ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 4 УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ / МОДУЛЬ 2 ИСТОЧНИКИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА / МЕЖДУНАРОДНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО / 0 ИСТОЧНИКИ МЕЖДУНАРОДНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА
.docИсточники международного права по вопросам образования
В настоящее время насчитывается несколько сотен источников ме-ждународного права, принятых непосредственно по вопросам образования либо содержащих отдельные нормы. Это документы, принятые Генераль-ной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН), его специали-зированными учреждениями - Организацией объединенных наций по во-просам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной орга-низацией труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также дву-сторонние соглашения Российской Федерации с другими государствами.
Общепризнанные нормы по вопросам образования содержатся с та-ких документах ООН, как Устав ООН, Всеобщая декларация прав челове-ка, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация о правах ребенка и др. Закрепленные этими актами нормы и принципы точно и полно отразили смысл и главное направление прогрессивного развития образования во второй половине ХХ в., а их реа-лизация привела к значительному сокращению числа безграмотных и ма-лограмотных на Земле, и повсеместному признанию образования в качест-ве необходимого условия действительной свободы личности, ее активной творческой деятельности.
Согласно ст. 26 Всеобщей декларации прав человека образование призвано решить четыре взаимосвязанные задачи: 1) способствовать пол-ному развитию человеческой личности; 2) воспитывать у обучающихся глубокое уважения к правам человека и основным свободам; 3) содейст-вовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами; 4) содействовать деятельности Орга-низации Объединенных Наций по поддержанию мира.
Пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк. 1966. 16 декабря) придает основополагающее значение праву лично-сти на образование, впервые уравнивает его и другие экономические, со-циальные культурные прав с политическими и гражданскими. «Идеал сво-бодной человеческой личности, свободной от страха и нужды, говорится в преамбуле Пакта, может быть осуществлен, только если будут созданы та-кие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономиче-скими, социальными и культурными правами, также как и своими граж-данскими и политическими правами».
Пакт называет пять конкретных направлений, по которым каждое государство обязуется развивать образование в соответствии с задачами, поставленными Декларацией. Среди них особенно актуальными для нашей страны является обязанность государств обеспечивать постепенное введе-ние бесплатного высшего образования, установление удовлетворительной системы стипендий и постоянное улучшение материальных условий пре-подавательского состава.
Имевшие место в Российской Федерации факты прекращения выпла-ты стипендий студентам, снижения размеров заработной платы преподава-телям, а также ее несвоевременная выплата означают не только регресс в образовательных отношениях, но и грубейшее нарушение Правительством РФ основополагающих норм международного права. Вполне правомерно Федеральная Программа развития образования, утвержденная Федераль-ным законом, в качестве одной из важнейших задач выделяет задачу со-вершенствования государственной и социальной защиты работников сис-темы образования и обучающихся.
В числе источников международного права особое значение имеет Конвенция о правах ребенка. Конкретизируя и развивая принцип Всеоб-щей декларации прав человека, согласно которому дети имеют право на особую помощь и заботу, Конвенция возлагает на государство обязан-ность обеспечить каждому ребенку такую защиту и заботу, которые необ-ходимы для его благополучия, приняв этих целях все соответствующие за-конодательные и административные меры.
Конвенция о правах ребенка, наряду за закреплением право ребенка на образование, предусматривает комплекс прав и свобод, призванных га-рантировать реальное действие права на образование. В частности, Кон-венция содержит специальную норму, согласно которой ребенок вправе иметь уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, ду-ховного, нравственного и социального развития. Одновременно запреща-ются экономическая эксплуатация ребенка, поручение ему работы, пред-ставляющей опасность для его здоровья или создающей препятствия в по-лучении образования. На государство, его органы возлагается обязанность обеспечивать реальное действие названного запрета, привлекать виновных лиц к юридической ответственности и проводить иные мероприятия.
