. Роль Федеративного договора в преобразовании территориального управления

 

Основы современного территориального устройства Российской Федерации заложены двумя основополагающими и во многом внутренне противоречивыми актами: Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., и Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. (причем последняя, вопреки массовым ожиданиям, в отличие от текста предшествующей Конституции, не инкорпорировала в свой состав текст Федеративного договора).

Появление Федеративного договора объясняется обострением межнациональных противоречий на последнем этапе существования СССР, выразившимся, в частности, в так называемом «параде суверенитетов». По мере приближающегося распада СССР автономные республики в 1989-91 гг. стали разменной картой в борьбе за полномочия между союзным и российским руководством. Союзный центр, дабы ослабить позиции российских властей, предлагал поднять статус автономных республик до уровня союзных и подключить их на равных к подписанию Союзного договора (а в этом случае последствия распада СССР могли бы быть еще более трагичными, чем это произошло в действительности).

Республики в 1990-91 гг. последовательно убирали название «автономная» из своих официальных наименований (оставаясь на деле всё-таки, конечно, автономными), и провозглашали, вслед за союзными республиками, свой государственный суверенитет.

Более того, еще до подписания Федеративного договора, в 1991 году, произошло возвышение статуса всех (кроме Еврейской) автономных областей до уровня автономных республик (а автономные республики, в свою очередь, провозглашали себя союзными), что автоматически предполагало и их выход из состава соответствующих краев. Заметим, что тем самым само разделение на области и края потеряло всякий юридический смысл, ибо при создании краев в начале 1920 гг. подчеркивалось, что край отличается от области тем, что имеет в своем составе национальные образования^[1]. Если подразумевается, что край – это более сложносоставное образование, тогда не совсем понятно, почему, например, Тюменская область с входящими в нее двумя округами называется областью, а Алтайский, Хабаровский, Приморский, Краснодарский, Ставропольский края, лишившись национальных образований, тем не менее продолжают оставаться краями.

Парадоксально, но «выделившиеся из краев слабые автономные области приобрели более высокий статус (республики), чем мощные края»^[2], что, естественно, обостряло проблему равноправия субъектов и вызывало протесты российских областей.

Поскольку все это реально угрожало дезинтеграцией Российской Федерации, возникла идея Федеративного договора для закрепления автономий в составе России. С распадом СССР в августе-декабре 1991 г. надобность в таком договоре, казалось бы, миновала, однако нарастание центробежных тенденций уже в автономиях побудило ускорить его подписание.

Федеративный договор выступает, таким образом, как логическое завершение политического процесса «парада суверенитетов», происходившего в 1990-92 гг., а в связи с этим – и как непосредственное продолжение Декларации о государственном суверенитете России, принятой 12 июня 1990 г. При этом, если сторонники Договора настаивают на том, что он был необходимым ответом на дезинтеграционные процессы, то нужно отметить, что его подписание вовсе не остановило центробежные тенденции, а во многом даже спровоцировало новый виток требований республик к федеральному руководству, усугубляя слабость позиций федерального центра.

После подписания Федеративного договора Совет глав республик стал требовать уже конфедеративных отношений с центром, предлагая в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора трактовать Россию как объединение республик – суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх, при котором «республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором»^[3].

И.А. Умнова справедливо считает это «концептуально ошибочным», поскольку «договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России – суверенном государстве путем децентрализации», не во вновь формирующемся государстве, а в государстве, существовавшем задолго до этого. «Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия»^[4].

Во-вторых, Федеративный договор закрепил и узаконил привилегированное положение национальных образований, поставив их фактически во многом в положение ассоциированного членства с Российской Федерацией (как это особенно ярко проявилось в казусе Татарстана). При этом немаловажно то, что две республики – Татарстан и Чечня – вообще отказались подписывать Договор, оставляя за собой свободу рук в трактовке своих взаимоотношений с российским руководством, а Башкортостан подписал его на особых условиях, что предоставляло республиканскому руководству произвол в трактовке положений Договора. При подписании Договора руководство Республики Башкортостан подписало также и особое приложение к нему, которое определяло, что «Республика Башкортостан самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов», что противоречило российскому законодательству. Более того, также вопреки федеральным законам, приложение предоставляло республике право создавать «самостоятельные законодательную и судебную систему, прокуратуру, адвокатуру и нотариат»^[5]. Все эти положения противоречили, в том числе, и условиям самого Федеративного договора. Таким образом, формально подписывая Договор, руководство Башкортостана одновременно фактически дезавуировало его ключевые положения.

Федеративный договор представлял собой, по сути, договор о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации (хотя само понятие субъекта федерации в Федеративном договоре не упоминалось).

Договор юридически закрепил разнотипность субъектов Федерации, деление на три основных типа: национально-государственные образования (республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные (автономная область и автономные округа). Иначе говоря, за республиками был юридически закреплен статус суверенного государства. Представление о государственности внутри государственности, являясь крупной политической уступкой национальным образованиям, вызывало естественный протест на исконно русских территориях. Этот протест находил сочувствие и среди многих представителей центральной правящей элиты.

По сути своей заложенный в договоре принцип неравноправия субъектов отражал идеологию господствовавшего тогда в российском политическом процессе радикально-либерального направления, демонстрировавшего своего рода «большевизм наизнанку», при котором идеи либерализма воспринимаются как стоящие выше, чем национальные и государственные интересы.

Заложенное в договоре неравноправие его участников могло послужить основой для противоречивых оценок самого договора. Договор должен был способствовать федерализации государства, однако на деле он лишь обозначил тенденцию к последующей федерализации России. Россия при этом, преобразуясь и формально, и фактически из унитарного государства, становилась, однако не полноценной федерацией, а лишь полуфедерацией, или квазифедеративным государством.

Поскольку из всех составных частей России, подписавших договор, только республики получили статус субъектов Российской Федерации, то все остальные подписанты (области, края, города, автономная область и округа), не являясь формально субъектами федерации, становились при этом де-факто автономиями. Исходя из этого, к России после подписания Федеративного договора были вполне приложимы те же определения, что и к современным Италии, Испании и Великобритании (децентрализованное унитарное государство, государство автономий, региональное государство, квазифедерация, федерализм de facto).

Привилегированное положение республик подтверждалось протоколом к Федеративному договору с республиками, который подчеркивал, что «необходимо обеспечить предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов»^[6].

Поскольку же договор по своей структуре являлся трехчленным (представляя собой, по сути, отдельные договоры для национально-государственных, административно-территориальных и национально-территориальных образований), то каждый из элементов его структуры несколько по иному трактовал проблемы территориального управления.

Так, в частности, в первом договоре (для суверенных республик) статья 1.1. к исключительному ведению федеральных органов власти относила федеративное устройство и территорию Российской Федерации^[7]. Статья 3.1. устанавливала, что территория и статус республики в составе Российской Федерации не могут быть изменены без ее согласия^[8]. Следовательно, внутреннее территориальное устройство республики, ее деление на составные части и изменение внутренних границ не могло, согласно договору, принадлежать к федеральному уровню ответственности.

В то же время второй договор (для краев, областей и городов федерального значения) к ведению федеральных органов государственной власти относил, в том числе, и утверждение образования новых краев, областей, утверждение изменений границ краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга^[9], а к совместному ведению – установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в вышеназванных субъектах^[10]. Протокол к договору дополнял, что к совместному ведению относится также и изменение границ краев и областей^[11].

Точно так же и третий договор в числе прерогатив федеральной власти называл утверждение образования новых автономных областей, автономных округов, утверждение изменений границ автономных областей, автономных округов^[12], а к совместному ведению относил установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления^[13].

Правда, Федеративный договор не внес никаких изменений в территориальный состав Российской Федерации: количество субъектов и их границы остались неизменными. Договор трактовал скорее вопросы уровня полномочий субъектов и разграничения предметов их ведения. В то же время именно Федеративный договор породил ситуацию так называемой «матрешечной» структуры, при которой автономные округа признавались субъектами федерации и могли входить в Российскую Федерацию непосредственно, в то время как соответствующие края и области продолжали числить их в своем составе – ситуацию, которая перетекла затем и в ныне действующую Конституцию и продолжает порождать многочисленные конфликты.

