ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 4 УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ / МОДУЛЬ 1 ТЕОРИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА / 1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КУРСА / 2 СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА

СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА

Для формирования отрасли права необходимо наличие такого количественного показателя как большой массив юридических норм, регулирующих сферу конкретных общественных отношений. При этом нормы должны быть объединены в правовые институты, отражающие как стороны (общая часть), так и виды (особенная часть) общественных отношений. Другими словами, говорить о сложившейся отрасли права можно в том случае, если в наличии имеются институт задач отрасли права, институт, закрепляющий отраслевые правовые принципы, институты, закрепляющие источники отрасли права, границы действия различных законодательных актов, то есть определительно-отправные, а также обще-закрепительные институты: институт правосубъектности, сроков, исковой давности (действие во времени), юридической ответственности и др.

Общие правовые институты сводят воедино нормативные обобщения, выявляют юридическое своеобразие отрасли права и являются наглядным доказательством ее формирования. Образовательное право таким набором правовых институтов вполне обладает. Имеется в нем также и достаточное количество специальных (видовых) институтов, регулирующих отдельные виды общественных отношений.

В законодательстве об образовании можно выделить также институты по общим вопросам нормативно-правового регулирования собственно образовательных отношений: 1) объекты образовательных отношений; 2) государственные стандарты образовательных отношений; 3) документы об образовании; 4) итоговая аттестация выпускников образовательных отношений; 5) образовательные программы; 6) общие требования к содержанию образования; 7) общие требования к организации образовательного процесса; 8) общий правовой статус обучающихся и их родителей; 9) общий правовой статус педагогических работников; 10) общий правовой статус образовательных учреждений; 11) основания для возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений; 12) общие положения о порядке приема лиц, в образовательные учреждения; 13) процессуальные правоотношения в образовательной сфере; 14) время обучения и время отдыха; 15) гарантии и компенсации обучающимся; 16) учебная дисциплина; 17) меры государственного принуждения, применяемые к нарушителям образовательных отношений.

Установлением правовых институтов по общим вопросам образовательных отношений их нормативно-правовое регулирование не завершается. На каждом отдельном уровне образовательного процесса общественные отношения имеют свою специфику. Поэтому общие институты образовательного права дополняются институтами, закрепляющими особенности образовательных отношений с учетом специфики отдельных уровней образовательного процесса, некоторых других факторов.

Так, система институтов образовательного права может выглядеть следующим образом: 1) Дошкольное образование; 2) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование; 7) дополнительное образование; 8) образование лиц с ограниченными возможностями здоровья; 9) образование лиц, находящихся в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, 10) образование лиц с девиантным поведением, находящихся в специальных учреждениях открытого и закрытого типа; 11) Образование иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных учреждениях Российской Федерации; 12) военное образование.

В числе институтов управления делами образовательного учреждения выделяются следующие: 1) участие коллектива образовательного учреждения в избрании его руководителя; 2) участие коллектива образовательного учреждения в формировании иных руководящих органов образовательного учреждения; 3) участие коллектива образовательного учреждения в принятии его устава, иных локальных нормативно-правовых актов; 4) функционирование в образовательном учреждении общественных и религиозных организаций.

В системе образовательного права имеется, как минимум, три правовых института, которыми регулируются отношения обучающихся, вытекающие из образовательных отношений, но лежащие за их пределами. Это прежде всего отношения, связанные: 1) с закреплением социальных прав и гарантий обучающихся; 2) с порядком применения дисциплинарных взысканий к обучающимся; 3) с порядком привлечения обучающихся к материальной ответственности.

Значительной и развитой предстает и система комплексных институтов образовательного права. Предметом комплексных институтов гражданского и образовательного права выступают отношения, связанные с определением: 1) правового статуса учредителей образовательных учреждений; 2) правового статуса образовательных учреждений как юридических лиц; 3) содержания устава образовательных учреждений; 4) порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; 5) особенностей регулирования прав образовательных учреждений на имущество; 6) особенностей регулирования платной образовательной и иной предпринимательской деятельности образовательных учреждений; 7) особенностей регулирования индивидуальной трудовой деятельности педагогических работников; 8) порядка привлечения к материальной ответственности образовательных учреждений за некачественное образования.

В сфере образования наряду с нормами гражданского права широко применяются нормы административного права. Данная отрасль по настоящее время не имеет единого кодификационного акта, который бы закрепил ее основные принципы и нормы. Поэтому в современном юридической литературе вопрос о предмете административного права является дискуссионным. Чаще всего предметом этой отрасли признаются отношения, возникающие в процессе организации и функционирования государственной исполнительной власти.

