Особенности российского федерализма (4 часа)

1. Идеи федеративного устройства в истории России.

а) особенности федеративных проектов в дореволюционной России

http://www.eduhmao.ru/var/db/files/4762.rossfeder.pdf

Глава I. Дореволюционный федерализм.

1.1 Развитие российской государственности до 19 века.

Для выяснения современных проблем российского федерализма, на мой взгляд,

необходимо проанализировать процесс развития и укрепления федерализма как

принципа в России.

“В становлении российского государства с древних времен прослеживаются две

противоположные тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных княжеств

и земель к саморазвитию, сохранению самобытности и самостоятельности.

Другая — к созданию и укреплению сильного централизованного унитарного

государства. В так называемый удельный период небольшие самостоятельные

славянские княжества были объединены по нынешним понятиям на

конфедеративных началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Однако

каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически

мало зависел от киевского престола. Непрочность этого союза обнаружилась

при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими

завоевателями.

“Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали

немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное

государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость

окончательно определили исторический путь России как централизованного

унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов с

востока и сдерживать экспансию с запада, обеспечить себе выход к морю, а,

следовательно, и возможность активизации внешней торговли, России было

необходимо постоянно поддерживать высокий уровень мобилизационной

готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой

централизацией и концентрацией власти.[3]” Задолго до Макиавелли московский

князь Иван Калита на практике показал, что для достижения государственных

целей не существует моральных и религиозных преград. Лесть и обман,

вероломство и жестокость, истребление соплеменников и единоверцев с помощью

иноземных военных отрядов, — все было использовано для того, чтобы

уничтожить соперников, задавить всякие попытки региональной

самостоятельности. Последним кровавым аккордом в этой борьбе была акция

Ивана IV против Великого Новгорода. С падением Новгорода и Пскова

ликвидируется последняя возможность децентрализации, а, следовательно, и

более пропорционального развития всех российских регионов, отличающихся

своей спецификой и разнообразием условий.

“Расширение Российской империи шла в рамках унитарного централизованного

государства. Северные и восточные территории, присоединенные к России, по

большей части были населены народами, у которых государственность как

таковая еще не сложилась. Что касается западных территорий, Польши и

Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате присоединения

к России не менялось, но их юридический статус не позволяет рассматривать

их в качестве субъектов Федерации или конфедерации. В таком же положении

находились народы Прибалтики и Кавказа.[4]”

1.2 Зарождение федерализма в 19 веке.

В плане политического устройства России идеи федерализма возникают в

начале XIX в. В связи с надеждами передовых представителей российского

общества на серьезность либеральных намерений Александра I. Член союза

русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения

Российской империи на тринадцать крупных единиц.

Представители Северного тайного общества декабристов также видели будущее

России как правового государства, построенного по федеративному принципу. В

обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план

федеративного устройства России.

“Поскольку федерализм декабристов, как и конституционализм, не имел каких-

либо определенных национальных корней, то он, надо полагать, был

заимствован ими из политической практики США, пример которых увлекал

передовых людей тогдашней России. ” Даже деление России на 13 держав

напоминает о том, что американский союз состоял при своем образовании из 13

штатов. Над планом конституции работал и декабрист Г. С. Батеньков,

считавший, что ввиду обширности территории, разнообразия климата и нужд

населения вся Россия не может быть управляема единообразно, и потому считал

необходимым введение областного управления при наличии представительного

органа и губернатора.

Крайним противником федерализма в России был П. И. Пестель, который видел

в федерализме “новое семя к разрушению” российской государственности и

ослаблению экономической и военной мощи России.

Федеративные идеи содержались в программе возникшего в конце 40-х гг. XIX

столетия на Украине “Кирилло-Мефодиевского братства”, преследовавшего цель

освобождения славянских народов, объединения их в единый союз, развития

славянской культуры и славянских языков. Какого-либо серьезного

политического влияния это общество не имело.

Иное дело - революционное российское движение. На пражском съезде славян в

1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все

славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главе с

центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая

политическая и судебная власть. “По мере развития своих анархистских идей

М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин, призванному

заменить современные государства. Федеративный принцип М. Бакунин

рассматривал как панацею от могущества грозной централизации, способной

задавить свободу.[5]”

Высоко ценил идею федерализма А. Герцен. Убежденный противник российского

самодержавия, он признавал право на отделение и самобытность не только

народов, но и отдельных регионов, например, Сибири.