Проблемы «матрешечности» территориальной структуры Российской Федерации, порожденные «парадом суверенитетов» и, в особенности, подписанием Федерального договора, пытался разрешить принятый 17 июня 1992 г. Закон Российской Федерации «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»^[14]. Значение закона даже не в том, что он урегулировал конкретный конфликт между Чукотским округом и Магаданской областью, а в том, что он фактически остановил вакханалию выходов автономных округов из состава областей и края и самопровозглашения себя в качестве суверенных территорий. В результате Чукотский округ так и остался единственным, который получил статус «непосредственного вхождения», остальные же продолжают, по крайней мере юридически, пребывать в составе соответствующих областей и края.

Признание Федеративным договором деклараций о государственном суверенитете, принимавшихся автономными республиками в ходе так называемого «парада суверенитетов» в 1990-91 гг., естественным образом означало и признание самого принципа существования суверенных государств в составе единого суверенного государства. Такая предельно расширительная трактовка понятия «суверенитет», означающего, как известно, независимость, верховенство власти, была, безусловно, юридически некорректна: либо республика является автономной, входит в состав единого государства, и тогда она несуверенна; либо она суверенна, но это подразумевает выход из состава единого государства.

Концепция «двойного суверенитета», представляя собой юридический нонсенс, имела, тем не менее, глубокий политический смысл. Нормы права становились здесь жертвой политической целесообразности, а придворные юристы, соответственно, обслуживали интересы этноэлит. Несмотря на юридическую ничтожность, понятие «двойного суверенитета» показало свою политическую действенность. Взаимоотношения центра и регионов стали вследствие этого предметом своеобразного торга, где каждая сторона стремилась обеспечить себе максимальное количество полномочий. Руководитель республики мог представлять себя едва ли не руководителем независимого государства, а Россию – едва ли не как иноземное государство, когда Центр пытался чего-либо добиться от региона (например, уплаты налогов). В то же время он подчеркивал, что находится в составе России, когда наступала очередь ему добиваться чего-либо от Центра (например, финансовых вливаний из федерального бюджета).

В юридической литературе эта дихотомия получила название теории «инструментального национализма». Иначе говоря, нарастание националистических и даже сепаратистских тенденций в региональном политическом процессе начала 1990-х гг. стало инструментом в руках региональной политической элиты, позволяя ей играть на этнотерриториальной идентичности своих республик.

При этом на фоне радикализма ряда общественных движений, требовавших выхода соответствующих республик из состава России, руководители этих республик могли изображать себя политически умеренными посредниками между радикалами и центром, принуждая федеральный центр к поддержке сформировавшихся этноэлит и способствуя тем самым закреплению и узурпации политической власти за теми заинтересованными группами, которые пришли к власти в конце 1980-х – начале 1990-х гг.

При всем том, объявляя республики суверенными, Договор не предусматривал таких же прав и привилегий для иных субъектов федерации, что породило протесты и действия областных и краевых властей. Договор закреплял целостность республик, однако целостность краев, областей и автономий при этом не гарантировал. Обеспечивая республикам (государствам) осуществление «всей полноты государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории», в то же время для краев и областей такой нормы не предусматривал. Республики объявлялись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», края, области и автономии – участниками только «связей». «Земля и ее недра являлись достоянием (собственностью) народов»^[15], проживающих на территории соответствующих республик, но не на территориях соответствующих краев, областей и автономий.

Неравноправие субъектов еще более было подчеркнуто фактом создания Совета глав республик, куда, как явствует из названия, вошли лишь представители национально-государственных образований, но никак не административно-территориальных либо национально-территориальных. Пользуясь преференциями, предложенными в Федеративном договоре, республики начали регулировать свое законодательство, еще более расширительно трактуя в нем свое особое положение. Противоречия с тогдашней Конституцией Российской Федерации были заложены практически во все принятые тогда (или измененные) Конституции республик. Проблема усугублялась и политикой «бюджетного сепаратизма», проводившейся руководством большинства республик, которая предусматривала значительные изъятия из общего порядка налогообложения регионов, распределения доходов и расходов между центром и территориями.

Все эти факты свидетельствуют о том, что в целом Федеративный договор увеличил разрыв между национальными образованиями и административными территориями по уровню полномочий в пользу национальных образований. Существовавший еще в Конституциях советского периода перекос был не только не устранен, но и, наоборот, усугублен. Это естественным образом повлекло за собой ответную реакцию исконно русских областей.

Края и области начали активно требовать выравнивания своих прав с республиками. Процесс суверенизации уже краев и областей наиболее ярко проявился в достаточно многочисленных действиях региональных властей периода 1992-93 гг. Так, Кировская и Тульская области приняли свои конституции; Вологодская область провозгласила государственный суверенитет; Нижегородский областной Совет заявил о своих намерениях провозгласить республику; Архангельский Совет явочным порядком повысил статус области почти до республиканского уровня; в печати появился проект объединения Иркутской области с Красноярским краем; новосибирские депутаты выступали с идеями Сибирской республики. Сюда же примыкали выступления донских и кубанских казаков о признании их особой этнической группой с правом особого же порядка управления территорией (то есть создания Донской и Кубанской республик). Наконец, в Екатеринбурге было провозглашено создание Уральской республики (что побудило Президента России Б.Н. Ельцина отправить в отставку инициатора проекта губернатора Свердловской области Э.Э. Росселя).

Результатом такого развития событий стало создание в ноябре 1992 года главами 53 регионов «Союза губернаторов», руководитель которого вошел в состав Совета глав республик. Аргументируя свою позицию, представители регионов с преобладанием русскоязычного населения особо указывали на то, что многие области и края по своему демографическому, экономическому, интеллектуальному потенциалу значительно превышают автономные республики и, тем более, автономные округа, но при всем том существенно ограничены по сравнению с ними в своих правах.

В августе 1993 года в «Российской газете» было опубликовано обращение глав исполнительной и законодательной власти ряда крупных регионов к Президенту Российской Федерации и Правительству страны. Авторы письма требовали прекращения сепаратных переговоров с руководством республик (в том числе через Совет глав республик), аннулирования всех достигнутых без участия краев и областей договоренностей об экономических привилегиях республик, отмены всех Указов Президента и постановлений Правительства, «противоречащих законам России и дарующих экономические привилегии отдельным республикам в составе России». Подписанты настаивали, что к республикам, не перечисляющим в федеральный бюджет предписанные законом налоги, правительством России должны быть немедленно применены адекватные экономические санкции. Требовалось также заложить в проект новой Конституции Российской Федерации полное «политико-экономическое равенство всех типов регионов России» и тем самым «перейти от национально-государственного деления» страны к «государственно-территориальному». Предлагалось также ликвидировать разноуровневость субъектов федерации, введя единообразное их наименование – «земля». Фактически это означало бы ликвидацию национального принципа при формировании территорий. Наконец, все три Федеративных договора должны были, по мнению руководителей регионов, «прекратить свое существование как противоречащие описанному выше федеративному устройству России»^[16].

Поскольку и федеральная власть, и руководители регионов рассматривали Федеративный договор как своего рода плод взаимного компромисса, то ни одна из сторон не собиралась его воспринимать как принятый «всерьез и надолго», а считала его сугубо временным документом. Не случайно, например, бывший в тот период председателем Комиссии по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям Верховного Совета России Н.П. Медведев признавался впоследствии, что Федеративный договор и не собирались соблюдать, а должны были сменить его принятой референдумом Конституцией^[17] (что и произошло через год с небольшим).

Все вышеприведенные факты говорят о том, что Федеративный договор не решил поставленных при создании этого документа задач. С одной стороны, он не устранил центробежные тенденции, не предохранил государство от угрозы распада. С другой стороны, он усилил противоречия между разными уровнями субъектов федерации, породил новые проблемы в их взаимоотношениях друг с другом и с центром. Договор имел сугубо политическое значение: решая сиюминутные проблемы, он не решал проблемы стратегии развития государства. Эта ситуация привела к необходимости создания нового юридического документа, который бы на иных основах выстраивал взаимоотношения федерации и ее субъектов.

