2. Депрессивные территории. Определение депрессивности. «Санация»

депрессивных территорий, варианты и ресурсы, условия успешной

«санации»

Характеристика депрессивности применительно к территории (региону, району, городу и т.п.) впервые получила распространение в период мирового экономического кризиса 20-30-х годов ХХ века.

В настоящее время в связи с неблагополучным положением многих регионов феномен депрессивности территорий привлекает большое внимание в России. В 90-е годы появились проекты концепций соответствующих программ, а в 2003 г. был создан законопроект «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», который, правда, так и не был принят.

В общем случае депрессивными территориями как объектами го­сударственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, в которых по экономическим, политическим, соци­альным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития; эти территориальные образования не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют для этого специально организуемой под­держки извне, со стороны государства.

Депрессивная территория – территория, в основной отрасли (основных отраслях) экономики которой имеет место спад производства (в соответствии с законопроектом). В рамках законопроекта в качестве основной отрасли экономики определялась отрасль, в которой в течение последних 12-ти лет было занято не менее 15 процентов общей численности работников, занятых в экономике данной территории, или доля которой в объеме валового регионального продукта составляет не менее 20 %. [2.с.66].

В настоящее время российскими депрессивными территориями, могущими претендовать на государственную поддержку, следует считать только те, в пределах которых темпы спада про­изводства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тен­денций в сфере занятости, демографии, экологии, предоставления социальных услуг и т.п., — выше как общероссийских, так и макрорегиональных. Степень же такого превышения (степень де­прессивности) есть показатель аномальной остроты проблемы и, одновременно, приоритетности ее решения.

Депрессия происходит от лат. depression – спад, подавление. В экономике депрессия означает ухудшение, спад после подъема или нормального функционирования. Депрессивные регионы отличаются от отсталых тем, что при более низких, чем в среднем по стране, современных социально-экономи­ческих показателях в прошлом эти регионы были развитыми, а по некоторым производствам, возможно, занимали ведущие места в стране.

Как правило, эти регионы имеют достаточно высокий уровень накопленного производственно-техни­ческого потенциала, значительную долю промышленного производства в структуре хозяйства, относительно высокий уровень квалификации кадров. Однако по разным причинам (из-за падения спроса на основную продукцию или снижения ее конкурентоспособности, истощения минеральных ресурсов или ухудшения геологических условий и т.п.) эти регионы потеряли свое былое экономическое значение и относительные преимущества.

Продолжительность и глубина региональной депрессии определяются в значительной мере составом отраслей производства, кризис в которых стал основной причиной распространения депрессии на всю экономику региона. Конкретными причинами образования разновидностей новых депрессивных регионов стали переходные процессы и их переплетения, особенности социально-экономической динамики, а также трансформационные тенденции в экономическом пространстве России.

Перечень показателей депрессивности должен определяться целями вычленения депрессивных территорий. [3.с.114].

Некоторые специалисты выделяют 3 основных критерия депрессивности региона: спад производства, низкий душевой доход и высокая безработица. При этом депрессивность должна оцениваться по двум шкалам ухудшений: по сравнению с другими территориями и по сравнению со своим собственным прежним состоянием.

Уровни оценки территориальной депрессивности:

1. Локальный уровень депрессии - характеризуется показателями спада (ухуд­шения) основных параметров уровня и качества жизни людей, предоставления социальных услуг, экономики, а также состояния окружа­ющей среды.

2. Ресурсные возможности самостоятельного разрешения депрессивной ситуации - характеризуются бюджетной обеспечен­ностью (с учетом всех видов уже оказываемой федеральной и суб­федеральной поддержки), наличия имущества и ресурсов, которые могут быть задействованы при выходе из депрессивного состояния, а также показатели, характеризующие возможности диверсифика­ции, конверсии и реструктуризации производства и т. п.

3. Острота депрессии - определяется по величине темпов спада на самой депрессивной территории в сравнении с аналогичными характеристиками других территорий региона, с прошлыми показателями самого региона, с ана­логичными характеристиками других регионов и среднероссийскими показателями.

В соответствии с соответствующим законопроектом, отдельные территории Российской Федерации могут быть отнесены к депрессивным территориям при наличии следующих критериев и условий:

1) расположение в пределах одного муниципального образования или нескольких сопредельных муниципальных образований, в том числе входящих в состав одного субъекта РФ либо нескольких сопредельных субъектов РФ;

2) однородность структуры экономики депрессивной территории в каждом муниципальном образовании, входящем в состав данной территории;

3) многократный (в 3 и более раз) спад производства в основной отрасли (основных отраслях) экономики данной территории, происшедший в течение последних 12-ти лет;

4) значительное отставание от следующих средних по Российской Федерации показателей:

• уровень безработицы (в процентах от занятости экономически активного населения);

• соотношение денежных доходов и величины прожиточного минимума населения.