В.И. Шкатулла – один из авторов, который наиболее полно исследовал проблемы управленческих отношений в области образования, излагает соотношение институтов образовательного и административного права несколько противоречиво. Первоначально В.И. Шкатулла включает управленческие отношения в предмет образовательного права, выделяя четыре вида (института) таких отношений:

• по поводу выборов руководителей образовательных учреждений;

• по поводу разграничения компетенции между органами власти и управления;

• между разного уровня государственными органами по поводу управления образованием;

• между муниципальными органами и семьями обучающихся по поводу образования.

Однако в процессе, рассмотрения конкретных вопросов правового регулирования управленческих отношений в сфере образования В.И. Шкатулла отходит от изложенной позиции. Во-первых, он утверждает, что данные отношения регулируются нормами конституционного и административного. Тем самым за пределами предмета образовательного права оказываются все без исключения отношения по вопросам управления образовательной сферой и ее отдельными компонентами. Во-вторых, он значительно расширил содержание управленческих отношений на уровне образовательных учреждений, включив в них отношения, связанные как с избранием руководителей этих учреждений, так и с формированием органов самоуправления, а также отношения, в которые вступают органы управления образовательными учреждениями в процессе своей деятельности.

Можно определить, что в сфере образования напрямую действуют нормы административного права, которыми: 1) закрепляется правовой статус Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти, осуществляющего общее руководство всеми отраслями, в том числе и образованием; 2) устанавливается порядок организации и деятельности органов управления образованием и прохождения государственной службы должностными лицами и служащими этих органов; 3) регламентируется порядок осуществления надзорно-контрольных функций специальными органами (службами, инспекциями) за соблюдением образовательными учреждениями строительных норм и правил, санитарно-гигиенических требований, правил техники безопасности и пожарной безопасности, порядка учета и отчетности и др. Кроме того, в сфере образования напрямую действуют нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепляющие порядок и основания привлечения образовательных учреждений и иных участников образовательных отношений к административной ответственности, а также порядок судебного обжалования действий и решений государственных и муниципальных органов управления образованием или должностных лиц.

На стыке трудового и образовательного права лежат общественные отношения, связанные с установлением: 1) особых требований к лицам, осуществляющим педагогическую деятельность; 2) особенностей трудового договора в образовательной сфере; 3) особенностей оплаты труда педагогических работников; 4) продолжительности рабочего времени и времени отдыха для работников образовательных учреждений; 5) академических свобод, а также дополнительных гарантий и социальных льгот педагогическим работникам; 6) порядка применения дисциплинарного взыскания к работникам образовательных учреждений.

Совокупность названных общественных отношений, урегулированные нормами трудового права, представляют собой необходимую часть предмета образовательного права. Посредством комплексных институтов образовательное право тесное взаимодействует с трудовым правом, что в значительной мере объясняется неразрывной связью, которая существует между профессиональным образованием и трудовой деятельностью.

Можно выделить четыре комплексных института трудового права, которые находятся на «стыке» с образовательным правом, так или иначе формируются под его влиянием. Это институты: 1) ученического договора; 2) профессиональной подготовки и повышения квалификации работников; 3) гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам совмещающим учебу с обучением в образовательных учреждениях; 4) правового статуса работников, осуществляющих руководство преддипломной практикой обучающихся или ведущих индивидуальное обучение в соответствии с ученическим договором.

Согласно Трудовому кодексу РФ организация может заключать ученический договор как с лицом, ищущим работу, так и с работником данной организации с той лишь разницей, что ученический договор на профессиональное обучение с лицом, ищущим работу, заключается по правилам гражданского законодательства, а ученический договор с работником организации трудового.

Трудовой кодекс РФ обстоятельно регламентирует содержание, срок и форму ученического договора, формы ученичества, права и обязанности учеников в период ученичества и после его окончания. Кодекс возлагает на организацию обязанность обучить лицо специальности, квалификации, предусмотренной договором. Однако, не каждая организация правомочна заключать ученические договоры и осуществлять образовательную деятельность.

В системе трудового права имеется комплексный институт профессиональной подготовки и повышения квалификации работников. Содержание и действие этого института в значительной мере совпадают с аналогичным институтом административного права, но не тождественны ему. Эти институты предусматривают различный правовой статус государственных служащих и иных работников. Если право на профессиональную подготовку у государственного служащего является безусловным, то аналогичное право у работников организаций, учреждений реализуется лишь при условии заключения дополнительного договора между работником и работодателем.