Применение Конвенции о правах ребенка к российской действитель-ности, к правовому статусу социально незащищенных или находящихся в жизненной затруднительной ситуации детей, позволяет увидеть не только недоработки органов исполнительной власти, но и законодательной. В ча-стности, в Федеральном Законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» отсутствует ряд гарантий, предусмотренных Кон-венцией. Например, в ст. 11 Закона, предусматривающей меры защиты прав и законных интересов детей в сфере профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, предоставляется немало льгот и гарантий в защиту ребенка. И, тем не менее, в них отсутствуют предусмотренные Конвенцией права ребенка на защиту от экономической эксплуатации, от выполнения любой работы, которая может предоставлять опасность для его здоровья. А в современных условиях данный запрет является весьма актуальным. Симптоматично, что Декларация о правах ребенка в тексте Закона даже не упоминается.
Среди фундаментальных документов ЮНЕСКО по вопросам образо-вания можно назвать Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области об-разования (Париж. 1960. 14 декабрь), Рекомендацию о развитии образова-ния взрослых (1976. 26 ноября), Рекомендацию МОТ/ЮНЕСКО о положе-нии учителей (Париж. 1966. 5 октябрь), Рекомендацию о статусе препода-вательских кадров высших учебных заведений (Париж. 1997.11 ноябрь), ряд региональных конвенций о признании учебных курсов, дипломов и других квалификационных документов в системе высшего образования, в том числе Конвенцию о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Европы (Париж. 1979. 21 декабрь).
Все документы ЮНЕСКО основываются на принципах и нормах, за-крепленных Уставом ООН, Всеобщей декларацией прав человека, иными документами ООН и содержат конкретные нормативные положения, регу-лирующие отношения в какой-либо отельной сфере образования, а также рекомендуют действенные механизмы, способные обеспечить реализацию соответствующих норм в конкретных отношениях.
Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, дает развернутое определение понятия «дискриминация в области образования» и предписывает ряд конкретных мер, которые должны провести государст-ва, чтобы ликвидировать проявления дискриминации в этой сфере и про-водить государственную политику, направленную на осуществление дей-ствительного равноправия участников образовательных отношений.
Конвенция выступает важнейшим правовым средством против лю-бых действий государства и его органов, осуществляемых с целью ограни-чения определенной группы лиц низшим уровнем образования либо за-крытия для конкретного лица или определенной социальной группы дос-тупа к образованию любой ступени или типа, создания порядков, в кото-рых лицо или группа лиц ставится в положение, несовместимое с достоин-ством человека.
Эти положения Конвенции, в частности, дают правовые основания признавать любые попытки ввести платное высшее образование в совре-менных условиях России как дискриминационные, не соответствующих нормам международного права. В условиях, когда большая часть населе-ния находится за чертой бедности, вводить плату за любой уровень обра-зования, значит, закрыть доступ к высшему образованию для большей части жителей России.
Значительный интерес представляют предписания Рекомендации о борьбе с дискриминацией в области образования, закрепляющие право на-циональных меньшинств на преподавание своего языка в образовательных учреждениях. Признавая и закрепляя это право, Рекомендация ограничива-ет его тремя условиями: 1) осуществление права на изучение собственного языка национальными меньшинствами не должно подрывать суверенитет страны и препятствовать лицам, принадлежащим к меньшинствам пони-мать культуру и язык всего общества; 2) уровень образования в школах национальных меньшинств не может быть ниже общего уровня, предпи-санного или утвержденного компетентными органами; 3) посещение тако-го рода школ является факультативным, а не обязательным.
Рекомендации о положении учителей устанавливают широкий ком-плекс прав и свобод, позволяющих учителям самостоятельно, без какого-либо постороннего вмешательства осуществлять педагогическую деятель-ность, в том числе разрабатывать новые программы, учебники и учебные пособия, выбирать методику преподавания в рамках утвержденных про-грамм и др. Большое внимание Рекомендации уделяют и гарантиям учите-лей на защиту своей профессиональной репутации, чести и достоинства. В частности, учителю предоставляется право на обжалование неоправданных оценок его работы, на защиту от жалобы, на получение информации о сво-ей деятельности, а также копии письменной жалобы и др.
