2.1.5 Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Консолидированный бюджет

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюд­жетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Свод бюджетов – расчетный документ, отражающий соединение (консолидацию) всех показателей, характеризующих объединяемые бюджеты.

Чтобы не допустить ошибок в процессе консолидации, соблю­дают определенные правила суммирования основных показателей бюджета – доходов, расходов, дефицита (профицита). При опреде­лении итоговых показателей по своду бюджетов запрещается:

• сальдировать дефициты одних бюджетов с профицитами дру­гих бюджетов (т.е. взаимно сокращать дефициты одних и профициты других бюджетов в составе сводного бюджета);

• недопустим двойной счет трансфертов, поскольку они прохо­дят в составе доходов одних бюджетов и одновременно как группа расходов в составе вышестоящего бюджета.

Более того, при консолидации бюджетов всех уровней ошибка может породить и тройной счет.

Консолидированный бюджет Российской Федерации. Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов ме­жду этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Россий­ской Федерации (ст. 13 БК РФ).

На рис. К.М.1.4 приведена структура консолидированного бюд­жета Российской Федерации.

Рис. К.М.1.4. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации

Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муници­пальных образований, входящих в состав субъекта Российской Фе­дерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюд­жетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации (ст. 14БКРФ).

Консолидированный бюджет муниципального района. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района (ст. 15 БК РФ).

Консолидированный расширенный бюджет. В практике международных сопоставлений используются еще два дополнительных термина: «консолидированный расширенный бюджет» и «расширенный бюджет правительства». Консолидированный расширенный бюджет включает свод бюджетов всех уровней и свод всех внебюджетных фондов. Для России и США важно учитывать именно этот показа­тель для оценки влияния публичных расходов на состояние макро­экономической сбалансированности, поскольку без учета внебюд­жетных фондов основные показатели консолидированного бюджета не в полной мере отражали бы реальное значение отдельных пока­зателей. В тех странах, где отсутствуют внебюджетные фонды и их роль играют целевые бюджетные фонды, такое дополнительное по­нятие излишне (например, для ФРГ, Франции).

Расширенный бюджет правительства федеративного государства. Он включает федеральный бюджет и внебюджетные фонды феде­рального уровня (в США используется термин «объединенный, или унифицированный, бюджет»). В этом случае не нужна консолидация субфедеральных бюджетов (и территориальных внебюджетных фон­дов), а также бюджетов местного самоуправления, поскольку субъек­та федерации и местное самоуправление конституционно самостоя­тельны и несут свою долю ответственности за свои относительно автономные действия. Термин «расширенный бюджет правительст­ва» используется для анализа влияния проводимой правительством федеральной политики на социально-экономическое развитие стра­ны, для оценки деятельности федеральных органов власти и т.п.

Понятие «консолидированный бюджет» в России впервые вклю­чено в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджет­ного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением государственного бюджета РФ, в который входили все звенья бюд­жетной системы России.

Консолидированный бюджет Российской Федерации, как и кон­солидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, муни­ципальных районов, не рассматривается и не утверждается законо­дательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты в первую очередь являются статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направ­лениям их использования по территории в целом Российской Федера­ции и отдельных субъектов Российской Федерации. Количественные характеристики консолидированного бюджета служат для подтвер­ждения реальности и обоснованности показателей федерального, региональных и местных бюджетов.

Показатели консолидированных бюджетов. Они используются:

• в бюджетном планировании и прогнозировании. В частности, при определении размеров дотаций отдельным регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов админи­стративно-территориальных образований;

• при анализе формирования и использования централизован­ного финансового фонда страны, т.е. суммы всех финансовых ресурсов, поступающих в бюджетную систему. Например, с помощью показателя консолидированного бюджета РФ опре­деляется степень концентрации финансовых ресурсов, созда­ваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе государства;

• в сводном финансовом планировании, так как при составлении сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов многие показатели берутся из консолидированных бюджетов;

• в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. При разработке про­гнозов экономического и социального развития государства, территорий используются финансовые показатели, в основе которых лежат показатели консолидированных бюджетов.

Разработка экономико-математических моделей прогнозирова­ния бюджетов также базируется на данных консолидированных бюджетов. Для расчета финансовых ресурсов на перспективу иссле­дуются корреляционные связи между объемами доходов и такими переменными, как размер ВВП, национального дохода, объемом валовой продукции промышленности, сельского хозяйства.

Показатели консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны, территорий. Например, бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, образование и дру­гие среднедушевые бюджетные расходы. Среднебюджетные показа­тели по доходам и расходам являются критериями для сравнитель­ного анализа состояния отдельных территорий. Показатели консо­лидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.