Взгляды Бакунина и Герцена оказали сильное влияние на всю радикальную

оппозицию самодержавию, в частности, на программу газеты “Народное Дело”, в

которой содержалось требование “полной воли для всех народов, ныне

угнетенных империей”, на политическую линию газеты П. Лаврова “Вперед”,

группы “Общины”, организаций “Черный передел”, “Народная Воля” и др.

Эти идеи в том виде, как предлагали их авторы, так и остались

политическими утопиями, но уже через несколько десятилетий Россия стала,

хотя и формально, федеративным государством.

б) характеристика федеративных отношений в СССР

 Советский федерализм

После Великой октябрьской социалистической революции Советская Россия, а затем Советский Союз были объявлены федеративным государством.

Принципиально важным в этой связи было принятие резолюции Третьим Всероссийским съездом Советов в январе 1918 г. "О федеральных учреждени­ях Российской Республики", в пункте первом которой, в частности, говори­лось: "Российская Социалистическая Советская республика учреждается на основе добровольного союза народов России, как Федерация советских рес­публик этих народов". В пункте 5-ом и 6-ом речь шла о разграничении сферы деятельности федеральных и местных органов власти, и отмечалось, что "все местные дела решаются исключительно местными Советами" и далее "Цен­тральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации, и представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в об­щегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей".

Создание федерации рассматривалось, прежде всего, как средство разре­шения национального вопроса в многонациональной стране. Исторически пер­вой была создана Российская Федерация (ее образование закрепила Конститу­ция РСФСР 1918 года). Ее главная особенность заключалась в том, что она была основана на автономии. Второй исторически возникшей формой была Закавказская Федерация. Она просуществовала с 1922 по 1936 год, и затем входившие в нее республики вошли непосредственно в состав СССР.

В отличие от РСФСР Закавказская Федерация основывалась на договоре. Советский Союз как новая форма федерации был основан на суверените­те своих субъектов и объединил как унитарные, так и федеративное (РСФСР) государства. Основными принципами построения советской федерации были провозглашены принцип добровольности объединения субъектов, их равно­правность, демократический централизм. Но главным был национальный принцип построения федерации.

В составе Советского Союза насчитывалось 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. Эта громоздкая и сложная система практически управлялась строго централизо­ванно на основе единой для всех Конституции СССР и советского законода­тельства. Главным, связывающим в единое целое звеном была коммунистиче­ская партия, проводимая ею политика. Большой знаток советской истории, известный английский ученый Эдвард Карр, характеризуя эту тенденцию, в частности отмечал: "растущее сосредоточение власти, выраженное в следо­вавших одна за другой конституциях РСФСР и СССР, тенденция к замене фе­деральных форм реальностью унитарного государства и неэффективность кон­ституционного контроля были в определенном смысле уступкой затянувшему­ся чрезвычайному положению в стране. Борьба за существование, исход кото­рой всегда под вопросом, никогда не создает атмосферы, благоприятной для децентрализации власти или для смягчения ее суровости".

В последней Конституции СССР 1977 года в статье 70 - ой было дано концентрированное понимание советского федеративного государства: "Союз Советских Социалистических республик - единое многонациональное госу­дарство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения Советских Социалистических республик". Однако ни в Конституции, ни в других законодательных актах не было дано определение самого понятия "со­циалистический федерализм". В научной литературе он трактовался тоже весьма общо. Неясно было, чем отличается "социалистический федерализм" от несоциалистического и как он согласуется с положением о "едином союзном государстве". Неясно также как соотносился суверенитет Союза с суверените­том союзных республик. К тому же уже в 70-« годы стало ясно, что сложив­шаяся чрезмерная централизация по существу лишала союзные республики реальной самостоятельности.

На пороге 80—х годов приобрела особую актуальность дилемма дельнейшего развития советской Федерации: либо повышение самостоятельности со­юзных республик де-факто, либо признание Союза унитарным государством де - юре. Однако ни того, ни другого не произошло.

Ситуация в субъектах советской федерации со временем складывалась таким образом, что сосредоточение власти в центре вошло в противоречие с необходимостью ее децентрализации и передачи больших полномочий на мес­та. Необходимость радикальных изменений в этом направлении, хотя и осоз­навалась определенной частью партийного руководства, вовремя не была осу­ществлена, что вызывало все более недовольство национальных элит, возглав­ляющих союзные республики.

