3. Развитие системы управления 31
тах. Причем, вследствие относительной самостоятельности штатных органов, система управления персоналом не имеет единых стандартов и правил. Комиссия по государственной службе штата самостоятельно устанавливает структуру, классификации постов и должностей, определяет правила проведения экзаменов, назначений и повышений, разрабатывает критерии карьерного прохождения службы и т.д. На Комиссию штата возложены также функции по проведению расследований при проведении «запрещенной» кадровой политики.
Так, в законодательстве штата Нью-Йорк в статье II «Административное управление государственной службой» определены принципы и механизмы организации и функционирования Департамента государственной службы как основного органа управления государственной службой штата1. В состав Департамента входит комиссия по государственной службе в составе трех человек, назначаемых губернатором при консультации и с согласия Сената. Члены Комиссии не должны занимать каких-либо государственных постов, связанных с вознаграждением. Члены комиссии не должны заниматься частной деятельностью, бизнесом или иной работой, которая может привести к конфликту интересов. Члены комиссии не должны занимать должности в какой-либо партии или политической организации, вообще заниматься политической деятельностью. Срок службы членов комиссии составляет шесть лет.
Комиссия по гражданской службе штата Нью-Йорк осуществляет следующие управленческие функции:
–устанавливает и изменяет правовые нормы и инструкции в отношении деятельности государственных служащих штата;
–разрабатывает классификацию должностей и правила проведения экзаменов;
–проводит процедуры назначений, повышений, переводов, отпусков, в целом прохождения службы;
–разрабатывает правила отчетности и контроля за оценкой деятельности и т.д. Комиссия уполномочена проводить служебные расследования относительно всех во-
просов, касающихся профессиональной деятельности государственных служащих штата. В Законе о государственной службе штата Нью-Йорк достаточно подробно определяются обязанности председателя комиссии по государственной службе, который возглавляет департамент государственной службы и несет ответственность за исполнение функций департамента.
В целом полномочия, сфера компетенции и ответственность органов управления государственной службой штата во многом идентичны деятельности Службы управления персоналом Администрации Президента США. Вместе с тем органы управления государственной службой штатов обладают значительной самостоятельностью относительно вопросов, касающихся служебной деятельности служащих штата.
Система управления государственной службой Французской Республики основывается на положениях Конституции Франции 1958 г., Декларации прав и человека, и гражданина, а также на нормах Общего статута государственной службы. Французская государственная служба – это закрытая карьерная система, основанная на единых принципах прохождения службы.
Поскольку Франция является унитарным государством, там сформирована централизованная система управления государственной службой. Исторически государственной
1См. подробнее: Государственная служба. М., 1996. Вып. 15. Правовые аспекты. Зарубежный опыт.
С.95-126.
32 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
службой управлял особый административный орган, который выделял средства (кадровые, финансовые, материально-технические) для выполнения функций государственного управления. В настоящее время во Франции активно идет процесс децентрализации государственной службы, наделение региональных органов частью государственных функций, что ведет к изменению организационной структуры управления.
ВГлаве 1 «Организация центральной государственной службы» Раздела 2 «Административные органы власти» Общего статута государственной службы достаточно четко определены полномочия и иерархия в сфере управления государственной службой между государственными органами1.
Президент Республики назначает на высшие гражданские и военные должности, проводит назначения, определенные советом министров и перечисленные в специальном законе (члены Государственного совета, префекты, послы и т.д.).
Правительство принимает постановления в отношении государственной службы, утверждает законопроекты, определяющие статус чиновников, принимает декреты в отношении «особых» государственных служащих. Министры ответственны за кадровую политику в министерствах, при этом министр экономики и финансов обладает более широкой компетенцией, поскольку определяет политику в сфере вознаграждений, отпусков и пенсий. Министры принимают кадровые решения о назначениях чиновников, повышении их
вдолжности, переводе на пенсию, о дисциплинарных мерах и пр. Однако они не имеют полномочий по изменению или дополнению положений статутов о чиновниках, т.е. не обладают нормативными функциями.
Введении Государственного совета Франции находится разработка и принятие нормативных актов по вопросам государственной службы. Важнейшая роль принадлежит премьер-министру, который отвечает за проведение кадровой политики в системе государственной службы, управляет штатом гражданских администраторов, которые ему непосредственно подчинены, а также является председателем Генерального совета государственной службы.
Всистеме органов управления государственной службой особое место занимает Генеральное управление администрации и государственной службы, находящееся в подчинении премьер-министра. Практическое руководство Генерального управления осуществляет министр государственной службы или государственный секретарь.
Генеральное управление ответственно за выполнение следующих функций:
– за разработку основных направлений кадровой политики в системе государственной службы,
– за контроль за выполнением положений Общего статута,
– за кадровое планирование и координацию назначений на должности;
– за определение норм и правил профессиональной деятельности,
– за разработку системы вознаграждения и оплаты труда и пр.;
– за осуществление функции координации и контроля, организацию межведомственных конкурсов на занятие вакантных государственных должностей,
– за кураторство окружных институтов администрации и национальной школы администрации как основных источников подготовки кадров и пр.
