36

 Содержание управления в области здравоохранения и социального развития

Здравоохранение и социальное развитие являются двумя взаимосвязанными областями государственного управления.

Статьей 41 Конституции Российской Федерации определено, что в Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Медицинская помощь включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными. Обе эти стороны указанного права взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Таким образом, здравоохранение является одной из важнейших государственных задач и представляет собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Правовую основу управления в области здравоохранения образуют Конституция Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Закон Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», федеральные законы от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах», от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области здравоохранения.

Основными принципами охраны здоровья граждан являются: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1318.) в Российской Федерации существуют государственная, муниципальная и частная системы здравоохранения.

К государственной системе здравоохранения относятся федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, Российская академия медицинских наук, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по охране здоровья граждан.

К государственной системе здравоохранения также относятся находящиеся в государственной собственности и подчиненные органам управления государственной системы здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, территориальные органы, созданные в установленном порядке для осуществления санитарно-эпидемиологического надзора, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.

В государственную систему здравоохранения входят медицинские организации, в том числе лечебно-профилактические учреждения; фармацевтические предприятия и организации; аптечные учреждения, создаваемые федеральными органами исполнительной власти в области здравоохранения, другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.

Финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования. Оказание медицинской помощи в организациях муниципальной системы здравоохранения может также финансироваться за счет средств обязательного медицинского страхования и других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью. В частную систему здравоохранения входят медицинские и другие организации, создаваемые и финансируемые юридическими и физическими лицами.

Управление в области здравоохранения осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данной области осуществляют полномочия также органы местного самоуправления.

К полномочиям федеральных органов государственной исполнительной власти в области здравоохранения относятся:

– проведение государственной политики в области охраны здоровья граждан, разработка и реализация федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан;

– управление федеральной государственной собственностью, используемой в сфере охраны здоровья граждан;

– организация и обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора, разработка и утверждение нормативных правовых актов в указанной сфере;

– организация системы санитарной охраны территории Российской Федерации;

– обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждение государственных стандартов Российской Федерации, технических условий на продукцию медицинского назначения, организация надзора за их соблюдением;

– подтверждение соответствия (регистрация, испытание и разрешение применения) лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных средств, контроль за их производством, оборотом и порядком их использования; сертификация продукции, работ и услуг; выдача разрешений на применение новых медицинских технологий;

– установление стандартов медицинской помощи и контроль за их соблюдением; разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования; установление тарифа страховых взносов на обязательное медицинское страхование граждан Российской Федерации;

– координация деятельности органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охрана семьи, материнства, отцовства и детства;

– установление порядка производства медицинской экспертизы;

– лицензирование отдельных видов деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– координация научных исследований, финансирование федеральных программ научных исследований в области охраны здоровья граждан;

– выдача разрешений на применение на территориях субъектов Российской Федерации новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения относятся:

– разработка и реализация программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан;

– контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

– осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер;

– регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

К ведению органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан относятся:

– развитие учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности; создание условий для развития частной системы здравоохранения; организация первичной медико-санитарной помощи и обеспечение ее доступности;

– контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, обеспечение граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории;

– регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

– санитарно-гигиеническое образование населения.

Социальное развитие как область государственного управления включает в себя две взаимосвязанные группы общественных отношений – отношения в области труда и отношения, связанные с социальной защитой граждан.

В соответствии со статьей 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

В соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

Статья 39 Конституции Российской Федерации закрепляет, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Таким образом, Конституция Российской Федерации провозглашает трудовые права граждан и право на социальное обеспечение и одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этих прав. Закрепление в Конституции гарантий трудовых прав и права на социальное обеспечение соответствует положениям международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека (статьи 22 и 25), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (статьи 9 и 10), а также Конвенции о правах ребенка (ч. 1 ст. 26).

Основными задачами деятельности государства в сфере защиты трудовых прав граждан является создание необходимых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства. В упомянутую сферу входят трудовые отношения, а также иные непосредственно связанные с ними отношения по организации труда и управлению трудом; по трудоустройству; по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников; по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; по ответственности работодателей и работников в сфере труда; по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); по разрешению трудовых споров.