Выводы:

1.               Принятие Федеративного договора явилось отражением процессов распада в 1990-91 гг. единого союзного государства и дезинтеграционных процессов в конституировавшейся как независимое суверенное государство Российской Федерации.

2.               Договор должен был, таким образом, способствовать сохранению единства государства и его сплочению на базе признававшихся всеми участниками договора принципов территориального строительства; в том числе и на основе перехода от декларативной к реальной федерации.

3.               Однако заложенные в договоре противоречия между уровнем полномочий различных групп участников не позволили реализовать интеграционные тенденции, что вызвало необходимость  перейти к новому этапу урегулирования противоречий в территориальном устройстве и управлении Российской Федерации.

в) трансформация федерализма на современном этапе (Реформирование федерализма при В. В. Путине, Дм. Медведеве).

"Человек судьбы" и его реформы С назначения Путина и.о. премьера начинается иной этап истории Российского государства. И в первую очередь это относится к его структуре, к его федеральному устройству. Путин своими жесткими действиями в Дагестане, а потом в Чечне, при полном невнимании к истошным завываниям "демократов-пораженцев" и навязываемым сделкам олигархов (вспомним разговоры Удугова с Березовским про "обещали не бомбить"), обозначил радикально новую схему отношений Центра с регионами. Именно тогда произошел конец федерализма по Ельцину. Федеральная реформа Владимира Путина началась с Карамахи, Чабанмахи и Новолакского района и продолжилась взятием Грозного. Уже избранный Президентом весной 2000 года, Владимир Путин первым делом приступил к приданию новой федеральной политике законодательного статуса. Если отвлечься от пиара, передержек, политических и медиакратических технологий, мы вынуждены признать следующий факт: Путина избрали за Чечню, за его федеральную политику, за то, что он недвусмысленно на практике, а не на словах, положил конец эпохе ельцинизма — по меньшей мере, в деле государственного устройства России. Путин не Ельцин. И совсем уже не Горбачев. Нечто противоположное. Он объявил и подтвердил свою решимость радикально изменить предшествующий курс. Факты отсутствия "второго Хасавюрта", взятие Грозного и масштабное продолжение боевых действий в Чечне вопреки беспрецедентному давлению на Россию международного сообщества доказывают: мы имеем дело не с эпизодом, но с политикой, не с рекламным ходом, но со стальной волей, не с настроением, но со стратегией. И эта стратегия Путина не замедлила получить дальнейшее развитие. Путин предлагает главам субъектов Федерации привести свое законодательство в соответствие с общероссийскими нормами. Это символично. Правовая анархия была прекрасной средой для потенциального вызревания сепаратизма — удар, нанесенный в этом направлении, не менее серьезен по своим последствиям, чем ввод федеральных войск в Чечню. Усмирение восставших (или готовых в любую минуту восстать) подданных бывает разным — силовым, юридическим, правовым, моральным и т.д. Важно, что налицо основная линия — политическое пространство России должно быть однородно и интегрированно, любые попытки ускользнуть от контроля Центра и предаться на сторону будут отныне жестко пресекаться. Следующий шаг: реформа Совета Федераций. Губернаторы утрачивают политическую роль "самостийных бояр". Ельцин давал суверенитет, а потом торговался относительно его объема, Путин забирает суверенитет назад и торговаться не собирается. И наконец, 7 федеральных округов. Это апофеоз путинских реформ. Семь генерал-губернаторов призваны стать административными скрепами всей российской территории, надзирать над ее целостностью, неделимостью, искоренять сепаратизм в зародыше. Если добавить последовательную поддержку Путиным интеграционных процессов в СНГ, его активность в укреплении Союзного Российско-Белорусского государства, благожелательное отношение к намерениям Армении и стран "таможенного союза" примкнуть к этому Союзу, то мы увидим образ "собирателя русских земель", то есть нечто прямо противоположное основной ориентации предшествующего периода российской истории, когда земли разбазаривались, а с безответственными и хищными регионалами велся нудный, бесчестный, нерешительный и густо замешанный на коррупции и интригах олигархов (больших и малых) торг. Путинские реформы российского федерализма — в намерениях и на практике — заслуживают самого горячего одобрения всех беспристрастных патриотов России. Приведенный к власти кланом Ельцина, Владимир Путин оказался лучшим и более эффективным могильщиком ельцинизма, нежели все те, кто претендовали на эту роль (парадокс, но мало ли в истории парадоксов?). Это все так. Но…

Региональные реформы Путина при президенте Медведеве: централизация продолжается

Александр Владимирович Кынев (р. 1975) – политолог, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики (ФРИП).

 

Исполнение президентских полномочий Дмитрием Медведевым в 2008–2012 годах сопровождалось в рядах федеральной и региональной элит значительными ожиданиями, связанными с политическими и экономическими реформами. Приближенные к власти экспертные центры, как и сам уходящий президент, активно привлекая риторику обновления, рассуждали о «желаемом завтра», подогревая эти надежды. Что же вышло на практике? В этом тексте риторика «инноваций» будет сопоставлена с практикой завершающегося президентского срока, которая на деле состояла в углублении консервативных реформ, начатых предыдущим президентом: продолжение централизации в политике и экономике, ослабление самостоятельности регионов, фактический демонтаж федерализма.

 

Регионы и президент Путин в 2000–2008 годах

Став преемником Бориса Ельцина, Владимир Путин немедленно начал ограничивать политические возможности региональных элит, проигравших борьбу за федеральную власть в 1999 году. Ради их ослабления были предприняты институциональные изменения, совокупность которых можно назвать реформой федеративных отношений. В результате маятник, регулирующий баланс центра и регионов, резко сменил свое положение: в 2000-е годы политическая и институциональная самостоятельность регионов была существенно подорвана.

Реформа была запущена указом от 13 мая 2000 года, учредившим в стране семь федеральных округов и выводящим из-под контроля губернаторов силовые структуры. В каждый округ назначался полномочный представитель президента Российской Федерации. Прежние полномочные представители в регионах стали главными федеральными инспекторами, подчиненными окружному полномочному представителю. Новым чиновникам поручили обеспечивать координацию федеральных органов исполнительной власти в соответствующем округе, контроль над исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента, постановлений и распоряжений правительства, а также федеральных программ. Однако постепенно полпреды превратились из контролеров и координаторов в своеобразных «генерал-губернаторов», стремящихся непосредственно руководить подконтрольными главами регионов. Этому способствовали и кадровые решения Путина, поскольку большинство назначенных им полпредов составили выходцы из силовых структур. Одновременно губернаторы утратили возможность влиять на назначение руководителей региональных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Сузились и их экономические возможности, так как они перестали заверять своей подписью соглашения с компаниями, использующими недра.

Следующим шагом стало введение института «федерального вмешательства», который допускал роспуск регионального парламента путем принятия соответствующего федерального закона и предусматривал право президента отстранять главу субъекта федерации от должности. Активная роль в инициировании пересмотров региональных законов, а также уставов и конституций регионов отводилась органам прокуратуры. Наконец, были пересмотрены принципы формирования Совета Федерации. Согласно новой системе, половина членов верхней палаты теперь избиралась законодательными органами власти субъектов, а другая половина назначалась руководителями исполнительных органов власти субъектов. Удельный вес отраслевых лоббистов в верхней палате превысил долю региональных представителей. Соответственно, «сенаторы» более жестко контролировались президентской администрацией. В результате престиж Совета Федерации резко упал, а качество его законодательной деятельности ухудшилось.

Фактически вместо прежней полуфеодальной системы, где региональные начальники пользовались всевластием на территории региона в обмен на политическую лояльность суверену, была создана система параллельных вертикалей, замкнутых на различные структуры в федеральном центре. Эти вертикали носили не только ведомственный, но и корпоративный характер. Вскоре они затронули и общественно-политическую сферу: так, неотъемлемой частью новой политики в отношении регионов стала избирательная реформа начала 2000-х годов, заметно усложнившая регистрацию и деятельность политических партий в стране. Кроме того, с конца 2003 года региональные парламенты стали формироваться при условии обязательного избрания не менее половины депутатов по спискам федеральных партий; это означало, что половина региональных парламентариев включалась в корпоративные схемы, также замкнутые на федеральный уровень.

