ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 5 КНИГИ / Сырых ВВедение в теорию образовательного права

Министерство образования Российской Федерации Центр образовательного законодательства

_____________________________________________

В.М. Сырых

Введение в теорию образовательного права

Москва – 2002

3

4

Введение

Большой массив законодательства Российской Федерации по вопро- сам образования в настоящее время представляется очевидным и бесспор- ным явлением правовой сферы. Однако остается по-прежнему дискуссион- ным вопрос об уровне системной организации этого массива: содержит ли

он нормы и институты самостоятельной отрасли права или же представляет собой комплексный компонент системы законодательства.

Для ряда российских правоведов по традиции, идущей от советских времен, признание образовательного права в качестве новой самостоятель- ной отрасли права, является делом не только невероятным, но и кощунст- венным. Они по-прежнему рассматривает массив этих норм в качестве ком- плексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, при- сущих отрасли права, – собственного, оригинального предмета и метода пра- вового регулирования.

Действительно, законодательство об образовании советские правоведы признавали составной частью административного права, хотя и в тот период было видно, что значительная часть отношений в сфере народного образова- ния имеет особый, специфический характер и не относится к сфере государ- ственного управления. Это, например, отношения, связанные с организацией учебного процесса, деятельностью образовательных учреждений, трудовой деятельностью педагогических кадров, их подготовкой и переподготовкой, аттестацией, предоставлением участникам образовательного процесса разно- го рода социальных льгот и гарантий.

Наличие в сфере образования отношений, выходящих за пределы чис- то административного права, наиболее ярко проявлялось при подготовке систематических собраний действующего законодательства, где нормативно- правовые акты по вопросам образования неизбежно выделялись в самостоя- тельный массив. Так, в Собрании действующего законодательства СССР ак- ты по вопросам образования были выделены в самостоятельный раздел, а в

Своде законов СССР они составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан.

После принятия Закона РФ «Об образовании», который разрешил ор- ганизацию и функционирование негосударственных образовательных учре- ждений и предоставил обучающимся право получать общее и профессио- нальное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, от-

почкование законодательства об образовании от административного права стало неизбежным фактом.

Одним из первых, кто признал образовательное законодательство в ка- честве «самостоятельной отрасли правовой системы России», был В.И. Шкатулла. К сожалению, в его работе этот тезис не получил надлежа-

5

щего обоснования. Да и сам автор рассматривал образовательное законода- тельство лишь в качестве комплексной отрасли, «включающей нормы раз- личных отраслей: педагогического, трудового, административного, граждан- ского, финансового и др. Эти нормы не объединены единым методом право- вого регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования. Все эти нормы регулируют единое образовательное пространство, единые обра-

зовательные отношения» (98. С. 47. Здесь и далее ссылки на источники оформляются следующим образом: первая цифра соответствует номеру источника, помещенного в списке цитированной в книге литературы, приве- денной в конце монографии. Вторая цифра обозначает номер страницы, где находится соответствующее положение. Если издание является много- томным, то дополнительно указываются сведения о томе, к которому да- ется ссылка).

Ю.А. Тихомиров, поддержав тезис о целесообразности формирования

иразвития законодательства об образовании как новой отрасли законода- тельства, обосновал его несколько иначе. По его мнению, у новой отрасли законодательства складываются «свой предмет и методы правового регули- рования, включающие применение наряду с административным правом, норм гражданского, трудового права» (86. С.644).

Итак, в каком же качестве следует трактовать образовательное право – как отрасль права или как отрасль законодательства? Вопрос имеет не толь- ко чисто познавательный интерес. От позитивного решения этого вопроса зависит разработка ряда принципиально важных практических проблем, в том числе определение законотворческой стратегии на ближайшие годы, пу- тей систематизации законодательного массива, поиск и установление преде- лов применения норм гражданского права и других отраслей для регулиро- вания образовательных отношений, успешная подготовка проекта Кодекса РФ об образовании.

Теоретическая неразработанность названных вопросов приводит не- редко к неверным практическим решениям. Например, представление об об-

разовательном праве как конгломерате разноотраслевых норм оправдывает экспансию норм гражданского права на чуждые им образовательные отно- шения, как это имеет место в решении Коллегии Министерства РФ по анти- монопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 ноября 1999 г. «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг».