Выделение депрессивных субъектов РФ целесообразно при ограниченном их числе, т.е. если необходимо выделить из числа нуждающихся небольшую группу регионов (2-3), на территории которых процессы спада приняли наибо­лее опасный характер. Однако внутри таких субъектов федерации чрезвычайная ситуация не повсеместна, даже на территориях субъектов, относящихся к особо нуждающимся имеется немало населенных пунктов и районов, состояние которых не отличается от среднего уровня. Поэтому депрессивными можно считать сколь угодно большие территории, но если необходимо конструктивно решать проблему, то правильнее сосредоточить внимание только на компактных территориях (например, населенных пунктах), выступающих «точками депрессии». При этом такие «точки депрессии» должны стать предметом особой государственной поддержки. [8.с.134].

В соответствии с законопроектом, отнесение к депрессивной территории всей территории субъекта РФ допускается при наличии следующих условий:

• численность населения субъекта должна быть не более 500 тысяч человек;

• многократный (в 3 и более раза) спад производства в основной отрасли (отраслях) экономики субъекта, происшедший в течение последних 12-ти лет;

• размер финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета данному субъекту, в расходах его консолидированного бюджета должен быть не менее 50 % в течение последних 3-х лет.

Перспективы выхода регионов из состояния депрессии обусловлены изме­нениями макроэкономической ситуации и проводимой социально-экономической политикой на федеральном и региональном уровнях.

Определенная часть регионов, в полной мере отвечающих приз­накам депрессивных, может получить государственный статус проблемных ре­гионов и стать объектами целевой государственной поддержки.

Система специально разработанных регулятивных мер по снятию депрессивных террито­риальных напряжений называется санацией, т. е. оздоровлением.

Для проведения действенной санации депрессивных регионов необходимо выполнение следующих условий:

• доказанность необходимости санации;

• временной срок санации;

• возможности государственной поддержки для санации территории;

• индивидуальный подход к проведению санации - варианты санации должны быть столь же разно­образны, сколь различны причины депрессии.

Варианты санации депрессив­ных территорий определяются индивидуальными целями мероприятий, которые, в свою очередь, обусловлены индивидуальными особенностями региона и причин его депрессии.

Варианты санации:

1. временная консервация депрессивно­го состояния - средства государственной поддержки препятствуют дальнейшему ухудшению ситуации, но не устраняют ее причин;

2. реструк­туризация - трансформация экономического потенциала, социаль­ная разгрузка территории, устранение причин экологических ката­строф и т.д.;

3. тотальная санация - полный вывод из зоны депрессии промышленных объектов, переселение из нее жителей. До настоящего времени тотальная санация проводилась как реакция на чрезвычайные ситуации (но может использоваться и для ликвидации реализованных ранее (схем размещения производительных сил, идеология которых не учитывала рыночных отношений и распад единого народнохозяйственного комплекса СССР).

Многие проблемы преодоления депрессии могут решаться на уровне региона и предприятий путем диверсификации, конверсии, мо­дернизации производства, стимулирования развития малого бизнеса, улучше­ния местного инвестиционного климата, поиска новых рынков сбыта и т.д.

Различия вариантов санации определяются не только преследуемой при этом целью, но и содержательной направленностью, объектами санационных действий (экономика, политика, социальные отношения, природопользование и др.), их комплексностью, интенсивностью и длительностью проведения.

Так, содержание санации, направленной на устранение основной причины депрессии, — отсутствия условий стимулов нормальной воспроизводственной деятельности, — могут составить механиз­мы установления особых правовых режимов хозяйствования (на­пример, предоставление налоговых льгот и каникул) поддержки отдельных его форм (например, фермерских или кооперативных) и т.д. Применимы и самые различные способы активизации на­селения, — от создания новых рабочих мест до изменения форм собственности. [5.с.78].

Могут быть, впрочем, предложены и варианты иной направлен­ности, они предусматривают не столько активизацию деятельно­сти, сколько поддерживаемую извне разгрузку территории, при­ведение общей численности проживающего на ней населения и его трудоспособной части в соответствие с собственными ресурс­ными возможностями территории. Одним из подвариантов такой стратегии можно считать снижение промышленной нагрузки на ме­ста традиционного хозяйствования малочисленных народов Севера.