Хотя общее влияние губернаторов неуклонно падало, они по-прежнему оставались фигурами, напрямую избираемыми населением, и в большинстве регионов их позиции были определяющими, в том числе при проведении федеральных избирательных кампаний. Но в марте 2004 года в ходе избрания губернаторов десяти регионов кандидаты, поддержанные центром, потерпели поражение в Алтайском крае, Архангельской и Рязанской областях, а в других местах победили с большим трудом. Эти тревожные для федерального центра сигналы стали одной из причин отмены в конце 2004 года прямых выборов губернаторов.

Поддержавшие отмену собственной выборности губернаторы взамен прямой легитимности получили, во-первых, возможность продлить свое пребывание у власти до 2009–2011 годов, а во-вторых, оставаться на посту неограниченное количество сроков. Таким образом, центр одновременно «убивал двух зайцев»: он наносил сокрушительный удар по политической самостоятельности регионов и при этом делал «управляемым» обновление региональных властей. Интересно, что назначаемые президентом губернаторы сохранили за собой право единолично назначать половину составов избирательных комиссий субъектов федерации. Естественно, отмена выборов глав регионов привела к еще большему ослаблению Совета Федерации, половина членов которого становилась по сути назначенцами президентских назначенцев.

В новом контексте гораздо более двусмысленным стало положение, занимаемое во властной системе главами местного самоуправления. С одной стороны, включение губернаторов в «исполнительную вертикаль» сделало и мэров кандидатами на включение в нее. С другой стороны, проведение муниципальной реформы, одной из главных целей которой называлось приближение органов управления к гражданам, децентрализовало систему управления и расширило круг людей, вовлеченных в управленческий процесс. Постепенно все это обернулось переносом центров конкурентной политической борьбы именно в местные органы власти, контролирующие реальные хозяйственные процессы на низовом уровне; органы местного самоуправления стали превращаться в главные очаги политической фронды.

Начиная с 2005 года главной тенденцией на выборах муниципальных депутатов, как и ранее на выборах депутатов законодательных собраний, стало внедрение смешанной и полностью пропорциональной избирательной системы. Одновременно в середине 2005 года был принят новый федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы», который не только ввел пропорциональную систему, но и повысил заградительный барьер с 5% до 7%. Таким образом, население регионов и региональные элиты утратили возможность самостоятельно определять своих представителей в федеральном парламенте. Ужесточение регистрационных требований, предъявляемых политическим партиям, повлекло за собой существенное сокращение числа организаций, имеющих право участвовать в выборах. Если в 1999 году таким правом обладали 139 общероссийских политических общественных объединений, то в 2003-м, после принятия новой редакции закона о политических партиях, в избрании федеральных депутатов приняли участие 44 политические партии и 20 общероссийских общественных объединений. К выборам Государственной Думы 2007 года «на плаву» оставались только 15 организаций; наконец, на начало 2009 года партий осталось всего 7. Показательно, что созданное при откровенном содействии президентской администрации «Правое дело» стало единственной новой партией, которая с 2006 года сумела выполнить драконовские требования регистрации, установленные законом «О политических партиях».

Таким образом, начиная с 2004 года наблюдалось парадоксальное сочетание принудительного внедрения партийной политики со сворачиванием реальной многопартийности. В результате поле для маневра региональных элит, ищущих политических партнеров для участия в федеральных и региональных выборах, все более сокращалось. О кризисе подобной системы, в рамках которой разрешенные партии больше ориентируются на доброжелательное отношение контролирующих инстанций и на интересы спонсоров, а не на интересы избирателей, неоднократно писали эксперты.

 

Регионы и президент Медведев

Нарастающее недовольство системой назначений высших должностных лиц регионов привело к началу президентства Медведева к тому, что подбор кандидатов стал более осторожным. Центр теперь пытался подбирать людей, с одной стороны, включенных в федеральную элиту, а с другой стороны, имевших персональные связи с самим регионом. При этом сам процесс обновления губернаторского корпуса заметно ускорился. Летом 2008 года, сразу после прихода Медведева, СМИ сообщили о существовании таинственного списка из 30–40 губернаторов, которых центр якобы готовится заменить. Экономический кризис, который стал ощущаться в России осенью того же года, заставил руководство страны взять определенную паузу, но уже весной 2009 года, когда Кремлю показалось, что пик кризиса миновал, началась волна отставок. По иронии судьбы, в тот же период завершились сроки полномочий многих губернаторов: эту волну Москва отчасти запрограммировала сама, когда в 2005 году после отмены прямых выборов глав регионов побуждала ранее избранных глав быстрее изменить свой правовой статус, поставив перед президентом «вопрос о доверии». Стремление поскорее превратить избранных политиков в назначенцев – типичный пример победы тактики над стратегией, когда решения принимаются исключительно из сиюминутной политической конъюнктуры.

Всего с февраля 2005 года, когда начал действовать новый порядок «наделения полномочиями», до конца 2010-го были назначены 63 новых губернатора, причем более четверти замен пришлось на 2010 год. Еще 6 замен состоялись в 2011-м. В целом же, если Путин с февраля 2005-го по май 2008 года назначил 29 новых губернаторов, то Медведев с мая 2008-го по конец 2011 года произвел 40 замен. К концу 2011 года на 83 региона приходились 59 губернаторов, никогда не побеждавших на прямых губернаторских выборах.

В 2009 году центр попытался поменять сам порядок назначения губернаторов, сделав данный процесс намного менее предсказуемым и понятным. В президентском послании 2008 года Медведев предложил передать право подбора кандидатов в губернаторы от полномочных представителей президента федеральному руководству партии, победившей на региональных выборах. Соответствующий закон вступил в силу в июле 2009 года. Согласно новому порядку, руководящий орган политической партии, список которой получил наибольшее число голосов избирателей, должен предлагать президенту не менее трех кандидатур на пост губернатора не позднее, чем за 90 дней до истечения полномочий действующего губернатора. Интересно, что список вносится президенту после консультаций руководства партии с ним самим. Если по результатам рассмотрения представленный список главу государства не устраивал, партия получала право внести три новые кандидатуры.

Если предусмотренная законом длительная процедура оказывалась безрезультатной, то президент в конечном счете получал право внести кандидатуру самостоятельно. Очевидно, что и при такой системе реальное решение о кандидатах на пост губернатора по-прежнему принимает президент, а участие политической партии (причем не региональной организации, а ее центрального руководства) носит характер формального согласования. Первые опыты применения этой процедуры показали, что она дестабилизирует и изматывает региональные элиты, которые до самого конца не понимают, каким окажется окончательный выбор Кремля. И, хотя в конце 2009 года в нее были внесены коррективы, сокращающие сроки рассмотрения, по-прежнему не были установлены ограничительные временные рамки по внесению кандидатуры губернатора на рассмотрение легислатуры.

Все сказанное свидетельствует об отсутствии в стране универсальных критериев кадровых решений: когда доминирует режим «ручного управления», по поводу похожих кандидатов в близких ситуациях могут приниматься диаметрально противоположные решения. Понятно, что своим внезапным выбором в каждом конкретном случае президент наглядно демонстрировал стремление повысить личную политическую значимость, но, вместе с тем, хаотичная кадровая политика в регионах еще более разрушала основы региональных автократий, в результате чего рассыпались прежние управленческие команды и глохли их «электоральные машины».

При Медведеве изменения затронули и избирательный процесс, включая выборы в законодательные собрания. Первые инициативы на этот счет президент озвучил в послании 5 ноября 2008 года. Помимо предложений увеличить сроки президентских и думских полномочий, было предложено отменить избирательный залог на выборах любого уровня. Также символически снижалась минимальная численность членов политической партии, необходимая для регистрации в Министерстве юстиции: до 45 тысяч с января 2010 года и до 40 тысяч членов с января 2012-го. Понятно, что репрессивная суть закона от этого не менялась, несмотря на то, что партиям, которые набрали на выборах в Государственную Думу от 5% до 7% голосов, теперь предоставлялись единичные «утешительные» мандаты.

