы приближа- лась к оптимальному, но в пределах материальных возможностей. Постоянно находясь между Сциллой и Харибдой, государство чаще всего жертвует ин- тересами образования, неумолимо сокращая свой материальный вклад в об- разовательную сферу, перекладывает недостаток материальных средств на плечи самих обучающихся или их родителей. Подобная ситуация в настоя- щее время имеет место в Российской Федерации, когда поиск благовидных предлогов освобождения государства от финансирования образования ста- вится во главу государственной политики.

7. В юридической литературе имеются и иные подходы к понима- нию «образовательных правоотношений». Например, В.И. Шкатулла под образовательными правоотношениями понимает все отношения, которые ре- гулирует образовательное право (управленческие, финансовые, трудовые и т.д.) за минусом педагогических отношений. Последние, по его мнению, яв- ляются центром, ядром образовательного права, поскольку они включат в себя отношения по воспитанию и обучению (63. С. 18-19).

Предложенное В.И. Шкатуллой соотношение образовательного и пе- дагогического правоотношений дискуссионно.

Педагогические отношения, сообразно обозначаемому их термину, следует связывать с отношениями, в которых участвует педагог. Но, как из- вестно, в педагогических отношениях участвует не только педагог. Такие

отношения возникают также с участием обучающихся и образовательного учреждения. Неясно, почему предпочтение отдано только одному участни- ку, тем более, что в системе педагогических отношений существуют отно-

92

шения и без участия педагогов, только между обучающимися и образова- тельным учреждением. Это отношения, связанные с приемом в образова- тельное отношение, получением документа об образовании, организацией образовательного процесса и др.

Характерно, что обозначение отношений, образующих основу, ядро предмета отрасли права, принято обозначать по их объекту, а не субъекту. Мы говорим «семейные отношения», а не отцовские или материнские, «тру- довые», а не работодательские. Не имеется достаточных оснований делать исключение в отношении образовательного права. Поэтому те отношения, которые В.И. Шкатулла обозначает как педагогические, сообразно их объ- екту следует обозначать термином «образовательные».

Нельзя согласиться и с предложением В.И. Шкатуллы об обозначении всех отношений, регулируемых образовательным правом термином «обра- зовательные отношения». Сам В.И. Шкатулла убедительно показал, что об- разовательное право включает в себя нормы других отраслей права – трудо- вого, гражданского, административного и др. Однако на каком основании нормы других отраслей права мы приписываем отрасли, к которой они не принадлежат? Не поступаем ли в данной случае как известный поп Савва, который словесным обращением к богу переделал порося в карася?

Нормы других отраслей права, используемые в образовательной сфе- ре, образуют комплексные институты, которые одновременно принадлежат и образовательному праву, и другой отрасли права (гражданскому, трудовому, административному). Поэтому такие нормы следует обозначать традицион- но, как комплексные нормы (институты) соответствующих отраслей права – образовательного и гражданского, образовательного и трудового и т.д.

С учетом изложенного систему общественных отношений, образую- щих предмет образовательного права, следует обозначать термином «отно-

шения в сфере образовательного права». Эти отношения распадаются на три вида: 1)образовательные отношения, образующие основу, ядро, спе- цифический предмет данной отрасли права; 2) комплексные отношения, которые находятся на стыке образовательного права и других отраслей пра-

ва; 3)отношения, которые сопутствуют образовательным отношениям.

Комплексные отношения в свою очередь подразделяются на отношения, возникающие на стыке образовательного права и другой отрасли права.

В предмете образовательного права выделяются комплексные отно- шения: 1) образовательного и гражданского права; 2), образовательного и трудового права; 3) образовательного и административного права; 4) обра- зовательного и финансового права.

8. Имеется потребность в классификации образовательных правоот- ношений. В общем определении фиксируются лишь признаки, позволяю- щие отличать эти отношения от отношений, образующих предметы других отраслей права, но не раскрывается многообразие проявления общего в конкретном. Между тем для полной характеристики образовательных отно-

93

шений важны представления не только о их общем основании, но и о спе- цифических признаках, присущих отдельным видам. Это имеет теоретиче- ское и практическое значение, поскольку полнота и беспробельность норма- тивно-правового регулирования достигается в той мере, в какой правотвор- ческому органу удается в системе норм права отразить специфику, своеобра- зие отдельных видов регулируемых отношений, удачно вычленив отдельные правовые институты в структуре отрасли права.