Исключительно разнообразны отличия в конкретных объектах са­нации на депрессивных территориях. Так, в одних случаях средства поддержки могут быть направлены на создание рабочих мест, в других — на инфраструктурное обеспечение (дороги, связь, энер­госнабжение) и т.д.

И, наконец, санация депрессивных территорий способна реализовываться в вариантах, различающихся по степени интенсивности. Один вариант — энергично проводимые акции; совсем другой вариант — режим вялотекущего про­цесса.

Формы федеральной поддержки депрессивных территорий (в соответствии с законопроектом):

1) финансирование федеральных программ поддержки депрессивных территорий для преодоления депрессивного состояния как на возмездной, так и на безвозмездной основе;

2) предоставление на определенный срок и на определенных условиях преференций и иных льгот организациям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность на депрессивных территориях, содействие их реструктуризации и переподготовке кадров, а также обеспечение организациям, осуществляющим свою деятельность на депрессивных территориях, первоочередного рассмотрения заявок на получение средств, выделяемых на проведение реконструкции и санации производства;

Поддержка в первых двух формах оказывается в случае, если:

• экономика территорий не в состоянии только с помощью субъекта (субъектов) РФ, в состав которого (которых) входят данные территории, перейти к устойчивому развитию;

• численность населения данных территорий должна быть не менее 30 тысяч и не более 500 тысяч человек;

• данные территории обладают экономическим потенциалом, необходимым для перехода их экономики к устойчивому развитию, и существует объективная возможность существенно поднять уровень развития производства на данных территориях в течение ближайших 5-ти лет.

3) оказание правовой, организационной, финансовой и иной поддержки органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в целях развития депрессивных территорий.

Ресурсы санации. Санация депрессивных территорий — дорогостоящий и практически бесприбыльный комплекс мероприятий. В лучшем случае, лишь через несколько лет можно ожидать снижения нагрузки на бюджеты и различные социальные фонды, а экономическое саморазвитие — еще более отдаленное и отнюдь не гарантированное последствие са­нации. Затраты же на реальную, результативную санацию — огром­ны и даже при предельном ограничении числа объектов вполне сопостави­мы с сегодняшними бюджетными инъекциями в государственно поддерживаемые отрасли — угольную, оборонную, сельское хозяй­ство.

Возможные источники финансирования санации депрессивных территорий:

• Может быть переориентирована на санацию депрессивных территорий некоторая часть ресурсов федерального бюджета на поддержку ряда отраслей; отметим, что уже сейчас не­малая их часть направляется на социальные, экологические и иные цели.

• Переориентировать на санацию наиболее депрессивных территорий следовало бы и часть бюджетных средств, расходуемых на решение социально-экономических проблем крупных регионов по каналам федеральных программ.

• К источникам финансирования санации правомерно отнести также льготные (в том числе беспро­центные) кредиты населению,

• средства благотворительных фондов,

• часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий.

• Требование целевого формирования и расходования используемых для санации ресурсов можно реализовать в достаточно традицион­ных формах программного (связанного с понятием «государствен­ные нужды») финансирования, бюджетных программ, специально­го раздела в фонде финансовой поддержки регионов и др. Может возникнуть необходимость определенной переструктуризации фе­дерального, субфедеральных и местных бюджетов.

• Во-первых, для санации депрессивных территорий придется много­кратно укрупнить масштаб адресной финансовой поддержки терри­торий, «спустив» трансферты с уровня республик, областей, краев до уровня районов и поселков. Во-вторых, для санации депрессивных территорий может потребоваться частичная консолидация средств федерально­го бюджета (поступающих по каналам государственной поддержки отраслей, трансфертов, программ и т.п.), расходование которых прямо или косвенно связано с положением дел на депрессивных территориях. Наконец, чрезвычайный, экстраординарный характер ситуаций на депрессивных территориях определяет необходимость сделать расходы федерального и субфедеральных бюджетов на эти цели не только приоритетными, но и защищенными.

Роль региональных и местных властей в санации депрессивных терри­торий. При государственном регулировании процессов санации депрессивных территорий основную инициирующую и реа­лизующую роль должны играть органы власти субъектов федерации и муниципальных образований. Они должны стать главными в отборе депрессивных территорий для целей государ­ственной поддержки; сами региональные и муниципальные органы власти должны организовать оценку депрессивности своих насе­ленных пунктов и иных локальных территорий по единой системе критериев и правил, предложенной на федеральном уровне. Законопроект предусматривает, что органы исполнительной власти субъектов РФ совместно с органами местного самоуправления оценивают состояние экономики соответствующих территорий, выявляют депрессивные территории, нуждающиеся в федеральной поддержке, и разрабатывают проекты федеральных программ поддержки каждой такой территории. [4.с.78].

