РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации
№ 2/2008
Е.А. Литвинцева
АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Москва |
Издательство РАГС |
2008
УДК 35 ББК 67 Л 64
Редакционная коллегия:
Егоров В.К. – доктор философских наук, профессор; Барциц И.Н. – доктор юридических наук, профессор; Бошно С.В. – доктор юридических наук, профессор; Герасимов В.М. – доктор психологических наук, профессор;
Мальцев Г.В. – член-корр. РАН, доктор юридических наук, профессор; Марголин А.М. – доктор экономических наук, профессор; Носов С.И. – доктор юридических наук, профессор; Синягин Ю.В. – доктор психологических наук, профессор; Тихомиров Ю.А. – доктор юридических наук, профессор;
Яковлев В.Ф. – член-корр. РАН, доктор юридических наук, профессор
Главный редактор
И.Н. Барциц – доктор юридических наук, профессор
Ответственный секретарь
Е.А. Литвинцева – кандидат социологических наук, доцент
Ответственный редактор
Л.Л. Корнилова
Литвинцева Е.А.
Л 64 Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной гражданской службы. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: Периодическое издание (открытая серия.) № 2/2008.) – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 38 с.
Подробно рассматриваются основные модели государственной службы, система профессионально-должностного продвижения государственных служащих в зарубежных странах, развитие системы управления государственной гражданской службой.
УДК 35 ББК 67
© Литвинцева Е.А., 2008 © Издательство РАГС, 2008
1. Основные модели государственной службы 3
Государственная служба тесно связана с представлениями граждан о самом государстве, определяется существующей системой государственной власти и зависит от роли и значения государственно-административной деятельности. Можно выделить два основных представления о государственной службе. Если полагать, что государственная служба
– это институт власти, элемент политической структуры, то она выступает механизмом реализации властных полномочий государственных органов. Если основной функцией государства является организация жизнедеятельности общества, то задачи государственной службы определяются намного шире и значимее. Так, Ж. Шевалье определяет государственную службу как «общественную и институционную реальность»1. По его мнению, государственная служба выражает одновременно три класса значений: «орудийное, юридическое и идеологическое», которые «интерферируют и подпитывают друг друга новыми оттенками значений»2.
1. Основные модели государственной службы
Государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства
иобщества в тот или иной исторический период.
Всовременном мире существуют различные модели государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. В организационно-правовой структуре государственной службы и ее административно-правовой регламентации можно выделить следующие модели:
1. Континентальная или романо-германская модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.
2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества.
3. Государственная служба стран исламской ориентации.
4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие страны социалистической ориентации).
Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская модель государственной службы объединяет разновидности права, вытекающие из римского права античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII в. за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романо-германская правовая
1 Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996. С. 5-6.
2 Там же.
4Анализ зарубежного опыта правового регулирования
система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуются в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения. Полностью совпадают системные принципы, деление норм права и пр. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой1.
Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу ро- мано-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству2.
Так, главным принципом, на котором основывается государственная служба Федеративной Республики Германии, является обязанность служебной преданности – Dienstund Treupflicht. Этот принцип оформился в правовом и организационном выражении как специфический институт «особых служебных отношений верности». Рассматривая в историческом плане немецкое чиновничество, можно отметить, что «принцип верности» является краеугольным камнем формирования системы государственной службы Германии. Развитие государственной службы в Германии происходило достаточно специфичным образом, карьерная служба имеет глубокие исторические корни. В настоящее время чиновничество в ФРГ рассматривается как уравновешивающий, стабилизующий, аполитичный институт, который отстаивает и защищает интересы государства и народа, защищает общее благо.
В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, выполнение публичных функций которыми составляет их специализированную деятельность. Объем публичных задач в решающей мере зависит от государства3. В юридическом плане «публичная служба» охватывает правовое регулирование особых публично-правовых отношений, которые разделяются на две основные группы: отношения с чиновниками (Beamtenverhaeltniss) и отношения с наемными лицами – служащими и рабочими государственных учреждений. При этом определяющим для понятия государственной службы является правовая форма организации работодателя4. Государственной службой является только деятельность на службе юридическому лицу публичного права.
Суть французской государственной службы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, главными принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновников, верноподданность государству. Система государственной службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деятельности государственной администрации, что обусловливает наличие профессионального персонала. Служащий, получивший специальную подготов-
1 См.: Административное право зарубежных стран. М., 1996. С.73.
2 См.: Государственная служба (комплексный подход): Уч. пособие / Отв. ред. А.В. Оболонский. М., 1999. С.208-209.