Нельзя утверждать, что вообще не было попытки реформировать совет­ский федерализм. В годы так называемой перестройки вопросы реорганизации Советского союзного государства были предметом острых дискуссий в науч­ной среде и в средствах массовой информации. В это время (коней 80-ых го­дов) были выдвинуты идеи организации республиканского хозрасчета, само­достаточности республиканских территориальных общностей, создания отно­сительно обособленных экономических организмов в пределах народнохозяйственного комплекса СССР, обеспечения республиканского экономическою суверенитета. Особенно интенсивно эти вопросы обсуждались в связи с так называемым "прибалтийским вариантом перестройки", в основе которого ле­жала концепция экономического суверенитета. "Реализация идеи экономиче­ского суверенитета, - отмечал С.В. Четко, - весьма вероятно, повлечет за со­бой серьезные изменения в существующем государственном устройстве СССР. Умеренный, условно говоря, вариант может способствовать регенера­ции федеративных связей, разрушенных в период сталинизма и не восстанов­ленных доныне, А предельно радикальный вариант, включающий установле­ние республиканских таможенных границ и введение собственной валюты и подкрепленный провозглашением республиканского гражданства, антимигра­ционной политикой, формированием собственных военных контингентов и тому подобными мерами, выдвигаемыми некоторыми прибалтийскими интел­лектуалами, может привести к установлению даже не федеративных, а конфе­деративных межреспубликанских связей, предельно облегчит превращение права республик на выход из Союза из чисто теоретического в реальную пер­спективу. Вероятность этой перспективы, - если она вообще, когда-либо про­явится, - будет зависеть от происходящих в стране сложных общественно - политических процессов, от расстановки политических сил. Однако представ­ляется достаточно очевидным, что осуществление всего комплекса политиче­ских мер создаст минимально необходимые экономические и политические предпосылки для обретения союзными республиками полной самостоятельно­сти независимых государств".

Последовавшие вскоре события полностью подтвердили правоту этих выводов и сделанного автором прогноза.

Небезынтересно отметить, что в это же время серьезному анализу сло­жившаяся в стране ситуация была подвергнута зарубежными учеными. В ча­стности издаваемый в Гааге (Нидерланды) ежеквартальный журнал "Плюрали­стические общества" ("Plural Societies") опубликовал в 1989 году ряд статей, посвященных проблемам настоящего и будущего Советского Союза. Этой же проблеме была посвящена книга "Последняя империя. Национальности и бу­дущее Советов" (под редакцией Роберта Конквеста). Некоторые авторы этой коллективной монографии предсказывали распад "советской империи". Так, в статье Терезы Раковской - Гармстоун "Национальные меньшинства сегодня: обзор" содержится вывод, что марксизм - ленинизм не является главной поме­хой для роста национализма меньшинств. Более того, она утверждала, что за последние 20 лет в Кремле не существовало консенсуса по национальному вопросу, что советским властям понадобилось более двух десятков лет, чтобы пересмотреть "псевдофедеральную конституцию". В завершении статьи она приходит к выводу, что в настоящее время все готово для межэтнического взрыва: "им нужна только искра, чтобы вспыхнуло пламя".

Столь же мрачный прогноз содержался и в статье известного французско­го политолога Александра Беннигсона "Национализм советских меньшинств в исторической перспективе".

Близкие к данным выводы были сделаны автором другой книги: "Поли­тика, общество и национальный вопрос в России Горбачева". Один из ее авто­ров - адъюнкт - профессор Колумбийского университета Александр Мотыль обратил, в частности, внимание на то, что "децентрализация побуждает мест­ные элиты преследовать свои собственные интересы. Экономическая децен­трализация в рамках централизованно управляемой социалистической федера­тивной системы объективно поощряет национализм, даже в среде ненациона­листов или антинационалистов". И чтобы сохраниться и выжить децентрали­зации должен быть положен конец. А. Мотыль выделяет три пути выхода из дилеммы "децентрализация - обратная централизация": нынешнюю федера­цию республик должна заменить жесткая унитарная система, в рамках которой будут разведены "территория" и "этнические группы"; Советская Федерация превратится в "подлинную" федерацию, в которой не будет русской гегемонии; в советскую систему должны быть внесены элементы рынка, предотвра­щавшие сверх централизацию, а, следовательно, и возникновение указанной дилеммы. Однако он отмечал, что шансов на проведение в жизнь какого-либо их этих трех сценариев нет и "финляндизация" советской империи окажется лишь вопросом времени.

Сопоставив точки зрения отечественных и зарубежных ученых, можно сделать вывод, что и те и другие видели серьезные недостатки в структуре и способах функционирования государственной власти, но этого упорно не ви­дели (или не хотели видеть) власть предержащие, что и привело, в конечном итоге, к развалу советской системы федеративных отношений и образованию новых независимых государств.

.