Социальная защита граждан является функцией государства и предусматривает реализацию права граждан на социальное обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления; совершенствование механизмов и институтов социальной зашиты граждан; охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации и нормам международного права.

Важным слагаемым социальной защиты является социальное обслуживание, которое представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Таким образом, реализация социальной защиты граждан как область государственной деятельности включает в себя пенсионное обеспечение, обеспечение по государственному социальному страхованию, страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, выплату пособий, установление инвалидности, деятельность учреждений социального обслуживания и государственной службы медико-социальной экспертизы, а также ряд других элементов, связанных с социальным обеспечением населения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы социального обеспечения в Российской Федерации регулируются Трудовым кодексом Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.; федеральными законами от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в данной области.

В соответствии с законодательством Российской Федерации к полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области реализации социальной защиты граждан относятся координация деятельности и методическое обеспечение социальных служб; лицензирование деятельности по социальному обеспечению; разработка и принятие государственных стандартов социального обслуживания и государственный контроль и надзор за их соблюдением; установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области социального обслуживания; создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания, находящихся в федеральной собственности; организация и координация научных исследований в области социального обслуживания, а также развитие международного сотрудничества в области социального обслуживания.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия в области социальной защиты населения вне полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

2. Система и правовое положение органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области здравоохранения и социального развития

Государственное управление в области здравоохранения и социального развития осуществляют Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и находящиеся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, а также Федеральное медико-биологическое агентство.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей (См.: Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321//Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2898.).

Основной функцией Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации является принятие нормативных правовых актов в области здравоохранения и социального развития. Министерство утверждает:

– квалификационные требования к работникам и номенклатуру специальностей в сфере здравоохранения и социального развития;

– акты об оказании первичной медико-санитарной помощи;

– порядок оказания скорой медицинской помощи;

– виды, объем и стандарты качества специализированной медицинской помощи, оказываемой в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения;

– виды и объем медико-социальной помощи, предоставляемой гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;

– порядок применения новых методов диагностики и лечения;

– порядок проведения биомедицинского исследования;

– положение о критериях и порядке определения момента смерти человека, прекращения реанимационных мероприятий;

– порядок проведения патолого-анатомических вскрытий;

– порядок допуска студентов высших и средних медицинских учебных заведений к участию в оказании медицинской помощи гражданам;

– порядок деятельности семейного врача;

– перечень объектов трансплантации;

– акты по вопросам, связанным с обращением лекарственных средств, наркотических средств и психотропных веществ;

– Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих;

– разряды оплаты труда и квалификационные требования пот должностям отдельных категорий работников, занятых выполнением аварийно-спасательных и других неотложных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

– порядок ведения пенсионной документации.

Министерство здравоохранения и социального развития принимает также другие нормативные документы в области здравоохранения и социального развития.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка (См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322//Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2899.).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе:

– государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства;

– государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области зашиты прав потребителей;

– контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг;

– санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Федеральная служба организует деятельность системы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации.

Федеральная служба также выдает лицензии на осуществление деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, а также деятельности в области использования источников ионизирующего излучения.

Федеральная служба регистрирует:

– впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств);

– отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств);

– отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации;

– лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов.

В функции Федеральной службы также входят установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); информирование органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения; подготовка предложений о введении и об отмене на территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина); организация и ведение социально-гигиенического мониторинга.

К полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека также относится осуществление проверкидеятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан на соответствие требованиям санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правилам продажи отдельных видов товаров.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития (См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 323//Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №28. Ст. 2900.).

В функции Федеральной службы входит осуществление надзора за фармацевтической деятельностью, за соблюдением государственных стандартов, технических условий для продукции медицинского назначения, а также государственных стандартов социального обслуживания.

Федеральная служба также осуществляет контроль:

– за порядком производства медицинской экспертизы;

– за порядком установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

– за порядком организации и осуществления медико-социальной экспертизы, а также реабилитацией инвалидов;

– за проведением судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз;

– за производством, изготовлением, качеством, эффективностью, безопасностью, оборотом и порядком использования лекарственных средств;

– за производством, оборотом и порядком использования изделий медицинского назначения;