3 См.: Wichtige Begriffe des oeffentliches Dienstrechts in Stichworten. Bonn, 1992. S.8.
4 См.: Материалы образовательного курса: Bundesakademie fuer oeffentliche Verwaltung. Bonn, 1994.
1. Основные модели государственной службы 5
ку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами карьерного продвижения. Такая система организации государственной службы получила название «системы карьеры» или «системы закрытой государственной службы».
Во французском законодательстве отсутствует определение понятия «государственный служащий». Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов.
Основным критерием структуры является единый для всех административных учреждений уровень квалификации служащих. Традиционно основной элемент структуры – совокупность обязанностей, выполняемых одним должностным лицом. В целом под государственными служащими понимаются лица, получающие жалование из государственного бюджета. Правовое положение чиновников характеризуется включением на постоянной основе в штат государственного административного органа на должность, соответствующую его рангу в административную иерархии.
Англосаксонская модель государственной службы объединяет государства, в которых законодательства порождены правом, разработанным в Англии королевскими судебными инстанциями еще во времена норманнского завоевания (1066 г.), или вытекают из этого права. Основной моделью для многих стран данной административно-правовой традиции является английское право. В англосаксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписаной нормы. В отличие от романогерманской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный. В Великобритании, например, отсутствуют кодификации или официальная систематизация права1.
Англосаксонская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В целом в англоязычных странах сильнее развита традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер. В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» государственной власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.
Так, в Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» (public, offentliches) или «государственной» (staat, state) службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба» (civil service). Это имеет исторические корни: чиновник в английском праве рассматривается как «гражданский слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».
Вплоть до второй половины XIX в. не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном понимании этого слова. Штат чиновников формировался на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства. Служащие
1 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. М., 1999. С. 399.
6Анализ зарубежного опыта правового регулирования
выступали личными помощниками держателей должности у Короны и получали часть доходов от патента. Иногда работа выполнялась и безвозмездно1.
Вдоктрине и законодательстве Великобритании содержание понятия «государственный служащий» четко не определено. Это понятие употребляется в широком и узком смысле. В узком смысле под государственным служащим понимается лицо, являющееся служащим какого-либо (любого) органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственно гражданских служащих, т.е. служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т.п.
Внастоящее время получило признание следующее определение, согласно которому
гражданскими служащими являются «слугами Короны», за исключением лиц, занимающих политические или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве
иполучающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с разрешения парламента. Понятие «гражданский служащий» не включает министров, которые являются политическими «слугами Короны», служащих вооруженных сил и полиции, принадлежащих к военным «слугам Короны».
Государственная служба Соединенных Штатов Америки основывается на базовом конституционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». Остром Винсент, один из известных американских исследователей, объясняет специфику развития американской государственности и всей системы управления приоритетом идеологии самоуправления. Сами принципы построения общества исторически основывались не на командах и контроле, а на процессах согласования различных интересов людей и общественных объединений. Он подчеркивает уникальность условий, сформировавших американскую модель государственности, и излагает теорию самоуправляющегося общества2.
Можно сказать, что идея самоуправления в своей основе имела положительное качество, и сейчас отличающее американскую государственную службу, – принципиальная ориентированность не на абстрактные государственные интересы, а на гражданина, «клиента» в широком смысле этого слова. Этот «клиентизм» государственной службы США является одним из специфичных факторов ее развития. Другим важным фактором развития, по мнению американских исследователей, является «равенство, правление только с согласия управляемых и защита прав меньшинств»3.
Конституция США содержит лишь несколько общих положений, с которыми связывают развитие государственного аппарата. Закрепив за президентом единоличную ответственность за исполнительную власть, конституция предоставила ему право назначать по совету
ис согласия сената высших должностных лиц и замещать вакансии. Президент определяет полномочия всех должностных лиц и обеспечивает точное соблюдение выполнения ими законов. Главным элементом конституционных положений является то, что оформление новых должностей устанавливается только в законодательном порядке.
ВСША законодательство различает наряду с карьерными служащими, продвигающимися в соответствии с «системой заслуг», «патронажные» должности. При этом система
1 См.: Голлан Д. Политическая система Великобритании. М., 1955. С. 136.
2 См.: Винсент О. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М., 1993.
3Скидмор Макс Дж., Трипп Маршалл Картер. Американская система государственного управления / Пер.
сангл. М., 1993. С.15.
1. Основные модели государственной службы 7
государственной службы не представляет собой строго закрытую систему. Граница между государственными служащими и лицами, занятыми частной или общественной деятельностью, очерчена не столь четко, как в континентальных странах. Большое внимание в этой правовой системе уделяется этическому фактору деятельности государственных служащих.