К осени 2008 года на результатах региональных и местных выборов стал сказываться социально-экономический кризис. После тревожных для партии власти результатов марта 2009 года региональные и местные власти стали более грубо продавливать свою линию, что привело к серии скандалов на выборах октября 2009 года. Многочисленные нарушения были зафиксированы в отношении подсчета голосов: в итоге оспаривались результаты выборов в Московскую городскую думу, а также избрание мэров Астрахани, Дербента, депутатов и мэров нескольких подмосковных городов. Подведение итогов этих выборов завершилось крупнейшим за несколько лет политическим демаршем: 14 октября 2009 года все фракции Государственной Думы, кроме «Единой России», покинули зал парламентских заседаний, требуя расследования фальсификаций.

В результате в очередное послание, прозвучавшее 12 ноября 2009 года, Медведев вновь включил раздел о политических реформах. Многие полагали, что глава государства предложит что-то вроде программы демократизации политической системы, однако эти ожидания сбылись лишь в минимальной степени. Заявив, что «многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась», президент предложил еще больше унифицировать политическую жизнь регионов. Первой в ряду соответствующих мер упоминалась стандартизация численности региональных парламентов, согласующая ее с численностью населения регионов. Исходя из принятого в 2010 году закона в восьми регионах численность депутатов предстоит сократить (от двух мандатов в Кабардино-Балкарии до двадцати пяти мандатов в Хакасии), а в одиннадцати субъектах, напротив, увеличить (от одного мандата в Тюменской области до десяти мандатов в Пензенской области и Москве). Далее всем партиям, представленным в региональных парламентах, предлагалось гарантировать право формировать собственные фракции. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов, предлагалось освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах. Кроме того, президент предложил принять региональные законы о гарантиях равного освещения в СМИ деятельности партий, представленных в региональных легислатурах, а в уставы и конституции субъектов включить статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом. Причем, разумеется, никакой ответственности по итогам подобного отчета для главы исполнительной власти региона не вводится, а отправить его в отставку законодатели по-прежнему не могут.

Предложения президента вызвали разочарование общественности и экспертного сообщества. Наиболее неоднозначные оценки получило предложение «выработать единое мнение о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам», означавшее тотальное внедрение пропорциональной системы. Как не раз отмечалось, реально на региональных и местных выборах преимущественно конкурируют не партии, а местные элитные группы. В условиях роста протестных настроений и искусственного сокращения политического поля голосование за любую, даже слабую и малоизвестную, альтернативу обретает для избирателя символическое значение демонстрации недовольства. Начиная с осени 2008 года расширение применения пропорциональной системы на местных выборах повлекло за собой прирост числа голосов, отдаваемых за иные, помимо «Единой России», партии в городах и районах, где имелись независимые от местной власти партийные структуры. В результате во многих крупных городах, где политическая самостоятельность общественных структур более выражена, процесс внедрения партсписков был временно приостановлен.

В результате мажоритарная система, выгодная для «партии власти», сохранилась на муниципальных выборах в таких городах, как Екатеринбург, Челябинск, Архангельск, Иркутск, Курган, Липецк. При этом продолжился процесс внедрения партийных списков там, где на практике отделений политических партий как бы и нет: в муниципальных районах, в том числе и сельских, а также в городских и сельских поселениях. Как показывает накопленный опыт применения пропорциональной системы, в тех местах, где нет реальных партийных организаций, местные элиты берут под свой контроль все формально зарегистрированные на данной территории политические партии. С этой целью от всех «партий» обеспечивается выдвижение кандидатов, являющихся ставленниками доминирующей элитной группы, которая таким образом фактически приватизирует муниципальное образование.

 

Муниципалитеты и президент Медведев

30 ноября 2010 года Медведев огласил очередное послание Федеральному собранию. В нем президент вновь предложил распространить пропорциональную или смешанную избирательную систему на избрание представительных органов местного самоуправления. Идея была конкретизирована: теперь речь шла о городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек. По мнению Медведева, которое, впрочем, не разделяется ведущими российскими экспертами по выборам, это «будет способствовать укреплению доверия к партийной системе и повышению ответственности партий перед избирателями». В целом, хотя навязывание муниципалитетам пропорциональной системы вызывает большие вопросы и сомнения, в качестве позитивного фактора можно отметить прекращение в настоящее время разговоров о принудительном применении партийных списков в сельских и городских поселениях. (В июле 2011 года Конституционный суд России признал неконституционным введение полностью пропорциональной системы в малочисленных сельских поселениях.) При этом президентская инициатива обходила стороной крупнейшие города страны, где партийная составляющая наиболее выражена: Москву и Санкт-Петербург, которые имеют статус субъектов федерации и специфическую систему местного самоуправления с очень слабыми полномочиями. Соответствующий закон был принят в начале 2011 года.

Необходимо отметить, что президентство Медведева сопровождалось прогрессирующим свертыванием прямого избрания глав муниципальных образований населением. К середине 2011 года прямые выборы мэров были отменены в 46 административных центрах субъектов федерации из 79. (В четырех регионах, среди которых Москва, Санкт-Петербург, Московская и Ленинградская области, муниципалитетов-центров просто нет.) Симптоматично, что с особым рвением выборы мэров упраздняют те новые губернаторы, которые сами на прямых выборах никогда не побеждали. Наиболее конфликтными стали попытки отменить процедуры прямого волеизъявления в городах Свердловской области и Ханты-Мансийского автономного округа. Протесты общественности эта мера вызвала в Перми и Челябинске, а воспрепятствовать отмене выборов удалось в Дзержинске, Сургуте и – временно – в Екатеринбурге. В 2009–2010 годах перечень городов, в которых отменены прямые выборы мэров, пополнили Нижний Новгород, Смоленск, Мурманск, Благовещенск, Элиста, Владимир, Курган, Ставрополь. В тот же период участились попытки силового решения конфликтов между регионами и муниципалитетами через принудительное (в том числе и посредством возбуждения уголовных дел) отстранение от власти муниципальных руководителей.

В регионах последовательно проводится курс на уменьшение числа муниципальных образований. В 2010 году был принят законопроект, допускающий совмещение администрацией муниципального района функций администрации районного центра. Одновременно расширяется практика формирования районных советов через косвенные выборы, когда депутаты из поселений делегируют представителей в районный совет. Еще более ослабило положение глав муниципальных образований внесение изменений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», предполагающих право местного совета отправить главу муниципального образования в отставку по инициативе либо не менее трети депутатов, либо губернатора. Рассмотрение такой инициативы, согласно закону, осуществляется в течение одного месяца с момента внесения. Чтобы уволить главу, надо набрать не менее двух третей от установленной численности депутатов. При этом если за муниципалитетом закреплены отдельные государственные полномочия, переданные федеральными и региональными законами, то решение об отставке может быть принято только при согласии главы региона. Сказанное означает, что согласие губернатора требуется почти во всех случаях увольнения мэра депутатами.

Новый порядок усугубил неэффективность низовой власти. После его внедрения в тех регионах, где наблюдался переизбыток губернаторского контроля над органами местного самоуправления, его стало еще больше, а под аккомпанемент разговоров об укреплении депутатских полномочий на самом деле усиливали губернаторов. Там же, где элитам присуща раздробленность, оформляемая в текучие тактические коалиции групп влияния, усугубился хаос, поскольку возрос соблазн взаимного шантажа. Подобные конфликты, чреватые полным параличом местной власти, в минувшие два года наблюдались в Туле, Смоленске, Барнауле. По-видимому, инициаторы проекта просто переоценили качество выстроенной в стране партийно-административной системы и ее однородность, принимая видимость партийного единодушия за его фактическое наличие.

Несомненным конфузом обернулось обещание Медведева расширить участие в местных выборах общественных организаций: вместо этого в феврале 2009 года был принят закон, лишающий их права выдвигать кандидатов на местных выборах, проводимых по пропорциональной системе. (Как это ни странно, но такое право – только для муниципальных выборов – до недавнего времени законом предусматривалось.) Взамен была предложена ничего не гарантирующая возможность заключения договора между политической партией и непартийным общественным объединением о включении в партийный список до 15% общественников. Как показали последующие кампании, эта норма так и не начала работать.

