2. Основы и принципы федерализма в современной России.

принципы российского федерализма

Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство, а ст. 5 констатирует, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов  равноправных субъектов Российской Федерации.

В составе Российской Федерации в соответствии со ст. 65 Конституции РФ находится 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов.

Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.

1. Государственная целостность Российской Федерации. Государственная целостность - неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

2. Единство системы государственной власти. Данный принцип означает как общие основы построения органов государственной власти Федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики.

Принцип единства системы государственной власти выражается прежде всего в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

3. Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей.

Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

1) в ст. 5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты Российской Федерации вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

2) в соответствии со ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;

3) республики в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает, что автономные округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области;

5) практика заключения двухсторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой  субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.

4. Равноправие и самоопределение народов в Российской  Федерации. Право народов на самоопределение является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

5. Разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти  Российской Федерации и органами государственной власти  субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:

1) конституционность: законы и иные нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения. Указанные акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единств системы государственной  власти в РФ;

2) верховенство Конституции РФ и законов РФ: в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;

3) равноправие субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий;

4) недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;

5) согласование интересов федерации и интересов субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров и соглашений;

6) добровольность заключения договоров и соглашений;

7) обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;

8) гласность заключения договоров и соглашений.

- Федерализм периода Б. Н. Ельцина.

В самом начале 1990-х годов лозунг федерализма в России служил, по большей части, прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть масштабного присвоения регионами функций и полномочий федерального центра, а также повышения ими собственного статуса, производимого в одностороннем порядке («парад суверенитетов»). В целом же выбор федеративной формы государственного устройства в посткоммунистической России был обусловлен тремя основными причинами: а) необходимостью предотвратить территориальную дезинтеграцию страны по образцу Союза ССР; б) необходимостью реформировать национальные отношения; в) необходимостью взять под контроль расширяющийся процесс стихийной экономической децентрализации. Поскольку такой выбор диктовался комбинацией неблагоприятных обстоятельств, его следует считать вынужденным.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, заложила основы федеративного порядка в стране, но при этом не решила целый ряд принципиальных вопросов. Наиболее существенный из них касался равенства субъектов федерации. Основной закон в различных своих статьях одновременно постулирует и равенство, и неравенство правового положения субъектов федерации. Подобная невнятность провоцировала многочисленные сложности как в отношениях регионов с федеральным центром, так и в их взаимоотношениях между собой. Новая конституция вновь подтвердила ставшую привычной для российских федеративных отношений практику предоставления республикам существенных привилегий по сравнению с краями и областями, основанную на особых правах так называемых титульных наций в регионах их компактного проживания. Это делалось несмотря на то, что со времен Сталина, в национальной политике которого выделение подобных территорий выступало ключевым элементом, карта расселения россиян коренным образом изменилась. Сегодня большинство жителей национальных образований составляют, как правило, не представители «титульных» наций, но русские, а сами «титульные» этносы примерно на 40 процентов своей численности проживают вне своих регионов.

Среди главных характеристик «ельцинского» — переходного — федерализма можно выделить нижеследующие.

Во-первых, вопреки внешней институциональной и правовой упорядоченности, федеративные отношения в рассматриваемый период оставались незрелыми и нестабильными.

Их неустойчивость была обусловлена несколькими факторами: большим числом субъектов федерации, а также ее сложной внутренней структурой; наличием сложносоставных субъектов, на территории которых располагаются богатые запасы минерально-топливных ресурсов; наконец, слабостью федерального центра, который к окончанию президентства Бориса Ельцина (1931-2007) практически полностью исчерпал возможности влияния на ситуацию в регионах. Так, в России 1990-х годов отсутствовали механизмы федерального вмешательства, что являлось безусловной уступкой ослабленной и разобщенной федеральной власти окрепшим региональным элитам. В целом федерация «эпохи Ельцина» была неустойчивой до такой степени, что ее трансформация в высокоцентрализованный союз или, напротив, в рыхлую конфедерацию представлялась лишь вопросом времени.

Во-вторых, развивая федеративные отношения, первый президент России предпочитал опираться на систему политического фаворитизма и эксклюзивных отношений с регионами, в рамках которой неформальные институты и правила либо замещали собой недавно созданные формальные институты, либо заполняли имеющийся институциональный вакуум. Доминирование неформальных институтов стало главной структурной характеристикой российского федерализма того времени.

В-третьих, основы федеративного здания подрывались многочисленными правовыми противоречиями: в 1990-е годы расхождения между федеральным законодательством и законодательными актами субъектов федерации дошли до крайней степени. Занимаясь нормотворчеством в отсутствие минимального внимания и интереса к данному процессу со стороны федеральных властей, регионы формировали свод законодательства, несущий в себе значительный конфликтный потенциал.

В-четвертых, и это, вероятно, самое главное, российский федерализм при Ельцине так и не стал общественным проектом, оставаясь предметом верхушечного дизайна, элементы которого выстраивались в зависимости от политической конъюнктуры. 273 Население не воспринимало — и до сих пор не воспринимает федерализм как общественное благо. Федеративное устройство политики может выступать в качестве ценности, а может оставаться всего лишь средством. В российском исполнении оно так и не смогло преодолеть инструментальные рамки.