Государственная служба стран исламской ориентации представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Исламская государственная служба входит в систему конфессиональных государственных служб. По мнению исследователей, в мусульманском мире особенностью организации государственных органов является то, что исторически верховные должности (светская и духовная) объединялись
водном лице – халифе1. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой, допускающей прецедент2.
Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, который рассматривается не только как сборник божественных установлений, но и как один из регуляторов служебного поведения. Основная характеристика администра- тивно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе – ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при некотором второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.
Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно оказалось способным гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническом прогрессу. Исследователи все чаще говорят об изменяющейся основе публичного мусульманского права3. Это происходит путем осторожного использования религиозных обычаев
вконкретных управленческих ситуациях, а также путем непосредственного вмешательства самих органов власти.
Исламская Республика Иран по политическому режиму является клерикально-авто- ритарным государством, в стране запрещена деятельность политических партий и неисламских организаций. Нормы и принципы исламского права оказывают существенное влияние на конституционное законодательство и форму правления. Они играют ведущую роль во всех других сферах, обеспечивая подчинение исламским нормам всех сторон общественной (политической, экономической, культурной) и личной жизни граждан.
ВКонституции Исламской Республики Иран в ст. 57 зафиксировано, что государственная власть осуществляется законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, которые функционируют под контролем абсолютного правления имама – политического и духовного Лидера. Этот пост занимает богослов (факих), которого определяет и назначает особый орган – совет экспертов. В обязанности Лидера входит наряду с определением генеральной линии во внутренней и внешней политике назначение на высшие государственные должности. Исполнительную власть возглавляет Президент, который непосредственно несет ответственность за план, бюджет, управление и кадры (ст. 126). Как глава исполнительной власти Президент назначает и руководит кабинетом министров, контролирует его деятельность.
1 См. подробнее: Савичева Е.М. Арабский халифат. Возникновение и распространение ислама: Уч.
пособие. М., 1996.
2См.: Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Нормативные акты. М., 2001.
С.24.
3 См.: Абдулахи Ахмед Ан-Наим. На пути к исламской реформации / Пер. с англ. М., 1999. С. 9.
8Анализ зарубежного опыта правового регулирования
Общая стратегия развития государственного аппарата определена в «Законе о реорганизации кадров министерств, государственных и подведомственных государству учреждений». Высшая контрольная комиссия выполняет задачи по реорганизации кадров, издает нормативные акты и контролирует «виды и нарушения», особым образом прописанные в законе1.
Трудовая (советская) модель государственной службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917 г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-гер- манской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX в., после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х годов в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы находится в стадии реформирования и адаптации к изменившимся социальным условиям.
Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный, по сравнению с партийной деятельностью, характер.
Государственная служба во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности. Таким образом, происходит отождествление правового положения государственных служащих и служащих (лиц наемного труда).
В настоящее время Китайская Народная Республика является одним из немногих государств, которых современная конституционно-правовая наука по форме правления относит к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все государственные органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По государственному режиму КНР является партократическим государством, фактически вся власть как в центре, так и на местах формируется партийными комитетами. При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют государственную власть. Фактически же действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата2.
До 80-х годов XX в. принцип партийного руководства подбором и расстановкой кадров был доминирующим. В партийную номенклатуру были включены даже самые низовые должности административной иерархии. Доминировали политико-идеологические, а не профессиональные критерии выдвижения кадровых работников. Утвердился пожизненный статус кадровых работников. Они стали рассматриваться не только как служащие, выполняющие в системе общественного разделения труда функции руководства и управления, но как особый слой общества, обособленный от всего населения.
1См. подробнее: Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Нормативные акты.
С.414-428.
2 См.: Политическая система Китайской Народной Республики. Структура основных институтов власти.
М., 1996. С.4.
1. Основные модели государственной службы 9
Современная идеология государственной службы Китая изменилась и представляет собой синтез, попытку совмещения системы «merit system», т.е. института, основанного на постоянном отслеживании профессиональных качеств, с принципом партийности.
ВЗаконе о государственной службе от 1 января 2006 г. основные цели правового регулирования государственной службы определяются следующим образом: регулирование управления госслужащими, обеспечение их законных прав и интересов, усиление контроля за госслужащими, повышение компетентности и эффективности, снижение коррумпированности1. Государственными служащими являются лица, зачисленные на должность на штатной (постоянной) основе, работающие на законном основании, получающие содержание из государственного бюджета и выполняющие служебные обязанности.