Коллегия, в частности, усмотрела ряд нарушений гражданского зако- нодательства в образовательной деятельности негосударственных вузов. Бы- ли признаны несоответствующими гражданскому законодательству положе- ния договоров, заключенных вузами с обучающимися, в соответствии с ко- торыми вузу предоставляется право в одностороннем порядке расторгать до- говоры с обучающимися в случаях неоплаты ими стоимости обучения, про- срочки оплаты образовательных услуг, а также отчислять обучающихся в

6

связи с невыполнением ими учебного плана. По мнению Коллегии, эти по- ложения нарушают ст. 310 ГК РФ, согласно которой односторонний отказ от исполнения обязательств и одностороннее изменение его условий не допус- каются, за исключением предусмотренных законом случаев.

Между тем решение Коллегии, основанное на нормах гражданского права без учета специфики образовательных отношений, порождает «тупи- ковую ситуацию» для вузов и иных образовательных учреждений, ибо из решения Коллегии неясно, за счет каких ресурсов негосударственный вуз должен обучать студента, не внесшего плату за свое обучение, и что делать с обучающимся, который систематически не исполняет свои обязанности по договору и не выполняет учебный план.

Несоответствие юридической формы фактическому содержанию пра- воотношений в данном случае -- следствие неправомерного распространения норм гражданского права на образовательные отношения. Последние отра- жают специфику взаимоотношений личности, общества и государства в та- кой обширной сфере социального бытия, каковой является сфера образова- ния и представляют собой самостоятельный вид общественных отношений, наряду с отношениями в сфере гражданского, трудового, административного права.

Стремление законодателя к максимально полному регулированию образовательных отношений с применением соответствующего их специфи-

ке метода и приводит к появлению в системе российского права новой от-

вательного права составляют образовательные отношения, которые пред- ставляют собой самостоятельный вид правоотношений и по своему содержа- нию и составу существенно отличаются от гражданских, административных и иных правоотношений; 2) раскрыть роль образовательных правоотноше- ний как объединяющего начала, вокруг которого надстраиваются комплекс- ные институты образовательного права; 3) исследовать системообразующие элементы образовательного права – предмет, метод, принципы; 4) рассмот- реть теоретические и практические проблемы систематизации законодатель- ства в сфере образования.

Сообразно поставленным задачам определяется и структура данной работы.

В первом разделе предпринимается попытка раскрыть специфику об- разовательного правоотношения в целом и на уровне его отдельных элемен- тов – объекта, содержания, субъектов, - а также оснований для возникнове- ния, изменения или прекращения этих отношений. При этом исследование

ведется с позиции сравнения и сопоставления образовательных отношений с гражданскоправовыми и административными правоотношениями.

Для обоснования тезиса о самостоятельности образовательных отно- шений нужно также показать, что гражданское и административное право –

7

отрасли, которые по мнению противников образовательного права включают в себя все его нормы, - в действительности в силу специфики их предмета и метода не регулируют и не могут регулировать образовательные отноше- ния.

Во втором разделе обосновывается н правомерность признания обра-

зовательного права в качестве самостоятельной отрасль права Наличие в системе законодательства об образовании норм гражданского, администра- тивного и других отраслей права, образующих так называемые комплексные институты, не меняют способности образовательного права быть самостоя- тельной отраслью права. Ни одна из отраслей российского права не может похвастаться «стерильной чистотой» своего предмета, в ней неизбежно при- сутствуют нормы других отраслей права.

В третьем разделе дается анализ всех системных компонентов образо- вательного права – предмета, метода и правового режима, показывается

правомерность признания данной отрасли в качестве нового компонента

Кодекса РФ об образовании. Подобный Кодекс, максимально полно и логи- чески последовательно закрепляющий основы нормативно-правового регу- лирования образовательных отношений, позволит улучшить правопримени- тельную практику, создать действенную нормативную базу для реализации и защиты конституционного права личности на образование.

Акцентируя внимание на проблемах системного строения образова- тельного права, составляющих предмет данной работы, мы практически

проходим мимо значительной части законотворческих ошибок и малоэффективных норм права, присущих действующему законодательству об образовании. Иначе пришлось бы готовить не введение в теорию обра- зовательного права, а всю теорию полностью. Подобный труд, хотя и необ- ходим, но все же имеет отличный от нашей работы предмет.