Общим лейтмотивом Рекомендаций является осознание высокого значения в развитии образования квалификации и мастерства педагогиче-ских работников в целом, человеческих, педагогических и профессиональ-ных качеств каждого из них и заботы о том, чтобы педагогические работ-ники имели соответствующий статус, а профессия педагога была окружена общественным уважением, которого она заслуживает.
Хотя российское законодательство соответствует большей части предписаний Рекомендации о положении учителей, закрепляет в соответ-ствии с ними правовой статус педагогических работников, однако еще рано говорить о полном соответствии российского законодательства этому международному акту. В частности, в образовательном праве Российской Федерации отсутствуют предписания, согласно которым:
1) определение и соблюдение профессиональных норм, применяе-мых к учителям, должно осуществляться при участии учительских органи-заций. Эти же организации правомочны вырабатывать кодекс профессио-нальной этики или поведения учителя;
2) школы окладов учителей следует периодически пересматривать с учетом таких факторов, как повышение стоимости жизни, повышение жизненного уровня в стране вследствие роста производительности труда или общей тенденции к повышению заработной платы. При этом любая надбавка на дороговизну должна рассматриваться как составная часть ок-ладов, засчитываемых при установлении пенсии;
3) некоторые детские инфекционные заболевания должны рассмат-риваться как профессиональные в случае заболевания учителя в результа-те его контактов с учениками, а в районах, где недостаточно развита сис-тема медицинского обслуживания, учителям должны оплачиваться путе-вые расходы на поездки, необходимые для соответствующего лечения;
4) пособие по старости должно устанавливаться в таком соотноше-нии к конечному заработку, чтобы учитель мог поддерживать удовлетво-рительный жизненный уровень.
ЮНЕСКО придает особое значение общественным организациям педагогических работников в проведении норм международного права в реальную жизнь, в формировании и выражении профессиональных и иных интересов педагогических работников, в закреплении их правового статуса во внутринациональном законодательстве. Согласно Рекомендации, госу-дарственные органы должны проводить консультации с учительскими ор-ганизациями при определении политики в сфере образования, путей со-вершенствования системы образования. Только в ходе переговоров с эти-ми организациями могут решаться вопросы заработной платы и условия труда. При этом никакая система, определяющая зарплату по заслугам, не может вводиться без предварительной консультации и согласия заинтере-сованных учительских организаций.
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональ-ном образовании» может и должен применяться совместно с Рекомендаци-ей о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования. В частности, в последнем содержатся определения ряда принципиально важных понятий, которые используются в Федеральном законе, но без ле-гальных определений. Это понятия «автономность образовательного учре-ждения», «академическая свобода», «высшее образование», «исследова-тельская деятельность», «научная работа», «консультативно-лекторская работа», «учреждение высшего образования» и др.
Рекомендации содержат ряд действенных гарантий трудовых и иных прав работников высшей школы, которые не до сих пор остаются неведо-мыми российскому законодательству. Это, например, нормативные пред-писания по вопросам предоставления преподавательским кадрам отпусков для повышения квалификации и проведения научных исследований, дис-циплинарной ответственности, условий работы преподавательских кадров учреждений высшего образования, работающих на неполной ставке и др.
Декларация рекомендует предоставлять преподавателям вузов такие финансовые возможности, которые обеспечивают им самим и их семьям разумный уровень жизни, а также позволяют вкладывать средства в про-должение образования или в осуществление культурной или научной дея-тельности. В любом случае заработная плата преподавателей должна быть сопоставима с окладами, которые выплачиваются представителям других профессий, требующих схожей квалификации.