2. Муниципальные финансы

Структурная единица 2.2.1 Сущность и функции муниципальных финансов, их роль в социально-экономическом развитии муниципального образования

Органы местного самоуправления

Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В нашей деятельности органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение всех вопро­сов местного значения, определенных федеральным законодательст­вом. Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муни­ципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации (ст. 12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятель­но. Это означает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и само­стоятельный выбор направлений и форм их использования. Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи ор­ганам местного самоуправления дополнительных финансовых ре­сурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий (ст. 132 Конституции РФ). Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансо­выми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые ресурсы органов мест­ного самоуправления должны быть соизмеримы их полномочиям.

Муниципальные финансы: сущность, функции, роль. Самостоя­тельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправления от органов государ­ственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен­ной власти. Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления мест­ными финансами, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство пре­дусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмеша­тельств в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Муниципальные финансы – это денежные отношения, складываю­щиеся между органами местного самоуправления, с одной стороны, и органами государственной власти, юридическими и физическими лицами, с другой стороны, в процессе стоимостного распределения и перераспределения национального дохода (частично и нацио­нального богатства) в связи с формированием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств му­ниципальных образований, обеспечивающих потребности органов местного самоуправления при решении экономических и социаль­ных задач.

Следовательно, формируются местные финансы с использова­нием методов распределения и перераспределения национального дохода (с помощью налогов, налоговых льгот и др.). Формами ис­пользования централизованных фондов денежных средств муници­пальных образований являются бюджетные фонды, предназначен­ные для реализации функций местного самоуправления.

Муниципальные финансы особенно важны для создания нормаль­ных условий жизни населения. Если цель государственных финансов на федеральном уровне – обеспечение финансирования стратегически важных программ, то финансы муниципальных образований нацелены на финансирование повседневных расходов данной местности. Именно от того, насколько эффективно функционируют муници­пальные финансы, зависит количество и качество благ и услуг, по­требляемых населением в данном муниципальном образовании и соответствующего региона в целом. За счет муниципальных финан­сов финансируется строительство дорог, жилья, обустройство домов и подъездов, помощь местным структурам, являющиеся важными для населения. Муниципальные финансы оказывают поддержку милиции, школам, учреждениям здравоохранения. Международная практика показывает, что именно такое сотрудничество наиболее продуктивно, поскольку люди видят и ощущают на себе результаты использования их денежных средств, собранных в качестве налогов, а предприятия, поддерживаемые муниципалитетами, более охотно решают местные проблемы. В результате все участники данного процесса оказываются в выигрыше: муниципалитеты эффективно работают, люди получают необходимые блага и услуги, а предприятия имеют дополнительный источник доходов. Следует заметить, что в нашей стране такая практика слабо развита и муниципальные финансы практически повсеместно настолько бедны, что не могут оказать реального воздействия на положение населения и качествен­но-количественные показатели услуг, предоставляемых населению.

Тем не менее муниципальные финансы являются составным и очень важным элементам финансовой системы государства. С их раз­витием происходит повышение эффективности работы всей финан­совой системы страны.

Финансы местного уровня, или по-другому муниципальные фи­нансы, формируются местными органами власти, к которым отно­сятся самостоятельные органы правления в городах и населенных пунктах – муниципалитеты. Муниципальные финансы имеют спе­цифические источники и направляются на обеспечение нормального развития и деятельности организаций, необходимых для жителей данного муниципалитета.

Муниципальные образования. Притязания муниципальных фи­нансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах ко­торых осуществляется местное самоуправление.

Муниципальные образования – это тот уровень, в пределах которого местное самоуправление должно реализовать свое предназначение: обеспечить на должном уровне решение вопросов местного значения.

Основная задана организации местных финансов – обеспече­ние органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов мест­ного значения.

Формирование стабильной и достаточной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводи­мой в России реформы местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления осуществляется в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Закон получил высокую оценку европейских экспертов, он реально способствует развитию местного самоуправления. Закон обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основы. Этот Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. До этого периода с момента принятия ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. проводилась большая и серьезная зако­нотворческая работа по пересмотру или отмене около 200 феде­ральных законов. Речь идет о тех законах, в которых ответствен­ность за выполнение конкретных государственных обязательств бы­ла размыта между существующими самостоятельными тремя уровнями публичной власти, не определены источники и способы их финансирования, о массе популистских законов, которые фактически не выполнялись и являлись неисполнимыми и в будущем. В ходе законотворческой работы решена одна из важных задач ор­ганизации местных финансов – сбалансированность между расход­ными обязательствами муниципальных образований и средствами бюд­жетов соответствующих типов муниципальных образований, направ­ляемых на их исполнение. Ликвидирована практика принятия властью решений, не подкрепленных деньгами, исполнение которых переда­валось вниз (нефинансируемые мандаты). Уставы муниципальных образований были приведены в соответствие с принятым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

В соответствии с принятым Законом изменился принцип территориального деления органов местного самоуправления. В Россий­ской Федерации насчитывается всего 134 тыс. населенных пунктов и в более 90 тыс. из них население составляет 50 человек.