8

Раздел 1. Образовательные отношения

Глава 1. Теория права о понятии и составе правоотношений

Первым шагом на пути теоретического обоснования образовательно-

го права как новой отрасли российского правоведения является определение ее предмета правового регулирования. Согласно устоявшимся воззрениям российских правоведов «каждая отрасль права имеет свой предмет правового регулирования – соответствующую область общественных отношений. Ко- гда возникают новые общественные отношения, которые необходимо урегу- лировать с помощью права, возникают основания для выделения новой от- расли права» (В.В. Лазарев, С.В. Липень. 42. С. 261). Именно это положение

используется при отрицании правомерности притязаний образовательного права на самостоятельную отраслью права.

В юридической литературе образовательное право чаще всего рас- сматривается как комплексная отрасль законодательства, подобно страхово- му праву, морскому праву, жилищному праву и иным отраслям законода- тельства. Основное содержание этих отраслей составляют нормы граждан- ского, трудового, административного, финансового и других отраслей права. Однако собственных, присущих только этим отраслям законодательства норм права нет и быть не может из-за отсутствия у них собственного пред- мета правового регулирования.

Для аргументированного показа несостоятельности подобного взгляда на системное строение образовательного права необходимо:

1) определить содержание и структуру образовательного отношения как самостоятельного вида общественных отношений, способного высту- пать предметом новой отрасли права, действующей наряду с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права;

2) раскрыть содержание метода и правового режима отрасли образо- вательного права, показав наличие в ней всех системообразующих компо- нентов отрасли права;

3) исследовать совокупность правовых институтов других отраслей права, которые применяются при регулировании отношений в образователь- ной сфере, и определить их место и роль в предмете образовательного права, конкретные связи и взаимоотношения, существующие между основными

институтами данной отрасли и используемыми в ней институтами других отраслей права.

При исследовании предмета образовательного права необходимо четко различать на первый взгляд тождественные понятия “правоотношения в сфере образования” и “образовательные правоотношения”.

9

Понятие “правоотношения в сфере образования” характеризует все виды правоотношений в образовательной сфере, которая подобно любой предметно-практической деятельности общества и государства носит ком- плексный характер, а присущие ей отношения регулируются практически нормами всех отраслей права. Как показывает анализ Закона РФ “Об образо- вании”, в нем присутствуют нормы конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей права.

Понятие “образовательное правоотношение” применяется для обо-

значения правоотношений, составляющих непосредственный предмет обра- зовательного права, его ядро как самостоятельной отрасли российской сис- темы права. Именно эти правоотношения наиболее полно отражают специ- фику образовательной сферы, ее функции и место в системе процессов и яв- лений современного гражданского общества.

В этом разделе исследуется системное строение только «образова- тельного правоотношения», вопросы же взаимосвязи «отношений в сфере образования» вынесены в последующий раздел. Подобный порядок изложе- ния предмета образовательного права объясняется прежде всего тем, что в

современной литературе специфика образовательных отношений остается не исследованной сколько-нибудь полно и обстоятельно.

В Законе РФ «Об образовании» данная категория не только не была раскрыта при помощи легального определения, но и вообще не получила применения. Не уделяется достаточного внимания ей и в научной литерату- ре. Даже в таком объемном труде как учебник В.И. Шкатуллы «Образова- тельное право» ( 99) понятию «образовательное отношение» ( В.И. Шкатулла понимает их как педагогические отношения), отведено всего десять строк.

Образовательные правоотношения, как и иные другие, имеют все не- обходимые свойства, присущие содержанию родового понятия «правоотно- шения». Более того, последнее выступает надежным теоретическим основа- нием правильного понимания и раскрытия специфики образовательных от- ношений. Ибо, как известно, при любой попытке решения частных вопро- сов без предварительного уяснения общих приходится неизбежно наталки- ваться на эти общие вопросы. Поэтому и, раздел книги, ориентированный на анализ понятия и состава образовательных правоотношений, необходимо

предварить кратким очерком положений общей теории права о понятии и составе правоотношений.

В современной теории права правоотношения рассматриваются как особая стадия реализации норм права. Специфика этой стадии состоит в том, что на основе знаемых норм права субъект формирует и выражает свою во- лю. Будучи управомоченным на определенные действия, он проявляет инте- рес к соответствующему материальному или духовному благу: средствам производства, промышленным или продовольственным товарам, услугам или продуктам творческого, интеллектуального труда. Определившись в своем интересе, субъект обращается к другому субъекту, способному реаль-

10