Генеральное управление администрации и государственной службы во взаимодействии с министерством финансов разрабатывает принципы и нормы, связанные с наймом служащих и оплатой их труда, а также координирует подготовку и повышение квалифи-
1 См.: Государственная служба и государственные служащие по Франции. М., 1994. С. 62-64.
3. Развитие системы управления 33
кации. Согласие (утверждение) Генерального управления необходимо для увольнения чиновника в запас или при его переводе и перемещении.
Процесс управления кадрами министерств и ведомств осуществляется специализированными органами – главными управлениями кадров министерств. Согласно Разделу 1 «Административные органы власти» Главы 1 «Организация центральной государственной службы», все министры имеют полномочия по управлению служащими. Каждое министерство принимает решения об индивидуальных назначениях, повышении в должности, переводе на пенсию, а также о дисциплинарных взысканиях. Использование подобных полномочий основано на законах или регламентах. Однако эти полномочия ограничиваются положениями Общего статута. Центральное руководство непосредственно осуществляется Генеральным управлением администрации и государственной службы.
Одним из важнейших принципов государственной службы Франции является принцип соучастия чиновников в самоуправлении и определении условий трудовой деятельности, что нашло отражение в формировании консультативных органов управления. Различают четыре категории консультативных органов: Высший совет центральной государственной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и безопасности1.
Высший совет центральной государственный службы представляет собой консультативный орган, основная деятельность которого направлена на изучение условий профессиональной деятельности чиновников, он является также органом по обжалованию трудовых споров. Совет – это коллегиальный орган и состоит на паритетной основе из представителей профсоюзных организаций и руководства министерств и ведомств.
В обязательном порядке Совет обсуждает все законопроекты, касающиеся системы государственной служб, ежегодно заслушивает отчеты, высказывается по вопросам профессиональной подготовки служащих. Высший совет координирует деятельность иных коллегиальных органов, для которых он, в частности, разрабатывает типовые внутренние регламенты. В функцию Высшего совета входит также рассмотрение жалоб чиновников по вопросам их несправедливого увольнения, дисциплинарных взысканий и продвижения по службе.
Паритетные административные комиссии представляют собой коллегиальные органы, состоящие наполовину из представителей администрации и профсоюзов. Паритетные административные комиссии создаются в каждом министерстве или ведомстве по решению министра. Функции паритетных административных комиссий заключаются в рассмотрении предложений в отношении профессиональной деятельности чиновников и продвижения по службе, по защите прав государственных служащих от произвольных решений со стороны администрации.
Паритетные технические комитеты обеспечивают участие служащих в контроле за надлежащими условиями труда. При этом паритетные технические комитеты могут носить межведомственный характер, могут быть окружными, департаментскими или местными. Технические комитеты имеют обязательные консультативные полномочия, т.е. административные органы обязаны запрашивать их мнение во всем вопросам их компетенции. Так, они рассматривают проекты нормативных актов, касающихся общих условий трудовой деятельности служащих, программы модернизации и реформирования, проблемы трудовой занятости и пр.
1 См. подробнее: Государственная служба и государственные служащие во Франции. С. 64-68.
34 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
Комитеты гигиены и безопасности, существующие в каждом министерстве, занимаются проблемами санитарно-оздоровительной деятельности. В отдельных министерствах они могут заменять по своим функциям паритетные технические комитеты.
Существование подобных консультативных управленческих органов во многом «смягчает» централизованную систему управления государственной службой Франции, развивает самоуправленческие начала, способствуют защите прав и интересов государственных служащих.
Таким образом, система управления государственной службой Французской Республики определяется принципами закрытой, регламентированной и карьерной службы. Поскольку Франция является унитарным государством, там сформирована централизованная система управления государственной службой с включением элементов самоуправления.
Система управления государственной службой в ФРГ во многом определяется федеративным характером государственно-административного устройства, спецификой взаимоотношений органов государственного управления, историческими традициями развития государственной службы Германии1.
Определенные в Основном законе ФРГ принципы организации взаимоотношений между федеральными, земельными и общинными государственными органами определяют сферу компетенции органов управления государственной службой. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе Федерации и корпораций публичного права. Федерация имеет право издавать основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, находящихся на государственной службе земель и общин. К области конкурирующего законодательства федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений2.
Общее руководство государственной службой на федеральном уровне осуществляет Федеральное министерство внутренних дел, в составе которого находится Федеральный комитет по кадрам. На уровне земель каждый региональный орган управления при несомненном приоритете федеральных нормативных актов и предписаний имеет определенную самостоятельность в управлении государственными служащими земель.
Деятельность Федерального комитета по кадрам строится в рамках действующих законов на принципе ответственного и коллегиального управления. Деятельность Федерального комитета подотчетна правительству и находится под контролем Федерального министерства внутренних дел.