Имен­но эти органы после принятия части их предложений (общегосу­дарственного отбора объектов) должны составить реестры счетов конечных получателей средств в рамках конкретных программ са­нации. Региональные органы власти и органы местного самоуправления должны направлять и контролировать целевое использование этих средств, нести полную ответственность за результаты санации и т.д.

Условия успешной санации депрессивных территорий. Вывод депрес­сивной территории в режим саморазвития или хотя бы снятие чрезмерной остроты депрессии является очень сложной задачей, для решения которой требуется формирование различных механизмов и процедуры, в том числе:

- меры социальной защиты населения;

- особые процеду­ры банкротства предприятий;

- регулирование ми­грации;

- методы государственной бюджетной поддержки отраслей и территорий;

- реализация государственных целевых про­грамм;

- упорядочение отношений собственности и земельных отношений;

- особые правила формирования и использо­вания бюджетов и налогов;

- процедуры заключения многосторонних соглашений и т.д.

Успешная санация территории должна быть основана на следующих основных принципах:

1) целевая ориентация - меха­низм должен быть «настроен» на достижение конечных результатов санации депрессивных территорий;

2) си­стемность воздействия - предлагаемые механизмы должны решать несколько проблем и не быть про­тиворечивыми;

3) многоуров­невая поддержка - механизмы санации должны быть встроены в политику федеральных, субфедеральных и местных органов вла­сти;

4) концентрация ресурсов - аккумулирование и перераспределение между приоритетными направлениями санации поступающих ресурсов;

5) предупреждающие (превентивные) действия - механизмы санации призва­ны работать с опережением новых депрессивных ситуаций;

6) операциональность - все предлагаемые меры должны укладываться в действующую систему права, процедур, решений и т.д.;

7) реальность; лучше отказаться от эффектного решения, чем получить хотя бы один неудачный результат;

8) контролируемость - со­ответствие полученных результатов целям санации;

9) гласность - ясное и честное освещение ее целей и процедур (в частности, в СМИ), снятие в ходе дискуссий провокационных вопросов, оповещение о каждом шаге са­нации.

Основными принципами федеральной поддержки депрессивных территорий являются:

1) объективность и открытость при отнесении территорий, нуждающихся в федеральной поддержке, к депрессивным территориям;

2) одновременная концентрация финансовых средств на относительно небольшом количестве депрессивных территорий в целях разработки и реализации системы мер по преодолению такими территориями депрессивного состояния;

3) ограничение целей федеральной поддержки депрессивных территорий и срока ее оказания;

4) недопустимость использования финансовых средств, выделенных на оказание федеральной поддержки депрессивных территорий, для финансирования текущих потребностей таких территорий;

5) максимальное использование собственных возможностей депрессивных территорий и субъектов Российской Федерации, в состав которых входят такие территории, для разработки и реализации системы мер по преодолению этими территориями депрессивного состояния. [2.с.99].

Реализация мер по санации депрессивных территорий позволяет:

а) выделить на основании специального анализа ограниченное число локальных территорий, где действительно от­сутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития, которые требуются для самостоятельного выхода из углубляющейся депрессии и соответственно требуется государственная поддержка;

б) избавиться от малоре­зультативного рассредоточения средств по огромным площадям, по всем отраслям, сферам и объектам народного хозяйства;

в) сконцентрировать проходящие по различ­ным каналам (статьям расходов) средства бюджетов и внебюджет­ные средства разных уровней на ограниченном числе точек де­прессии; г) усилить адресность и конкретность действий, четко обозначить ответственность исполнителей и целевое прохождение всех средств выделяемой поддержки; д) обеспечить гарантии под­держки; сделать территории, на которые она распространяется, сферами приоритетного финансирования, а соответствующие рас­ходы — защищенными статьями бюджетов всех уровней; е) перейти на программные методы санации таких территорий с использова­нием особых механизмов ее проведения, контроля за результатами, отчетности и т.д.; ж) предотвратить тем самым неизбежное наступ­ление социальных, экологических и иных возможных в данной связи катастроф, упредить возникновение чрезвычайных обстоя­тельств и бедствий, а следовательно, и новых очагов политической и национально-этнической напряженности.