К настоящему времени унифицирована территориальная органи­зация местного самоуправления во всех субъектах Российской Фе­дерации и закреплена двухуровневая модель организации местной вла­сти, включающая в себя два типа муниципальных образовании: му­ниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

Согласно положениям Закона муниципальное поселение (городское и сельское) объединяет несколько населенных пунктов и является основой местного самоуправления.

Городское поселение – город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) че­рез выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение – один или несколько объединенных обшей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станин, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется насе­лением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальные районы образуются по территориальному прин­ципу и решают задачи, справиться с которыми на поселенческом уровне невозможно.

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ по­селений), объединенных обшей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переливаемые органам местного самоуправления феде­ральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Двухуровневая модель организации местной власти позволяет обеспечить решение конкретных вопросов местного самоуправле­ния соответствующего уровня в увязке с кадровым и организацион­ным его потенциалом и выстроить оптимальную систему взаимо­действия органов местного самоуправления и с населением, и с ор­ганами государственной власти. В той модели предусмотрены механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой.

Кроме того, на базе крупных городов создан третий тип муниципальных образований – городской округ. Количественный состав представительного органа городского округа напрямую зависит от численности жителей, проживающих в нем, чем обеспечивается близость местной власти городского округа к населению.

Городские округа создаются в тех населенных пунктах, которые изначально планировались не как центр обеспечения сельской инфраструктуры, а как точки экономического развития. За городски­ми округами закрепляются функции и поселения, и муниципально­го района.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления кото­рого осуществляют полномочия по решению установленных Феде­ральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с учетом изм. и доп.) вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять от­дельные государственные полномочия, передаваемые органам мест­ного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой ме­стное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Следовательно, к муниципальному образованию относится го­родское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, а также городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения.

Перечень территориальных единиц, в пределах которых реализу­ется местное самоуправление, и видов муниципальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополне­нию только в рамках федерального законодательства. Границы му­ниципальных образований утверждают органы государственной вла­сти субъектов Российской Федерации. В результате реформы должно появиться порядка 28 тыс. муниципальных образований, каждое муниципальное образование будет объединять не меньше тысячи человек.

В соответствии с информацией Министерства финансов РФ «О результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 9 месяцев 2006 года» в 2006 г, в Российской Федерации насчиты­валось 24 210 муниципальных образований, что на 12 477 больше, чем в 2005 г. Из общего количества муниципальных образований в 2006 г. 522 (2.2%) – городских округов, 1802 (7,4%) – муниципальных районов, 1756 (7,3%) – городских и 19 894 (82,1%) – сельских по­селений, 236 (1,0%) — внутригородских районов.

С 1 января 2006 г. началась реализация новых положений Бюд­жетного кодекса Российской Федерации в части межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления. Был установлен переходный период в его реализации до 1 января 2009 г. В 2006 г. существенные изменения произошли в распределении до­ходных источников между уровнями бюджетной системы по срав­нению с 2005 г.

С принятием Федеральных законов "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в РФ" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и «Об общих принципах организации (законодательных) представительных и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ начинается сле­дующий этап реформирования межбюджетных отношений. Произош­ла централизация расходных полномочий на региональном уровне при сокращении перечня вопросов местного значения в связи с прида­нием ряду из них значения регионарных, а некоторым – федеральных расходных полномочий.

Заложенная в Законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образова­ниями зеркально отражает межбюджетные отношения между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами и позволяет создать стабиль­ные долговременные условия формирования местных бюджетов.

Многообразие видов муниципальных образований, предусмот­ренных федеральным законодательством, позволяет выделить финан­сы муниципальных районов, финансы городских округов, финансы внутригородских муниципальных образований городов федераль­ного значения – Москвы и Санкт-Петербурга, финансы поселений (городских и сельских). Состав местных финансов представлен на рис. К.М.2.1.

Рис. К.М.2.1. Состав местных финансов

За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) решаются вопросы мест­ного значения, отнесенные к ведению муниципальных районов (го­родских округов), а также реализуются полномочия местного само­управления, переданные органами местного самоуправления посе­лений, и государственные полномочия, делегированные органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации. Финансы поселений призваны обеспечить реа­лизацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, закрепленных федераль­ным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации за поселениями.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Целями совершенствования и развития экономиче­ских основ местного самоуправления являются:

• повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции муниципальных образований;

• повышение стимулов к развитию экономического, а следовательно, и налогового потенциала муниципального образования для увеличения доходной части бюджета;

• разработка и внедрение в практику муниципального управле­ния современных методов управления местными финансами, муниципальным имуществом, социально-экономическим раз­витием муниципальных образований, включая использование в управлении муниципальным хозяйством рыночных меха­низмов.

Совершенно очевидно, что судьба острейшей сегодня реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) непосредственно зави­сит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления. Реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически речь идет о реформе муни­ципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономиче­ской сферах.