 

Два президента и регионы: различия и сходства в политике

Как видно из всего изложенного выше, по всем ключевым позициям региональной политики в 2008–2012 годах продолжалось развитие тенденций первой половины и середины 2000-х. Более того, многие из них углублялись, а централизация и принудительная унификация правил региональной и местной жизни распространялась на все более частные и второстепенные вопросы. Продолжался демонтаж остатков даже формальных атрибутов федерализма в виде права субъектов федерации самостоятельно определять численность региональных парламентов, названия должностей высших должностных лиц и так далее. Федеральный центр пытался, как и ранее, загонять регионы в некий абстрактно установленный шаблон, который рассчитан на всех вообще и ни на кого в частности. То есть на практике Медведев продолжал взятый Путиным курс на формирование «унитарной федерации».

При этом реальное разнообразие политических практик на местах сохраняется: спектр региональных политических режимов в стране простирается от авторитарной Чечни до относительно либеральной Кировской области. Это разнообразие никуда не денется и впредь, поскольку никакими приказами невозможно упразднить реально существующие различия региональных социально-экономических укладов, политических культур, этнических составов населения. Исторически любые попытки навязать столь неоднородной стране унифицированные институциональные решения, какими бы резонами такая политика ни оправдывалась, всегда вели к тому, что форма и содержание еще более отдалялись друг от друга. Нет никаких оснований полагать, что сейчас все пойдет по-другому.

Путин неоднократно подчеркивал продолжение начатой им линии и при Медведеве, а также свое единодушие с преемником по всем ключевым вопросам. Аналогичную позицию публично занимает и сам президент Медведев. Часть общества, безусловно, надеялась, что новый глава государства откроет дорогу к переменам и восстановит хотя бы часть демократических институтов. Но эти надежды не оправдались. Практическая деятельность Медведева показала, что, во-первых, он ограничен в свободе маневра, а в Кремле по-прежнему «много башен и много подъездов». Во-вторых, в политике нового президента малозаметные позитивные жесты терялись среди множества мер, способствовавших дальнейшей деградации демократии. В ряду последних можно упомянуть увеличение сроков полномочий президента и депутатов, сокращение политической самостоятельности Конституционного суда, сужение возможностей для применения судов присяжных, расширение полномочий ФСБ и МВД. При этом большинство широко рекламируемых президентских новаций носило откровенно декоративный и не меняющий сути политического режима характер.

Невзирая на все разговоры о «модернизации страны», которые велись в 2008–2012 годах, власть игнорировала необходимость политического обновления. Именно по этой причине первоначальный энтузиазм заинтересованной в переменах части общества за четыре года заметно иссяк, сменившись откровенным сарказмом по поводу пустой болтовни в верхах. При этом трудности, с которыми сталкивается система, нарастали. Так, налицо широкое недовольство населения многими кадровыми решениями; по-видимому, и дальше будет увеличиваться число регионов, в которых губернаторам придется столкнуться с оппозицией со стороны элитных групп и общества. Качественное изменение состава губернаторского корпуса и утрата им связи с населением, как показали региональные выборы 2010–2011 годов и федеральные выборы 2011 года, имели для федеральной власти и электоральные последствия, так как центр, по мнению избирателей, несет прямую ответственность за назначение непопулярного начальства. Замена публичных политиков на чиновников-исполнителей вела и ведет к тому, что власть в глазах граждан все более обезличивается, а значит, ответственность за каждый новый кадровый провал возлагается на всю властную вертикаль.

 

Ретуширование централизации в конце 2011 года

В силу дополняющих друг друга внешних и внутренних причин выборы 4 декабря 2011 года сложились для партии власти неудачно. Даже в ситуации многочисленных нарушений полученные «Единой Россией» 49,32% голосов означают откат от показателей 2007 года на 14,98%, что выразилось в получении партией 238 думских мандатов вместо прежних 315. Этот провал подтолкнул федеральный центр к началу работы над новым пакетом законодательных новаций, касающихся управления регионами и их роли в избирательном процессе. Намечаемые преобразования сначала в пунктирном виде были обозначены в ходе «горячей линии» премьер-министра, а затем в послании Федеральному собранию, с которым выступил уходящий президент. Очевидно, что такая реакция является вынужденной; ее смысл в том, чтобы сгладить неприятные для власти последствия прошедших выборов и предложить новые механизмы, позволяющие Кремлю и Белому дому сохранять контроль над составом представительных органов в условиях очевидного снижения популярности «Единой России». Обнародование этих инициатив именно на фоне массовых протестов, вызванных электоральными нарушениями, задумывалось с тем, чтобы заглушить общественное недовольство, в очередной раз пообещав гражданам «перемены». Новые шаги власти, несомненно, были вызваны не митингами, а итогами выборов: митинги лишь ускорили процесс представления этих инициатив широкой публике.

Центральное место в комплексе предлагаемых мероприятий занимают попытки упрочить связь между руководителями регионов и населением. Так, Путин публично объявил, что теперь одобренные президентом кандидатуры, претендующие на губернаторскую должность, будут выноситься на всеобщее голосование жителей региона. Эта идея получила дальнейшее развитие в законопроекте об избрании губернаторов, внесенном в январе 2012 года в Государственную Думу от лица президента. Схема, вероятно, еще будет модифицироваться, но уже сейчас понятно, что до абсолютно свободных выборов еще очень далеко. (Особое беспокойство вызывает наличие в проекте процедуры так называемых «консультаций с партиями» в ходе выдвижения кандидатов.) Далее, предполагается ввести более либеральные правила регистрации партии, дав возможность бóльшему числу общественных групп получить легальный статус. Однако одновременно на выборах депутатов Государственной Думы предложено внедрить довольно экзотическую «биноминальную» систему (это формально пропорциональная система в 225 двухмандатных округах), которая фактически позволит партии, занимающей во всех регионах первое или второе место (даже при 30–35% электоральной поддержки), иметь в нижней палате Федерального собрания не менее половины мест. В итоге формально укрепится связь депутатов с регионами, но при этом будет создан электоральный механизм, позволяющий искусственно завышать представительство «партии власти». Специалисты уже отмечают, что данная новация едва ли будет позитивно воспринята обществом; более того, она может усугубить ощущение несправедливого устройства действующей в стране модели парламентского представительства. Кроме того, по-прежнему не ясно и то, как при этом будет выглядеть механизм формирования Совета Федерации.

В целом предлагаемые федеральной властью меры по восстановлению доверия к себе пока остаются половинчатыми и временными, неся потенциал новых конфликтов и разочарований. Это отнюдь не начало децентрализации, но всего лишь попытка заретушировать продолжающуюся централизацию.

Михаил Столяров*

«Новый федерализм» как вызов современной России

 

Предложенная Президентом Путиным реформа системы государственной власти в Российской Федерации вызвала всеобщую обеспокоенность о судьбе федерализма и демократии в России.

Среди ученых-политологов реформы В. Путина зачастую называют «новым федерализмом». Нет ничего более опрометчивого и некорректного, чем связывать современную административную реформу с какими-либо позитивными перспективами для российского федерализма.

Напротив, существует настоятельная необходимость мобилизации усилий на достижение целей, связанных с сохранением федерализма в Российской Федерации. При этом необходимо:

а) по возможности сохранить действующую Конституцию РФ;

б) не допустить демонтажа федерализма в России;

в) обеспечить сохранение политических, экономических и этнических интересов субъектов Российской Федерации;

г) укрепить позиции и авторитет региональных законодательных собраний;

д) добиваться изменения принципов и порядка формирования Совета Федерации с сохранением влияния регионов в данном федеральном законодательном органе;

е) выявить оптимальный алгоритм поведения политических региональных элит в условиях «нового федерализма».

Региональные элиты должны верно прогнозировать и предопределить конкретные опережающие действия региональной власти с учетом неизбежности и неотвратимости определенных процессов, уже объявленных или намеченных к осуществлению на уровне федерального Центра.

Попытаемся суммировать события, явления и факторы, влияющие на судьбу России и ее регионов.

Активизируется процесс назначения руководителей субъектов Федерации, который становится наиболее значимой и заметной «верхушкой айсберга», носящего название «административная реформа» (2005 г.).