В целях стимулирования научной деятельности преподавательских кадров предлагается: 1) предоставлять регулярный отпуск для повышения квалификации и проведения научных исследований с полным или частич-ным сохранением заработной платы, при этом время такого отпуска долж-но засчитываться в стаж работы и учитываться при определении стажа ра-боты, необходимого для получения пенсии; 2) предоставлять возможность участвовать в международных симпозиумах, связанных с высшим образо-ванием или научной деятельностью, совершать поездки за рубеж без ка-ких-либо ограничений по политическим мотивам, а также иметь доступ к сети Интернет или к участию в телеконференциях; 3) бесплатно публико-вать их научные труды в книгах, журналах, иных источниках.
Декларация содержит нормы по вопросам условий работы препода-вательских кадров, работающих на неполной ставке. В частности, призна-ется их право на получение заработной платы, оплачиваемого ежегодного отпуска, отпуска по болезни, беременности и родам. Размер соответст-вующих выплат определяется пропорционально часам или заработку пре-подавателей, работающих на полной ставке.
Однако было бы неправильным полагать, что все нормы Рекоменда-ции содержат предписания в защиту работников учреждений высшего об-разования.
Весьма обширен перечень обязанностей, возлагаемых на препода-вателей вузов. В Декларации особо подчеркивается, что академической свободе преподавателя вуза сопутствует обязанность использовать ее в со-ответствии с долгом ученого, осуществлять преподавательскую и научную деятельность в полном соответствии с этическими и профессиональными нормами, способствовать решению стоящих перед обществом задач. В числе основных обязанностей преподавателей вузов Декларация называет: 1) эффективно обучать студентов в условиях, предоставляемых учебным учреждением и государством, быть честным и справедливым к студентам, поощрять свободный обмен мнениями между самими преподавателями и студентами; 2) осуществлять научно-исследовательскую работу на основе честного поиска знаний, должным образом обеспечивая доказательность, беспристрастность суждений и научную добросовестность; 3) избегать столкновения интересов и решать спорные вопросы на основе открытости и всесторонних консультаций с коллективом и руководителями образова-тельного учреждения, в котором работают преподаватели; 4) осознавать свою ответственность, выступая или публикуя вне научных каналов мате-риалы по вопросам, не связанным со своими профессиональными знания-ми, и не вводить общественность в заблуждение относительно характера своих профессиональных знаний
По сравнению с российским законодательством Рекомендация зна-чительно расширяет перечень оснований для увольнения преподавателей по инициативе администрации. Согласно ст. 50 Рекомендации, увольнение в качестве дисциплинарного взыскания может быть применено к препода-вателю за совершение подделки или фальсификации результатов научных исследований, серьезных финансовых нарушений, сексуальных домога-тельств или другого неправомерного поведения в отношении обучающих-ся, коллег или других представителей академического сообщества.
Значительный интерес представляют документы ЮНЕСКО по во-просам признания учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в европейских государствах. В частности, Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Евро-пейском регионе (ETS № 165) (Лиссабон. 1997. 11 апреля) отражает убеждение ее сторон в том, что «справедливое признание квалификаций является ключевым элементом права на образование, равно как и обязан-ностью общества» и содержит нормы, закрепляющие порядок признания государствами квалификаций, дающих доступ к высшему образованию, а также квалификаций высшего образования. Конвенция запрещает любые формы дискриминации, которые могут возникнуть в процессе оценки и признания квалификации иностранных граждан, и предписывает каждому государству, его органам действовать на основе принципов открытости, согласованности и надежности, применяемых в этом процессе процедур и критериев. Решения о признании квалификаций рекомендуется принимать в разумные сроки, исчисляемые с даты представления компетентному ор-гану всей необходимой информации.
Среди документов ЮНЕСКО имеется Руководство по признанию в Российской Федерации документов об образовании, полученных в других европейских странах, и признанию российских документов об образовании в других европейских странах (Хельсинки. 1997. 11 июня). В основе Руко-водства лежит общий подход для всех аналогичных актов -- документы, дающие доступ к образовательным программам определенного уровня в родной стране, должны давать доступ к образовательным программам сравнимого уровня в зарубежной стране. Исключение сделано в отноше-нии дипломов в области философии, истории, права, экономики и других общественных наук, выданных в СССР до 1991 г., которые подлежат со-держательному предварительному анализу.