Институт профессиональной подготовки работников находится в той же связи с нормами образовательного права, что и аналогичный институт административного права. Нормы трудового права, закрепляющие обязанности работодателя проводить подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников и соответствующие права работников, не содержат предписаний, каким образом надлежит исполнять эту обязанность, каким критериям должны удовлетворять знания специалистов, завершивших обучение, как должен быть организован образовательный процесс. Нормы по всем этим вопросам содержатся в образовательном праве и вместе с нормами трудового права образуют соответствующий комплексный институт трудового права.

Комплексным предстает институт гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам, совмещающим учебу с обучением в образовательных учреждениях. Данный институт трудового права без должных к тому оснований частично дублируется нормами Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В связи с тем, что данный институт устанавливает гарантии и компенсации работникам, а не обучающимся, то он правомерно входит в состав трудового права. Однако несомненна и связь это института с образовательным правом.

На «стыке» образовательного и трудового права образуется еще один комплексный институт, закрепляющий правовой статус работников, осуществляющих руководство производственной или преддипломной практикой обучающихся. Работник выступает в нетипичном для себя качестве специалиста, призванного участвовать в образовательном процессе, оказывать действенную помощью по овладению практическими навыками обучающимися.

Согласно письму Минобразования России от 3 августа 2000 г., руководитель производственной или преддипломной практики от организации, в которой проводится практика, обязан участвовать в составлении рабочей программы проведения практики, оказывать помощь обучающимся в освоении программы, сборе материалов для дипломной работы, несет ответственность за соблюдение обучающимися правил техники безопасности.

В целях установления особенностей регулирования труда для работников образовательной сферы и прежде всего педагогических работников в ст. 32, 35, 53 и 56 Закона РФ «Об образовании», по вопросам трудового права закреплены следующие институты: 1) компетенция образовательных учреждений в сфере трудового права; 2) особые требования к лицам, осуществляющим педагогическую деятельность; 3) особенности трудового договора в образовательной сфере; 4) особенности оплаты труда педагогических работников; 5) особенности регулирования отношений, связанных установлением продолжительности рабочего времени и времени отдыха; 6) академические свободы, а также дополнительные гарантии и социальные льготы педагогическим работникам; 7) порядок применения дисциплинарных взысканий к работникам образовательных учреждений.

Особенности применения трудового права в образовательной сфере закреплены и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Им регулируются отношения, связанные с избранием ректора вуза, порядок конкурсного замещения должностей научно-педагогических работников в вузах, льготы, предоставляемые лицам, совмещающим учебу в вузе с работой.

Нужно иметь ввиду, что комплексными нормами трудового права регулируются далеко не все трудовые отношения в сфере образования. Значительная часть их регулируется трудовым законодательством напрямую, без какой-либо конкретизации и дополнения применительно к образовательной сфере. Напрямую в сфере образования действуют нормы таких институтов, как трудовая дисциплина, охрана труда, труд женщин, труд молодежи, трудовые споры, порядок организации и деятельности профессиональных союзов, надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде.

Комплексные институты трудового и образовательного права закреплены, по преимуществу, в источниках образовательного права. Ныне действующий Трудовой кодекс РФ, убедительно показывает неспособность источников трудового права обеспечить беспробельное и логически последовательное регулирование специфики образовательных отношений. Специальная глава 52 ТК РФ, устанавливающая особенности труда педагогических работников, воспроизводит лишь незначительную часть норм Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Отрывочное, противоречивое, одностороннее изложение в Трудовом кодексе РФ вопросов трудовых отношений в образовательной сфере имеет еще одно негативное последствие – усиливает позиции авторов, которые не признают наличие комплексных институтов трудового права в системе образовательного права. Например, В.И. Шкатулла полагает, что нормы трудового и иных отраслей права, включенные в отрасль образовательного права, «одновременно остаются в своих отраслях права».

Потребность в комплексных институтах образовательного права возникает там, где имеет место либо пробел в соответствующей отрасли права, либо устанавливаются изъятия из сферы действия общих норм, закрепляется особый режим правового регулирования в сфере образования. Наличие комплексных институтов в образовательном праве представляет собой частный случай закрепления особенностей нормативно-правового регулирования общественных отношений в системе образования с учетом специфики и правового статуса субъектов образовательных отношений, и не вызывает какой-либо научной полемики.

Вопрос о системе институтов образовательного права является дискуссионным. Однако несомненным является сложный состав этой системы, наличие в нем самостоятельных институтов, требующих особого внимания законодателя и нуждающихся в специальном нормативно правовом регулировании. Огромный массив юридических норм, регулирующих различные общественные отношения и представляющие как специфические так и комплексные институты российского права – подтверждают существование самостоятельной отрасли «образовательного права».