Происходит отстранение от власти или переназначение ряда руководителей субъектов Федерации, посредством уже подписанного Президентом страны федерального закона. Отстранение, прежде всего, касается, и будет касаться «неугодных Кремлю», избранных или намеченных к избранию руководителей субъектов РФ (начиная с декабря 2004 – января 2005 гг.). Можно ожидать, что до 75 % лояльных Центру руководителей субъектов РФ будет переназначено до середины 2005 г. Федеральному Центру пока невыгодно проводить массовую смену руководства регионов, так как в предстоящий период необходима широкая поддержка политической и партийной элиты для завершения задуманных реформ.

Разворачивается процесс «добровольных» отставок лояльных Кремлю руководителей субъектов, надеющихся на переназначение их кандидатур. Отказы будут происходить по сценарию проходивших ранее отказов от подписанных двусторонних договоров. К осени 2005 г. уже будет «дурным тоном» в поведении губернаторов не заявить о своей отставке с целью якобы переназначения. Это будет также касаться и тех региональных руководителей, которые имеют «запас выборной прочности» на 3-4 года (2005 г.). Последние встречи руководителей субъектов РФ с В.В. Путиным, включая недавнюю встречу М. Рахимова, носят в этой связи «знаковый» характер. После публичных заявлений, сделанных М. Рахимовым в ходе встречи с В. Путиным, можно полагать, что «его кандидатура на назначение» одобрена.

Существует некоторая «условная» надежда (пока не очень мотивированная), что произойдет внешнее усиление власти назначенных руководителей субъектов по отношению к федеральным округам и федеральным территориальным структурам. Вместе с тем будет иметь место фактическое ослабление позиции «губернатора» перед лицом Кремля.

Столь же «условной» является возможность усиления роли законодательных собраний, в связи с делегированием им права утверждать кандидатуры руководителей субъектов (в течение 2005 г.).

Будет развиваться линия Кремля и ведущих политических партий на изменение порядка формирования региональных законодательных собраний (партийные списки, отказ от мажоритарного принципа, независимость органа от утвержденного законодателями руководителя субъекта – до середины 2007 г.).

Уже сегодня в срочном порядке организована и проведена серия сессий законодательных собраний в регионах в поддержку намеченных реформ (осень-зима 2004 г.). В большинстве субъектов депутаты весьма критически оценивают предлагаемый закон, но «бунта на корабле не происходит». Это свидетельствует о том, что большинство руководителей субъектов и председатели законодательных собраний пока еще способны «держать ситуацию под контролем». Никто из региональных руководителей не хочет оказаться «белой вороной» и остаться в меньшинстве перед лицом грядущей административной реформы.

Партии активизируют проведение «судьбоносных» съездов с выходом и расширением влияния на регионы (осень 2004 г.). Прошедшее 26-27 октября 2004 г. собрание руководителей региональных отделений «Единой России» в Москве ярко продемонстрировало, что эти руководители готовы проводить линию центра в регионе, независимо от позиций своих губернаторов. Слова «Служу «Единой России»»! достаточно часто звучали в ходе общероссийского совещания партии. Иллюзий в отношении целей этой партии в регионах быть не должно. Партия в целом проводит линию на укрепление вертикали власти. Интересы регионов не являются ее приоритетным направлением деятельности. Необходима особая тактика в отношениях с данной партией тех руководителей, которые связаны с ней в уставном порядке, с тем, чтобы не стать заложниками ее антирегиональных, центристских действий. Происходит реформирование политических партий, усиливается их нацеленность на отказ от мажоритарной системы выборов. Лоббирование за изменение федерального и регионального избирательного законодательства (уже в 2005 г.). Межпартийная борьба за власть в новом парламенте и в региональных собраниях.

Активизируется процесс реформирования структуры и принципов формирования Государственной думы и Совета Федерации, что является следствием вышеперечисленных явлений политической жизни (2005 г.). Заявления Вешнякова и Грызлова, сделанные по этому поводу в последнее время, не оставляют иллюзий и ожиданий на развитие событий по другому сценарию.

Досрочные выборы в Государственную думу и Совет Федерации Федерального собрания РФ могут быть проведены уже в 2006 г., поскольку необходимо закончить перестройку политических рядов до выборов Президента в 2008 г.

Происходит дальнейшая маргинализация функций полномочных представителей Президента в федеральных округах. Возможно упразднение данного института федеральной власти. Федеральный закон о представителях Президента так и не появился, а во внесенном законопроекте о «назначении губернаторов» функции федеральных административных округов не уточнены. Округа как бы зависли в маргинальном состоянии. Возможно, представителям Президента в округах вновь придется заниматься проблемам приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Надо учитывать, что только в связи с разграничением полномочий около 200 законопроектов находятся в Федеральном Собрании РФ.

Имеет место тенденция укрепления и развития федеральных территориальных органов с одновременным ослаблением роли и, возможно, упразднением должности федеральных инспекторов (до конца 2005 г.), но остается проблематичным, что они, федеральные территориальные органы, будут переподчинены назначенным руководителям субъектов РФ. Есть основания полагать, что в новых условиях назначенный руководитель субъекта Федерации будет заинтересован в уменьшении федеральных территориальных органов, опутавших все регионы. В любом случае конфликт между этими уровнями государственной власти в субъектах РФ будет обостряться.

Продолжается вялотекущий процесс укрупнения регионов. Жесткая позиция, например, «Родины» или ЛДПР, выступающих за «губернизацию» России, получит широкую поддержку «Единой России». Собрание «Единой России» в конце октября убедительно это подтвердило. Объединение слабых и сильных регионов имеет целью ликвидировать доминанту национальных республик, размыть национальные границы. Этот процесс будет продолжаться много лет. Задача не может быть решена до 2008 г., поскольку процедура референдумов, а затем приведения в соответствие всего пласта законодательства регионов потребует 8-10 лет.

С изменением статуса руководителей субъекта новое качество должен приобрести Государственный Совет Российской Федерации. То, что до настоящего времени было как консультативное совещание с руководителями субъектов – равными партнерами Центра в системе федеративных отношений, с принятием нового Федерального закона превращается в заурядное совещание руководителя – Президента России с назначенными им подчиненными. Смысл в таком органе исчезает. Проще и экономнее для бюджета страны проводить селекторные совещания по типу, которые проводит Лукашенко, с отстранением отдельных губернаторов от власти в ходе совещания.

Входит в активную стадию реформа местного самоуправления (в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», вступившим в силу в январе 2005 г.); борьба местных властей за самостоятельность и избираемость мэров; реализация закона о местном самоуправлении; изменение границ местного самоуправления; создание сети новых муниципальных округов; делегирование новых полномочий органам местной власти по мере утверждения видоизмененных полномочий по рассмотренным законам. Продолжаются усилия региональных властей за назначение мэров крупных городов и введение их в систему назначаемой власти (2005 г.).

Продолжаются попытки Кремля и прокремлевских политических партий создать Общественную палату, которая будет служить ширмой для западных стран, как бы демонстрировать широкую общественную поддержку проводимым реформам. Общественная палата будет являть собой квазимодель гражданского общества, но она не сможет стать широким политическим движением и представлять, в том числе оппозиционные Кремлю политические партии (Яблоко, СПС и др.).

В стране развернута широкая политическая дискуссия по поводу внесения изменений в конституцию РФ. Очевидно, что определенными политическими силами будут предприниматься новые попытки ее полной замены через референдум. Изменения в конституцию и законодательство всех уровней будет мотивировано целым рядом причин, но в первую очередь, необходимостью сохранения единства и целостности страны в условиях борьбы с терроризмом (до конца 2006 г.). Но дискуссия по конституции должна закончиться к середине 2007 г. (за полгода до выборов Президента страны).

Кремль и государствоустроители, заинтересованные в сохранении власти В. Путина, продолжат исследование вопроса об использовании украинского опыта в расширении функций назначаемого парламентом премьер-министра страны и передачи ему полноты власти как руководителю государства (австрийско-немецкая система бундесканцлера при почетном Президенте).