Комитет состоит из семи постоянных и семи замещающихся членов. Постоянными членами комитета являются председатель федеральной счетной палаты (председатель Комитета) и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел. Остальные пять постоянных членов Комитета и их заместители назначаются на четыре года Федеральным президентом. При этом три постоянных члена и три заместителя представляют ведущие профсоюзные организации.
В задачи Федерального комитета по кадрам входят содействие в подготовке норма- тивно-правовых актов, разработка нормативных требований в отношении профессиональной подготовки служащих, определение процедур проведения экзаменов и повышения квалификации. Члены Федерального комитета рассматривают жалобы, выносят рекомен-
1 См. подробнее: Wichtige Begriffe des oeffentlichen Dienstrechs in Stichworten. Bonn, 1992.
2 См. подробнее: Der oeffentliche Dienst in Deuschland. Bonn, 1999. S. 28-29.
3. Развитие системы управления 35
дации по устранению недостатков, рассматривают вопросы о соответствии претендентов занимаемой государственной должности.
Вкомпетенцию Федерального комитета по кадрам входит взаимодействие со всеми государственными инстанциями, которые обязаны предоставлять ему необходимое содействие и информацию. Принимаемые Комитетом решения обязательны для выполнения государственными органами. В том случае, если решения Комитета касаются всех государственных служащих, они должны быть опубликованы.
Всоставе Министерства внутренних дел находится Федеральная комиссия по упрощению законов и администрации, основная цель деятельности которой – содействие процессам дебюрократизации и упрощению административных процедур.
Согласно Разделу III «Кадровая работа» Рамочного закона об унификации законодательства о чиновниках предусматривается учреждение в каждой федеральной земле независимой, не связанной общими директивами инстанции1. Эта независимая комиссия может в случаях, определенным данным законом, рассматривать вопросы и принимать решения о профессиональной пригодности кандидатов на замещение должностей государственной службы. Причем в Рамочном законе указывается, что на эти независимые комиссии могут быть возложены и иные обязанности.
* * *
Внастоящее время во многих странах идет процесс модернизации государственной службы, приспособления системы государственного управления к новым социальным условиям. Процесс реформирования государственной службы связан в первую очередь с изменением роли государства в мире, которое должно быть способно выразить общий проект развития общества, интегрировать общие интересы и социальное согласие2. Соответственно государственная служба должна утвердить новые ценности, развивать свою восприимчивость к социальным переменам и требованиям общества. Основные цели реформирования гражданской службы связаны с повышением эффективности деятельности государственных органов управления, введением новой практики принятий решений в государственных органах, развитием отношений между государством и его гражданами на основе доверия.
Современное развитие государственной гражданской службы Российской Федерации тесно связано с необходимостью изучения зарубежного опыта государственно-слу- жебной деятельности. При этом использование эффективных технологий административного управления должно учитывать специфику развития Российского государства, особенности условий и факторов национальной системы государственной службы. Значение имеет прежде всего определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных механизмов управленческой деятельности.
1 См.: Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах: Уч. пособие: В трех частях. М., 2005. Часть I. Французская Республика. Федеративная Республика Германия. С. 235.
2 См. подробнее: Высший административный персонал на пути к общеевропейскому дому: стратегия, организация, методы обучения и развития. М., 1993.
36 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
|
Содержание |
|
1. |
Основные модели государственной службы................................... |
3 |
2. |
Система профессионально-должностного продвижения |
|
государственных служащих в зарубежных странах ........................... |
14 |
|
3. |
Развитие системы управления |
|
государственной гражданской службой ........................................... |
26 |
|
3. Развитие системы управления 37
ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР Российской академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации выпускает:
–учебники;
–учебные пособия;
–научную и справочную литературу;
–периодику;
–художественную литературу.
Книги Издательского центра РАГС предназначены:
–преподавателям;
–студентам;
–аспирантам;
–слушателям;
–специалистам органов государственного управления;
–государственным и муниципальным служащим;
–широкому кругу читателей.
Наш адрес:
119606 Москва, проспект Вернадского, 84
Тел./факс (495) 436-08-32; тел. (495) 436-01-20. e-mail: ragsic@mail.ru
sales@ur.rags.ru
www.rags.ru
Периодическое издание (открытая серия)
Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации № 2/2008
Елена Ананьевна Литвинцева
Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной гражданской службы
Редактор
В.С. Бак
Компьютерный дизайн
А.В. Тарасов
Компьютерная верстка
А.Г. Захарова
Оригинал-макет
О.З. Элоев
Подписано в печать 10.11.08. Формат 84×1081/16. Тираж 100 экз. Бумага офсетная № 1. Гарнитура «Прагматика».
Усл. п.л. 3,9. Уч.-изд. л. 3,5. Изд. № 167
Издательский центр Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОП ИЦ РАГС. Заказ № 207 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84 Тел.: (495) 436-91-32