Реформы высшего образования, проводимые в Российской Федера-ции, равно как и других странах, надлежит проводить в соответствии с «Всемирной декларацией о высшем образовании для ХХ1 века: подходы и практические меры» (Париж. 1998. 9 октября). Декларация позитивно оце-нивает процесс развития образования во второй половине ХХ в. и опреде-ляет основные меры, призванные сохранить и преумножить успехи обра-зования на последующее столетие. В ней говорится, что «вторая половина нынешнего столетия войдет в историю высшего образования как период его наиболее бурного развития: с 1860 по 1995 г. численность студентов во всех странах мира возросла с 13 млн. до 82 млн., то есть более чем в шесть раз». И в этих условиях подтверждается необходимость «сохранять, укре-плять и расширять главные задачи и ценности образования».
Декларация определяет основные направления нового подхода к высшему образованию и пути перевода предлагаемых мер по развитию высшего образования. При этом отмечается, что образование ХХ1 в. долж-но иначе видеть свои задачи и способы их решения. Надлежит, прежде всего, осуществить переход от обучения, ориентированного на когнитив-ное освоение дисциплин, к обучению, направленному на развитие навы-ков и способностей, связанных «с коммуникацией, творческим и критиче-ским анализом, независимым мышлением и коллективным трудом в мно-гокультурном контексте». В то же время специалист с высшим образова-нием должен быть не только профессионалом своего дела, но и обладать обостренным чувством социальной ответственности, быть активным чле-ном современного гражданского общества и содействовать утверждению в нем принципов равноправия и справедливости.
Чтобы обеспечить позитивные изменения в содержании образования, Декларация ставит задачу принципиального совершенствования образова-тельного процесса, внедрения в него как новых новаторских подходов, так и творческого освоения и всестороннего использования информационных и коммуникационных технологий в целях образования. В соответствии с поставленными задачами Декларация формулирует обстоятельный пере-чень мероприятий, которые необходимо осуществит на уровне государст-ва, образовательных учреждений и международных организаций, в том числе и ЮНЕСКО.
Декларация как документ, определяющий действенные пути разви-тия высшего образования, должна стать «настольной» для любого работ-ника сферы образования, принимающего участие в законотворческой дея-тельности, управлении образованием, его планировании и прогнозирова-нии. Ни один нормативный и иной документ органов управления образо-ванием не должен приниматься без учета положений и требований Декла-рации, опосредующей логику развития образовательных процессов в со-временном мире. Чтобы национальное образование не осталось на обочине дороги, которой идут развитые страны, необходимо уметь творчески и по-стоянно применять положения Декларации применительно к специфике российского образования и весьма непростым условиям ее функциониро-вания.
В связи с тем, что в современном мире образование тесно связано с процессами использования трудовых ресурсов, и, прежде всего трудоуст-ройства лиц, завершивших обучение в образовательных учреждениях об-щего или профессионального образования, значительная часть норм по во-просам образования и трудоустройства молодежи содержится в докумен-тах МОТ, основанной в целях обеспечения мира во всем мире и устране-ния социальной несправедливости посредством улучшения условий труда.
Гарантии реального осуществления права работника постоянно по-вышать уровень общих и профессиональных знаний, проходить обучение новым специальностям содержатся в Рекомендации № 148 «Об оплачи-ваемых учебных отпусках». Трудовой кодекс РФ предоставляет широкие права лицам, совмещающим учебу с работой и успешно выполняющим учебный план, в том числе и право на дополнительный оплачиваемый от-пуск по месту работы. Однако это право не в полной мере соответствует международным нормам. Во-первых, Рекомендация предусматривает от-пуска работникам не только в период их обучения в образовательных уч-реждениях общего и профессионального образования, но и при прохожде-нии профсоюзной учебы. Во-вторых, Рекомендация содержит отсутст-вующее в российском законодательстве положение об условиях предос-тавления оплачиваемого учебного отпуска разным категориям работников и применительно к специфике образовательных программ.