Логично ожидать, что усилится политическое давление на руководство республик – субъектов РФ с целью упразднения должности президентов республик (по федеральной модели) и назначения законодательными собраниями руководителей исполнительной власти в регионах.

Что можно противопоставить «новому федерализму»? Прежде всего, необходимо учесть позитивный опыт федеративного развития 1990-х гг. Не забывать классические элементы, из которых складывается российская модель федерации.

Во-первых, это учет интересов этносов, традиционно проживающих на территории страны, добровольно считающих себя россиянами и живущих в соответствии с определенными, признанными в мире демократическими принципами.

Во-вторых, это необходимость сохранения исторически сложившегося единства и целостности Российского государства.

В-третьих, это гарантии защиты прав и свобод каждого гражданина, независимо от национальной принадлежности.

В оценке российского федерализма необходимо учитывать исторические традиции народов, национальных меньшинств, проявлять уважение и толерантное отношение ко всем культурам и религиям. В современных условиях делать это можно лишь на основе принципов демократии и федерализма.

Государственное устройство нашей страны, основано одновременно на территориальном и национально-территориальном принципах. Оно не идеально в контексте мирового опыта, но такова наша исторически сложившаяся конституционная особенность. Этнонациональное начало в системе общественных отношений отражает нашу историю и не является заведомо негативным, конфликтным, разрушительным.

Излишняя политизация этнического сознания происходит в конкретных исторических условиях и, прежде всего, в транзитных и кризисных. Кризисное состояние самого общества неизбежно накладывает отпечаток на признаки государства, на этническое сознание и поведение населения.

С отдельными негативными проявлениями этнического и территориального дистанцирования стране придется сталкиваться и в будущем, пока не будет построено действительно демократическое, правовое, федеративное государство. Эти проявления бывают и в развитых демократических странах. Принципиально важно то, что они ищут выход из таких ситуаций в диалоговом режиме.

Эффективное разрешение конфликтов зависит не только от взаимодействия этнических сообществ и власти в целом, но и от имеющегося в наличии властного ресурса. Именно властный ресурс позволяет вести конструктивный диалог административно-политических элит различного уровня и осуществлять сотрудничество институтов федеральной власти. Следует отказаться от традиций и стереотипов борьбы с этническим фактором, что случается нередко, и заняться более основательно обеспечением правовых гарантий обустройства народов и культур внутри российского государства, сохраняя их самобытность, права на развитие и реальное участие в делах государства и общества. К сожалению, эти задачи не решены ни на уровне государства, ни на уровне субъектов Федерации.

Закон «О языках народов РСФСР», декларирующий гарантии прав граждан на пользование родным языком и гарантии защиты языков, устанавливает право республик на введение собственных государственных языков и возможность использования языков национальных меньшинств в местах компактного проживания. Требуются дополнительные усилия всех сторон, чтобы закон, столь важный для многоязычных народов России заработал в интересах многоязычной России.

Недооценка значимости национального вопроса в нынешних условиях, возможностей его многовариантного решения находит свое выражение в пропагандируемых некоторыми политиками тезисах об отказе от принципа самоопределения народа, закрепленного в конституции России и международно-правовых документах, в сведении решения национального вопроса до уровня создания культурно-национальных автономий. При таком подходе забывается, что национально-культурная автономия и принцип самоопределения народов соотносятся друг с другом как часть и целое, и потому – неразделимы. Вместе с тем этногенетическое многообразие социокультурных составляющих субъектов Федерации требует реализации поливариантной национальной политики, согласованной со специфическими условиями жизнедеятельности народов республик, краев, областей и автономий.

В России осуществлен демократический переход к новому состоянию в сфере этнокультурных и межнациональных отношений. Отмена графы национальность в новом российском паспорте не всегда адекватно воспринимается в сознании россиян и иногда трактуется как «отмена» этнокультурного компонента. На деле же эта мера уменьшает опасность ущемления граждан по национальному признаку. После принятия Федерального закона о национально-культурной автономии (1996 г.) открылись более широкие возможности для удовлетворения национально-культурных интересов населения. Ведь конституция Российской Федерации дает право каждому гражданину идентифицировать себя с той национальностью, с которой ему хочется, обеспечивая в этом равные права всем.

Унитаристы всех мастей подняли головы и «улюлюкают» по поводу уже бывшей самостоятельности регионов. Федеральные округа представляют федеральную власть и даже не задумываются о том, что субъекты РФ могли бы рассчитывать на их помощь и поддержку в решении острейших проблем населения и в отстаивании федеральных программ для региона. Увы, вектор амбиций федеральных округов направлен лишь в одну сторону – вниз. Новым генерал-губернаторам хочется «порулить» в регионах. Но ведь очень скоро (после реализации предложений Комиссии Д.Н. Козака в области разграничения полномочий и изменения федеральных законов) их главными оппонентом станут уже не губернаторы и президенты республик-субъектов РФ, а представители федеральных министерств и ведомств в субъектах. В этом противоречии, а также в стремлении некоторых представителей Президента в округах выступать в роли укрупненных субъектов Федерации, кроется очевидная бесперспективность федеральных административных округов, как института федеральной власти в регионах, если они будут продолжать векторно односторонне направленную политику, которую они проводят сегодня. Кто сомневается в этом, почитайте Карамзина и Ключевского! Вспомните историю генерал-губернаторств.

Я хочу быть при этом верно понятым. Как федералист я выступал и выступаю за единую и сильную Россию, которая, как говорил ранний Путин, должна быть еще и прочной федерацией. России необходимо единое правовое и экономическое пространство. Необходимо продолжить процедуру гармонизации регионального и федерального законодательств.

Но я знаю и другое, – настоящую федерацию за короткий срок построить невозможно. Ведь в 1993 г., когда была принята нынешняя конституция, мы начинали создавать федеративное государство практически с «нуля». Не хватало федеральных законов, не было развито региональное законодательство. Не было многого того, что мы имеем сегодня. Законодательство, наработанное субъектами Федерации за 10 лет, нельзя изменить немедленно. Мне представляется, что вместе с «грязной водой мы можем выплеснуть и ребенка» – российский федерализм.

Своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Конечно, хочется гармонии в федеративных отношениях. Причем государствоустроителям нового образца хочется все сделать, то есть похоронить федерализм без промедления, как говорит Президент «на ясном глазу». Но ведь так не бывает в реальной жизни! Гармонию в крупном федеративном государстве невозможно достичь в один день. Есть закон инерции. Инерции физической и ментальной. Без учета условий переходности наше общество не построит демократическое федеративное государство. Если, конечно, мы хотим его строить! Но мы вполне можем успеть создать «вертикаль власти»! Известно, что в России власть и все властные вертикали и диктатуры народ уважал безоговорочно. Попробуй, не уважь!

С тревогой, как федералист, замечу: происходящие в стране процессы очень мало напоминают тот реальный федерализм, о котором мечталось в 1990-е гг. Ведь до сих пор мы так и не представляем, что это такое – «принципы федерализма», о которых я уже говорил. В стране, где проживает свыше 170 народов и этносов упраздняется Министерство по делам национальностей. В федеративном государстве, каким по конституции является Россия, нет Института федерализма! Конечно, в 1990-е была сделана масса ошибок, и появилось огромное количество проблем развития, которые надо преодолевать. Но разве движение к унитарному государству правильный способ преодоления этих проблем и лучший путь для сегодняшней России?

Очевидной становится необходимость законодательно закрепить роль государственного федерализма на базе прочного согласия, устойчивого экономического и политического развития, исключающей силовой решение каких-либо вопросов или проблем в рамках федеративных отношений.

Специфика России и особенности переживаемого ею переходного периода накладывают неповторимый отпечаток на федеративные отношения между субъектами РФ и Центром. Новый российский федерализм имел трудное детство, которое к середине 90-х гг. сменилось нелегким и иногда непредсказуемымподростковым возрастом. Наступила пора взросления и возмужания. Под возмужанием я имею в виду процессы, ведущие к необходимости защиты конституционных принципов федерализма.

Состояние и перспективы федеративных отношений в России – одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Все большее число государственных деятелей, политиков и ученых начинает реально осознавать, что для Российской Федерации в начале нового века есть единственная альтернатива – или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитарным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством.