2. Перестройка административного управления

Одной из первоочередных задач внутриполитического курса Николая I было укрепление аппарата управления. Последовательное проведение принципов централизации и военизации рассматривалось как важное средство укрепления самодержавия и противодействия процессам, подтачивавшим его устои. При Николае I создавалась продуманная система всесторонней государственной опеки над общественно-политической, экономической и культурной жизнью страны. В практике управления последовательно проводился принцип строгой исполнительности и беспрекословного повиновения. В духе самодержавных начал и централизации управления Николай I стремился укрепить режим личной власти — сосредоточить в своих руках решение как общих, так и частных дел, нередко минуя при этом соответствующие министерства и ведомства. При нем вошло в практику для решения того или иного важного вопроса создавать многочисленные секретные комитеты и комиссии, находившиеся под его непосредственным ведением.

Принцип режима личной власти воплотился в преобразовании императорской канцелярии. Она была учреждена еще Павлом I и при Александре I выполняла функции личной канцелярии императора для рассмотрения прошений на "высочайшее имя". Николай I уже в первый год своего царствования существенно расширил состав, размеры и функции этой канцелярии, подразделив ее на отделения и придав ей значение высшего органа управления государством. Прежняя канцелярия стала I отделением. В его обязанности входило представлять царю поступающие на его имя бумаги и исполнять его личные повеления и поручения. II отделение (кодификационное, учрежденное 4 апреля 1826 г.) занималось переданными в его ведение делами александровской "Комиссии о составлении законов". Созданное 3 июля 1826 г. III отделение стало органом высшей полиции. В 1828 г. в связи с кончиной императрицы Марии Федоровны (матери Николая I) было образовано IV отделение, которое заменило ее канцелярию, созданную в 1797 г. Павлом I для управления учебными, воспитательными и благотворительными учреждениями. Затем были созданы два временных отделения: в 1835 г. V — для подготовки реформы в государственной деревне и в 1843 г. VI — для управления присоединенными к России территориями Кавказа.

III отделение

Наибольшее значение имело III отделение императорской канцелярии. По роду различных занятий оно подразделялось на шесть "экспедиций" и "секретную часть". Первоначально в его штат входили 16 чиновников, в 1850 г. их число возросло до 40. При III отделении 27 апреля 1827 г. был создан Корпус жандармов, насчитывавший сначала 4,1 тыс., а в 1850 г. — 5,4 тыс. человек. Вся Россия, за исключением Польши, Финляндии, Области Войска Донского и Закавказья, была поделена сначала на 5, а в 1843 г. — на 8 жандармских округов, на каждый из них приходилось по 7—8 губерний. Округа состояли из отделений (по 4—6 в каждом округе). Округами командовали генералы, а отделениями — штаб-офицеры, которых тщательно отбирали по принципу "благо надежности" и умения общаться с населением. Во главе III отделения был поставлен фаворит Николая I генерал А. X. Бенкендорф. Он же являлся и шефом Корпуса жандармов. Эти посты начальника он занимал до своей кончины (1844), когда его сменил другой царский фаворит, видный военный и государственный деятель граф А. Ф. Орлов.

Прерогативы III отделения были поистине всеобъемлющи. Оно собирало информацию о настроениях различных слоев населения, осуществляло тайный надзор за "неблагонадежными" лицами и за периодической печатью, ведало местами заключения и делами о "расколе", наблюдало за иностранными подданными в России, выявляло носителей "ложных слухов" и фальшивомонетчиков, занималось сбором статистических сведений и перлюстрацией частных писем. В его задачу также входили: проверка деятельности центральной и местной администрации, разоблачение произвола и коррупции. Это был орган контроля за положением в стране, за состоянием умов, а также — осведомления царя обо всех "происшествиях" в Россииской империи.

Кодификация законов

В царствование Николая I в числе первоочередных была поставлена задача кодификации законов. Главную цель кодификации Николай видел в том, чтобы, не вводя никаких "новшеств", упорядочить российское законодательство и тем самым обеспечить более четкую законодательную основу российского абсолютизма. Для этого было учреждено II отделение императорской канцелярии во главе с профессором права Петербургского университета М. А. Балугьянским, но практически всю работу по кодификации проводил М. М. Сперанский, определенный к нему в "помощники". По плану Сперанского кодификация законов должна была пройти три этапа: на первом предполагалось собрать и издать в хронологическом порядке все законы, начиная с "Уложения" царя Алексея Михайловича 1649 г. и до конца царствования Александра I; на втором — издать Свод действующих законов, расположенных в предметно-систематическом порядке, без внесения каких-либо исправлений и дополнений; на третьем этапе предусматривалось составление и издание "Уложения" — нового систематического свода действующего законодательства, "с дополнениями и исправлениями, сообразно правам и обычаям и действительным потребностям государства".

Из архивов Сената, Синода, коллегий и министерств было доставлено и просмотрено свыше 3 тыс. рукописных и печатных фолиантов, содержавших указы, манифесты, рескрипты, уставы, постановления. Все подготовленные к изданию акты сверялись с подлинниками, затем при формировании томов располагались в строго хронологическом порядке. При II отделении работала собственная типография, в которой печаталось многотомное "Полное собрание законов Российской империи". В течение 1828 — 1830 гг. вышло издано 45 объемистых томов и 3 тома указателей и приложений к ним. Они составили "Первое собрание", в которое вошла 31 тыс. законодательных актов за 1649—1825 гг. Кроме того, были изданы еще 6 томов законов, вышедших с конца 1825 по 1830 г., — этими томами начиналось "Второе собрание", включавшее законы, изданные в царствования Николая I и Александра II. Законы, изданные в царствования Александра III и Николая II, составили "Третье собрание". Все три "собрания" насчитывают 133 тома, в которые вошли 132,5 тыс. разного рода законодательных актов с 1649 по 1913 г. Это — важный источник по истории российского законодательства, внутренней и внешней политики России.

Однако в строгом смысле слова его нельзя назвать "полным". Как установлено историками российского законодательства, в него за первую четверть XVIII в. вошла лишь треть законодательных актов, а за вторую четверть XVIII в. — не более пятой их части. Полнее представлено законодательство Екатерины II и Павла I. Почти полностью включены законы, изданные во время царствования Александра I. О включении в "Полное собрание" ранее не публиковавшихся законов принимал решение сам Николай I, который предварительно знакомился с их содержанием.

Одновременно на основе "Полного собрания законов" готовился и "Свод законов Российской империи". При его составлении изымались законы, утратившие силу или замененные последующими актами. Проводилась и текстовая обработка статей "Свода". При этом все исправления, а тем более дополнения делались только с санкции императора, контролировавшего весь ход кодификации. В 1832 г. "Свод" был издан в 15 томах, заключавших в себе 40 тыс. статей. Государственный совет 19 января 1833 г. одобрил "Свод", а Николай I наложил резолюцию: "Свод рассматривать как исключительно положительный закон". В царствование Николая I он с необходимыми дополнениями издавался в 1834, 1839 и 1842 гг. Кроме того, были изданы подготовленные Сперанским "Свод военных постановлений", "Свод законов Остзейских и Западных губерний" и "Свод законов Великого княжества Финляндского". При Николае I были изданы также "Полное собрание духовных узаконений в России со времени учреждения Святейшего Синода", "Собрание морских узаконений от 1845 по 1851 г." и "Свод законов кочевых инородцев Восточной Сибири". Кодификационный план Сперанского не был выполнен на завершающем и самом существенном его этапе — подготовки и издания "Уложения Российской империи". Николай I, придерживаясь строгих принципов охранительства, отверг третий этап кодификации, предусматривавший внесение "новшеств".

Кодификация законов, проведенная при Николае I, несомненно упорядочила российское законодательство. Вместе с тем она нисколько не меняла ни политической и социальной структуры самодержавно-крепостнической России, ни самой системы управления, не устраняла произвол, волокиту и коррупцию чиновников, достигшие именно в николаевское царствование особого расцвета. Развитие бюрократии вело к бумажному делопроизводству, протекавшему бесконтрольно в канцелярской тайне. Резко возрос чиновничье-бюрократический аппарат управления: за первую половину XIX в. численность чиновников увеличилась с 16 тыс. до 74,3 тыс. Николай I видел пороки бюрократии, сетовал на то, что "империей управляет столоначальник", однако устранить эти пороки в условиях абсолютистского режима было невозможно.