В современных условиях, характеризующихся наличием значитель-ной безработицы в России и отсутствием государственного распределения выпускников средних профессиональных и высших профессиональных образовательных учреждений, государственная политика в области занято-сти и распределения трудовых ресурсов должна основываться на нормах международного права, в том числе и на Рекомендации № 150 «О профес-сиональной ориентации и профессиональной подготовке в области разви-тия людских ресурсов» и Резолюцией о занятости молодежи.
Характерно, что Резолюция в числе одной из важнейших мер, реко-мендуемых государствам в целях обеспечения максимально полной заня-тости молодежи, называет соединение общего и профессионального обра-зования с тем, чтобы, оканчивая школу, молодежь имела общее образова-ние и располагала сбалансированным кругом профессиональных квалифи-каций и навыков. Однако начальная профессиональная подготовка, кото-рую получали учащиеся общеобразовательных учебных заведений в СССР, действующим законодательством, не предусматривается. Закон РФ «Об образовании» допускает проведение начальной профессиональной подго-товки лишь на факультативной основе и с обязательного согласия родите-лей.
Среди источников международного права по вопросам образования, устанавливаемым региональными международными сообществами, наи-большее значение имеют акты, принятые Советом Европы, членом которо-го является Российская Федерация. Это, прежде всего Европейская кон-венция о защите прав и основных свобод, с дополнениями, внесенными одиннадцатью протоколами. Развивая Всеобщую декларацию прав челове-ка, Протокол № 1 к Конвенции провозглашает норму, согласно которой никому не может быть отказано в праве на образование. При этом особо подчеркивается, что участие государства в сфере образования не должно нарушать права родителей обеспечивать образование и обучение своих де-тей в соответствии со своими собственными религиозными и нравствен-ными принципами.
Европейская конвенция внесла ряд существенных новшеств в меж-дународное право. Она не только закрепила права человека, но и установи-ла механизм их защиты. При Совете Европы были образованы Европей-ская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека для организации действенного внешнего контроля за состоянием прав че-ловека в европейских государствах. В настоящее время действует только Европейский Суд по правам человека, благодаря которому удается не только вносить единство в нормативно-правовое регулирование общест-венных отношений, осуществляемое государствами- членами Совета Ев-ропы, но и обеспечивать реальное действие общепризнанных норм и прин-ципов, закрепленных Конвенцией о защите прав человека и основных сво-бод.
Европейским Судом по правам человека был рассмотрен ряд дел по вопросам образования, в том числе о «законности» некоторых норматив-ных положений законов Бельгии об использовании языков в образова-тельном процессе; о наличии в государственных начальных школах Дании дисциплины, предусматривающей сексуальное образование обучающихся; о применении телесных наказаний в школах Шотландии; об исключении из школы обучающегося, отказавшегося по религиозным соображениям участвовать в торжествах по поводу национального праздника Греции.
Решение Европейского Суда по правам человека, принимаемое по итогам рассмотрения жалобы, является окончательным и обязательным для государства, допустившего нарушение Конвенции по защите прав че-ловека и основных свобод. Надзор за выполнением решений Суда осуще-ствляет Комитет Министров Совета Европы.
Нормы Европейской конвенции, принятые по вопросам образования, развиты и конкретизированы в ряде специальных актов. Особое значение среди них имеют Европейская конвенция по культуре, Общая Декларация европейских конвенций об эквивалентности, Рекомендации R № (98) 3 Комитета Министров государствам-членам Совета Европы по проблемам доступности высшего образования (1998 г.) и Конвенция о признании ква-лификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе (1997 г.).