Образовательные отношения как и любое сложное явление можно классифицировать по различным основаниям. Однако классификация, как известно, приобретает научную ценность, когда она способствует выявле- нию специфической сущности отдельных видов внутри одного и того же ро- да, а также раскрытию устойчивых, сущностных связей между отдельными видами. По нашему мнению, такому требованию наиболее полно удовлетво- ряет членение образовательных отношений по уровням образования.

Ст. 27 Закона РФ «Об образовании» устанавливает шесть образова- тельных уровней (цензов): 1) основное общее образование; 2) среднее (пол- ное) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное обра- зование; 6) послевузовское профессиональное образование.

Каждый уровень образования соответствует общему понятию «обра- зовательное правоотношение» и характеризует связь между образователь- ным учреждением, педагогическими работниками и обучающимися в про-

цессе усвоения последними образовательной программы определенного уровня, завершающегося получением документа об образовании. Между на- званными уровнями образования существует устойчивая, иерархическая взаимосвязь, согласно которой нельзя получить профессиональное образо- вание без освоения программ общего образования, равно как к изучению

программ послевузовского образования не допускаются лица без высшего профессионального образования. Одновременно каждый уровень образова-

ния и соответствующие ему правовые отношения обладают собственным содержанием и структурой, отличаются от других компонентов системы об- разования.

Например, правовые отношения, действующие на уровне основного общего образования, имеют характерные особенности: 1) обязательность начального и основного общего образования; 2) необходимость участия ро- дителей или иных законных представителей в образовательных отношениях; 3) ограничение возраста, обучающихся по дневной форме обучения; 4) ори- гинальность содержания объекта правоотношения.

В связи с тем, что основное общее образование в Российской Феде- рации является всеобщим и обязательным, на государство возлагается обя- занность гарантировать каждому доступность образования. В этих целях

обучающимся предоставляются наиболее широкие права по сравнению с обучающимися на других уровнях, в частности, право на поступление в об-

94

разовательное учреждение без конкурса, и обязанность последнего обеспе- чить прием всех граждан, которые проживают на данной территории и име- ют право на получение образования соответствующего уровня. Кроме того, обучающиеся имеют право на подвоз в образовательное учреждение, если в населенном пункте по месту их проживания такого учреждения не имеется, право на бесплатные обеды, бесплатные учебники и другие льготы.

Только на уровне начального и основного общего образования роди-

тели и иные законные представители обучающихся признаются субъектами образовательных отношений, хотя круг их прав и обязанностей в этих отно- шениях весьма ограничен и сводится к праву выбирать формы обучения, образовательное учреждение и защищать права и законные интересы ребен-

чающихся утрачивается по достижению 18 лет.

Для образовательных правоотношений этого уровня специфичным предстает и их объект, содержание которого составляют знания, навыки и умения, необходимые прежде всего для осознанного выбора и последующего освоения профессиональных образовательных программ. Знания выпускни-

ка общеобразовательной школы достаточны для правильного понимания природных и социальных процессов и явлений, ориентации в жизни, но не- достаточны для занятия квалифицированным профессиональным трудом.

Образовательные отношений, действующие на других уровнях об- разовательного процесса, также имеют специфический объект и собственное содержание. Каждый отдельный уровень образования вносит свою лепту в развитие личности, систему ее знаний, навыков и умений. Поэтому и объект правоотношения, как и подтверждающий его документ об образовании, ос- тается оригинальным, не дублируемым другими компонентами образова- тельного процесса. Субъекты образовательных отношений каждого уровня характеризуются известным своеобразием своих прав и обязанностей. Права

студента вуза значительно отличаются от прав обучающихся в учреждении начального профессионального образования, равно как и от правового стату- са аспиранта. Не совпадают и правые статусы работников, осуществляющих педагогическую деятельность на разных уровнях образования (См. 51; 99).

Таким образом, каждое отношение, характеризующее взаимосвязь обучающихся с другими участниками соответствующего уровня образова- тельного процесса, представляет собой самостоятельный вид образователь- ных правовых отношений. Оно соответствует своему роду, обладает всеми его признакам и одновременно имеет специфические признаки, отличаю- щие один вид правоотношений от других. Поэтому можно говорить о том,

95

что имеется шесть видов образовательных отношений: основного общего образования, среднего (полного) общего образования, начального профес- сионального образования, среднего профессионального образования, высше-

го профессионального образования и послевузовского профессионального образования.

Законодательством регулируются также отношения, связанные с ос- воением обучающимися программ дошкольного и дополнительного образо- ванием.

Согласно ст. 18 Закона РФ «Об образовании» дошкольное образова- ние детей ведется их родителями, обязанными заложить основы физическо- го, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка, и дошко- льными образовательными учреждениями, которые должны быть доступны- ми для всех слоев населения.

В соответствии со ст. 26 Закона РФ «Об образовании» правом реали-

зации программ дополнительного образования наделяются прежде всего общеобразовательные учреждения и образовательные учреждения профес- сионального образования за пределами их основных образовательных про- грамм. Это могут быть образовательные услуги, связанные с углубленным изучением отдельных предметов, с организацией курсов по подготовке лиц, желающих поступить в данное образовательное учреждение, с ведением за- нятий по дисциплинам, не входящим в образовательную программу. Значи- тельную часть программ дополнительного образования реализуют учрежде- ния повышения квалификации специалистов, а также разного рода учрежде- ния, ориентированные на развитие творческих способностей детей и школь- ников – дома детского творчества, станции юных техников, станции юных натуралистов и др. Закон разрешает программы дополнительного образова- ния реализовывать в процессе индивидуальной педагогической деятельно- сти.

Отношения, связанные с освоением программ дошкольного и допол- нительного образования, не являются образовательными отношениями в строгом смысле этого понятия. Во-первых, отсутствуют государственные образовательные стандарты дошкольного и дополнительного образования. Каждое образовательное учреждение самостоятельно разрабатывает и реали- зует программу обучения с учетом интересов обучающихся, собственных кадровых и материальных возможностей. Во-вторых, в таких учреждениях аттестация знаний, навыков и умений обучающихся не имеет существенного значения либо вовсе отсутствует. В-третьих, обучение по программам до- школьного или дополнительного образования не завершается выдачей доку- мента об образовании, дающего право на занятие профессиональной дея- тельностью либо поступления в образовательное учреждение, реализующего программы следующего уровня образования.

96

Возникает вопрос, насколько правомерно и оправданно включение в предмет образовательного права, отношений, не отвечающих всем призна- кам образовательных отношений и скорее всего не являющихся таковыми.

Законотворческая практика знает случаи, когда в отдельные отрасли права включаются нетипичные для нее отношения. Например, гражданское право имеет своим предметом имущественные отношения. Одновременно в эту отрасль включаются «личные, неимущественные отношения», которые настолько тесно связаны с имущественными, что для удобства нормативно-

правового регулирования и правоприменительной практики эти нетипичные отношения целесообразно включить в предмет гражданского права. Трудо- вое право, ориентированное также на регулирование отношений работодате- ля и работника по найму в сфере общественного производства, в организа- циях, учреждениях, применяется и во взаимоотношениях работников, ра- ботающих по трудовому договору у физических лиц ( домработниц, личных секретарей деятелей литературы, искусства и др.)

Целесообразность нормативно-правового регулирования отраслью права отношений, нетипичных для ее предмета, объясняется тем, что эти от- ношения подпадают под ее правовой режим, под метод ее правового регули- рования. Личные неимущественные отношения входят в сферу гражданского права постольку, поскольку они возникают и существуют между равноправ- ными субъектами, не нарушают свободы договора, требуют судебной защи- ты по правилам гражданского судопроизводства, полностью соответствуют иным принципам метода гражданского права, закрепленным ст. 1 ГК РФ. Под метод трудового права подпадают отношения по найму, которые возни- кают между физическими лицами и работниками. Здесь также наблюдается свобода договора, сохраняются права и обязанности работника и работода- теля, судебная защиты трудовых прав работника.

Следовательно, целесообразность включения отношений дошкольно- го и дополнительного образования в предмет образовательного права зави- сит от того, насколько органично эти отношения будут соответствовать ме- тоду данной отрасли, его основным принципам. Однако этот вопрос выхо- дит за пределы данной главы и будет рассмотрен позднее.

Следовательно, образовательное правоотношение в современном гражданском обществе - сложное, многостороннее образование, характери- зующееся известным разнообразием форм проявления. Охватывая значи-

тельный период в жизни человека и будучи связанными с процессами его становления как активно действующей личности, образовательные отноше- ния не могут действовать единообразно на всем протяжении образователь- ного процесса от освоения программ начального общего образования до про- грамм высшего и послевузовского профессионального образования.

Постепенное усложнение образовательных программ, целей и мето- дов образовательного процесса, взросление обучающихся и соответствую- щие этому процессу изменения потребностей в образовании, правах и обя-

97

занностях обучающихся, других участников образовательных отношений - все это в конечном итоге делает нормы, регулирующие отношения на на- чальных уровнях образовательного процесса, недостаточными на после- дующих уровнях. Понятно, что нельзя права обучающихся в начальной об-

щеобразовательной школе механически переносить на обучающихся по программам начального профессионального образования и уж тем более на уровень студентов вузов. Специфика педагогической деятельности на уровне

общего и профессионального образования требует внесения изменений в правовой статус педагогических работников и самого образовательного уч- реждения.

В этих условиях законодатель не может ограничиться лишь установ- лением общих норм, принципов, закрепляющих конституционный и отрас- левой статус участников образовательных отношений. Он должен постоянно уделять первостепенное внимание разработке специальных норм образова- тельного права, максимально четко и полно отразить специфику отношений на каждом уровне образования, создать нормативно-правовой регулятор, который был бы беспробельным и логически последовательным.

Наличие устойчивых видов образовательных отношений и значи- тельного числа нормативно-правовых актов, максимально полно регули- рующих эти отношения, свидетельствуют в пользу признания образователь- ного права самостоятельной отраслью правоведения. Иначе получается ма- лопонятная, с точки зрения здравого смысла, ситуация – законодатель тратит значительные усилия на нормативно-правовое регулирование отношений, которые подпадают под действующие режимы административного или гра- жданского права и вполне охватываются ими.

.

Глава 8. Основания возникновения, изменения или прекращения образовательных правоотношений

Значительную часть образовательного права составляют нормы, уста- навливающие систему конкретных жизненных обстоятельств (юридических фактов), с которыми закон связывает возникновение, изменение или пре- кращение образовательных отношений. С помощью этих норм законодатель пытается решить следующие задачи:

1) закрепить систему таких действий и событий, которые обладали бы реальной способностью порождать образовательные отношения, дина- мично и последовательно развивать их или свидетельствовать о завершении, прекращении этих отношений;

2) определить способы закрепления, фиксации юридических фактов с тем, чтобы эти они всегда были очевидными, достоверными и легко прове- ряемыми;

3) обеспечить максимально возможную объективность в оценке юри- дических фактов;

98

4) предусмотреть эффективные процедуры разрешения споров отно- сительно действительности юридических фактов или интенсивности их воз- действия на образовательные отношения.

Характерно, что система юридических фактов, с которыми связыва- ются возникновение и динамика образовательных отношений, закрепляет- ся источниками только образовательного законодательства, без какого-либо участия нормативно-правых актов гражданского, административного или иных отраслей права.