Китайская государственная служба представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной). Провозглашен принцип открытости, равенства, конкуренции и отбора. Отбор кадров осуществляется на основе экзаменов и других механизмов, присущих «системе заслуг». С другой стороны, политическая нейтральность считается для государственного служащего неприемлемой. Служащие государственных организаций должны быть проводниками линии Коммунистической партии и сочетать в себе политическую сознательность и профессиональную компетенцию.
Внастоящее время во многих странах идет процесс модернизации государственной службы, приспособления системы государственного управления к новым социальным условиям. В условиях «постоянно меняющегося мира» (термин Э.Гидденса), стремительно возрастающей сложности современного социума особое значение приобретает способность органов государственной власти определять значимые для социума приоритеты, реализовывать потребности граждан, действовать в общественных интересах. По мнению
Ф.Фукуяма, построение «сильного государства» становится одной из наиболее важных проблем мирового сообщества, в то время как слабость государства является источником серьезных мировых проблем2.
Процесс реформирования государственной службы в зарубежных странах связан с изменением самих оснований общественного миропорядка, переходом западного общества в эпоху информационного и постиндустриального развития, кардинальной трансформацией основ регулирования общественных процессов.
Теория реформирования государственной службы представляет собой совокупность концептуальных положений, раскрывающих тенденции, принципы, конкретный опыт и инновации в деятельности органов государственного управления. Основные цели реформирования гражданской службы связаны с повышением эффективности деятельности государственных органов управления, внедрением инновационных технологий управления, развитием отношений между государством и гражданами на основе доверия.
Анализируя основные направления реформирования гражданской службы в развитых странах Запада, можно выделить следующие характерные тенденции:
• формируются гибкие и эффективные системы управления, способные легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющие чиновникам большую свободу действий;
• отмечается повышение открытости государственной службы, в частности, расширены возможности доступа граждан и общественных организаций к деятельности государственных органов;
1 См.: Барциц И. Новое в законодательстве Китайской Народной Республики о государственной службе //
Государственная служба. 2006. №5(43). С. 131.
2 См. подробнее: Фукуяма Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в XXI веке. М., 2006.
10 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
•усиливаются требования к этичности служебного поведения гражданских служа-
щих;
•внедряются идеи «New Public Management», основанные на профессиональном и ответственном менеджменте, децентрализации административных единиц, усилении соревновательного начала, использовании инструментов и механизмов частнохозяйственного менеджмента;
•ключевым принципом деятельности чиновников становится ориентация на качество управления и на предоставление государственных услуг гражданам;
•разрабатываются технологии контрактной системы в государственном управлении, происходит постепенная передача функций государства общественным и частным организациям;
•реформируется финансовая система государственной службы, внедряются механизмы совершенствования финансово-экономических основ.
Реальный процесс реформирования гражданской службы в зарубежных странах протекал в разные временные промежутки, затрагивал различные стороны государственнослужебной деятельности, определялся спецификой организации системы государственного управления и имел неодинаковые практические результаты.
В большей степени реформирование коснулось стран англосаксонской административной традиции, что определяется спецификой институционального развития гражданской службы. Рационализм и стремление к экономической эффективности, развитость системы местного самоуправления, значительное влияние политической администрации, многосоставной и плюралистический характер государственной власти определили направление реформаторской деятельности в сторону применения рыночных механизмов управления и внедрения «сервисной» концепции гражданской службы.
В романо-германской административной традиции реформирование в большей степени было направлено в сторону изменений во взаимоотношениях с гражданским обществом, повышения открытости гражданской службы, передачи ряда полномочий на уровень местных органов власти. При этом реформы не коснулись сущностных основ гражданской службы, принципа централизации и иерархичности при принятии решений, административной и правовой культуры. Социальный статус гражданских служащих не изменился, сохранилась жесткая правовая регламентация деятельности чиновников.
Наиболее кардинально реформирование гражданской службы было осуществлено в Великобритании, основной причиной которого был социальный кризис 70-х годов XX в. Экономический подход, стремление к повышению эффективности государственного управления стали доминантой в реформаторских идеях. Теоретики и практики государственного управления призывали к совершенствованию финансового менеджмента, выступали за разработку новых критериев оценки деятельности служащих, предлагали заимствовать методы управления в государственных структурах из частного бизнеса1.
«Менеджерская модель» государственного управления, внедренная в Великобритании, предполагала большую вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной деятельности министерств и ведомств. Центральная идея реформ заключалась в том, чтобы заимствовать эффективный опыт бизнеса и перенять «менеджерскую модель
1 См.: Грэй Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка переворота // Государственная служба. М., 1995. Вып.8. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. С.7.