Закон РФ «Об образовании» устанавливает систему жизненных об- стоятельств, признаваемых им в качестве оснований (юридических фактов) для возникновения, изменения или прекращения образовательных отноше- ний. Порядок фиксации юридических фактов, процедура их оценки, а также правила разрешения споров между участниками образовательных отноше- ний по поводу наличия или отсутствия соответствующих обстоятельств, как правило, закрепляются подзаконными нормативно-правовыми актами. Это прежде всего утверждаемые Правительством РФ положения о образователь- ных отношениях соответствующего типа или вида, многочисленные норма- тивно-правовые акты Минобразования России по вопросам приема граждан в образовательные учреждения, промежуточной и итоговой аттестации обу- чающихся, присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий.

Юридические факты в зависимости от результатов воздействия на образовательные отношения можно подразделить на три вида: факты, спо- собствующие возникновению образовательных отношений, факты, способ- ствующие их изменению, факты, прекращающие образовательные отноше- ния.

Законодательство закрепляет два фактических состава, необходимых для вступления в образовательные отношения: для возникновения отноше- ний, связанных с получением образования за счет средств государственного или муниципального бюджета и для вступления в образовательные отноше- ния на возмездной основе, с оплатой стоимости обучения самим обучаю- щимся.

Фактический состав, необходимый для возникновения образователь- ных отношений, финансируемых за счет средств государственного или му- ниципального бюджета, включает в себя общие и факультативные обстоя- тельства. В связи с тем основное общее образования является всеобщим и общедоступным, для поступления в первый класс необходимо три юридиче- ских факта: достижение определенного возраста; проживание на близлежа- щей к образовательному учреждению территории; заявление о желании обу- чаться в этом учреждении.

Для получения среднего (полного) общего образования и начального

профессионального образования требуются документ об основном общем образовании и заявление. Поступление в государственное или муниципаль-

ное образовательное учреждение среднего и высшего профессионального

99

образования возможно при наличии документа об образовании соответст- вующего уровня, документов, удостоверяющих личность и гражданство, за- явление и успешное прохождение конкурса. Для отдельных категорий граж- дан (детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и др.) уста- навливается более простой порядок поступления в образовательное учреж- дение среднего и высшего профессионального образования – им достаточно успешно сдать вступительные экзамены.

Названные юридические факты, необходимые для возникновения об- разовательных отношений, являются общими. Наряду с ними, для отдель- ных категорий граждан могут устанавливаться дополнительные (факульта-

тивные) жизненные обстоятельства, факты. Так, на обучение в специаль-

ное (коррекционное) образовательное учреждение принимаются лица, имеющие отклонения в развитии, с согласия родителей и при наличии за- ключения психолого-педагогической и медико-педагогической комиссий. В специальном учебно-воспитательном учреждении проходят обучение под- ростки с девиантным поведением. Для их помещения в такое учреждение требуется решение суда.

Факультативным основанием для возникновения образовательных отношений может служить решение органа управления образовательного учреждения о восстановлении обучающегося. В частности, подобное реше-

ние может быть принято в отношении студента вуза в течение пяти лет после его отчисления из вуза по собственному желанию или по уважительной при- чине.

Для вступления в образовательные правоотношения с негосударст- венным образовательным учреждением, либо для получения образования в государственном, муниципальном образовательном учреждении за счет средств обучающегося требуется иной фактический состав: 1)наличие доку- мента об образовании соответствующего уровня; 2) успешная сдача вступи- тельных испытаний; 3) образовательный договор; 4) полная или частичная оплата стоимости обучения. Особое значение здесь имеет образовательный договор, закрепляющий взаимные права и обязанности обучающегося и об- разовательного учреждения на период обучения, а также уровень образова- ния, сроки обучения, размер платы за обучения и другие условия.

Образовательный договор в соответствии с Законом РФ «Об образо- вании» применяется также для закрепления правоотношений между дошко- льным образовательным учреждением и родителями (законными предста- вителями) ребенка, посещающего это учреждение.

По мнению ряда авторов, сфера применения договора как основания возникновения образовательных отношений должна быть значительно рас- ширена и должна применяться для закрепления всех образовательных отно- шений без какого-либо исключения. Так, В. И. Шкатулла полагает, что «ос- новным фактом, порождающим правоотношения, является договор на обра-

100