Вместе с тем, в хаотическом становлении российского федерализма в 1990-е годы были и положительные стороны. В частности, благодаря новым для нас условиям самостоятельности региональные элиты приобрели колоссальный политический и экономический опыт: в стране появилась региональная политическая сцена — центральная площадка «федеративного торга», со временем приобретавшая все большее значение. В тот же период началось складывание договорных отношений, принципиально новой для России и ключевой для федерализма практики, а также оттачивались инструменты согласования интересов центра и регионов. Несмотря на полное забвение всех этих навыков в последние годы, они, вне всякого сомнения, еще будут востребованы в ходе неизбежного критического переосмысления и переустройства обширного рецидива унитаризма, переживаемого нами сегодня.

Упомянутый рецидив, однако, был отнюдь не случайным. К концу ХХ века необходимость реформы федеративных отношений становилась все более очевидной; главный вопрос заключался в том, какими задачами будет вдохновляться эта реконструкция. Академические дискуссии второй половины 1990-х годов были переведены в практическую плоскость с приходом к власти Владимира Путина (р. 1952). Причем новый глава государства реализовал свою программу в кратчайшие сроки, провозгласив своей основной целью стремление усилить государство после его ослабления в предшествующий период. Путинская федеративная реформа носит комплексный характер. Ее основными элементами выступили:

• учреждение федеральных округов и введение поста полномочного представителя президента в каждом из семи таких образований;

• внедрение института федерального вмешательства в регионах;

• изменение правил комплектования Совета Федерации и Государственной думы;

• приведение законодательной базы субъектов в соответ - 274 ствие с федеральным законодательством;

• реорганизация структур государственной власти на региональном уровне.

Взятая в целом, реформа была направлена на максимальное ослабление региональных элит и концентрацию административных и финансовых ресурсов в руках федеральной бюрократии. При этом ее инициаторы исходили из того, что в результате консолидации власти федеральная бюрократия, как «несущая опора» сильного и эффективного государства, станет тем локомотивом, который обеспечит стране необходимый экономический рост. Иными словами, российский федерализм реформировался не ради его собственного совершенствования и обновления, но исключительно для обеспечения экономического роста любой ценой. Совокупным итогом преобразований, предложенных бывшим президентом в федеративной сфере, стало не принципиальное рассредоточение власти, неизменно отличающее федералистскую политическую систему и демократию как таковую, но, напротив, ее всемерное сосредоточение.

Равнодушная реакция общества на описанные трансформации свидетельствует о том, что за годы, прошедшие после упразднения коммунистического режима, федерализм так и не сделался для граждан России чем-то значимым и желаемым. Переизбрание Путина на второй президентский срок было отмечено дальнейшей централизацией власти и расширением мер федерального вмешательства. Отмена прямых выборов глав исполнительной власти регионов представляет собой явный шаг назад в развитии не только отечественного федерализма, но и демократического процесса в целом. Состоявшаяся в 2008 году смена главы государства пока не внесла никаких новаций в печальную судьбу российского федерализма.

Федерализм по Ельцину Устройство российского федерализма периода ельцинизма имело следующие фазы. На первом этапе Ельцин прагматически поддерживал тезис о максимальной суверенизации внутрироссийских субъектов. Но это была не более, чем электоральная популистская риторика, которую наиболее активно навязывали и пытались привить на практике лишь крайние либералы-западники (типа покойной Старовойтовой), считающие, что демократическая Россия должна быть существенно меньше РФ. Эти проекты содержались в документах большинства раннеперестроечных демократических движений, на которые опирался Ельцин. С другой стороны, в том же направлении действовал Горбачев в своем противостоянии с Ельциным и с руководством Союзных республик. Ведомство Крючкова и еще более сомнительные инстанции внедрили Горбачеву идею: если поддерживать внутриреспубликанский и, в частности, внутрироссийский сепаратизм на определенном уровне накала, зависимость стремительно набирающих силу республиканских лидеров от Союзного руководства будет сохраняться.Именно с этой поры следует отсчитывать такие явления, как дудаевщина, "татарский вариант" или истоки местничества. Абхазия, Осетия, Приднестровье, Чечня — все это кровавые результаты горбачевской двухходовки. При этом показательно, что Союзный Центр и экстремистский фланг демократов-западников в этом вопросе действовали в общем ключе. Ползучий сепаратизм внутри российских федеральных субъектов был тем, с которого Ельцин начал. Эти процессы, в несколько сглаженной форме, продолжались вплоть до его отставки. После выхода России из состава СССР Ельцин стал постепенно, вяло и непоследовательно, нопротиводействовать дальнейшей суверенизации. Бурная фрагментация российского пространства закончилась, был взят курс на сохранение территориальной целостности России под эгидой демократии. Вооруженный Горбачевым, ДемРоссией, Турцией и США, Джохар Дудаев бросил ельцинизму вызов. Ответом была первая чеченская кампания. И ее непоследовательное, колеблющееся ведение, и позорный предательский Хасавюрт, и попустительство пораженческим, доходящим до прямой русофобии, настроениям СМИ, и аферы на крови безнаказанных олигархов — все это было типичным образчиком ельцинизма в сфере государственности. Формула этого этапа: вялое противодействие откровенному, декларируемому, бравирующему своей безнаказанностью дикарскому сепаратизму плюс слабоумное соглашательство в решающий момент с "демократической" демагогией реформаторского окружения, подкрепленной корруп-ционными методами олигархов, продававших Россию и ее народы по несколько раз и тем, и этим, сдавая в аренду и забирая обратно. В первой чеченской кампании мы видели экстремальный пример ельцинизма, где безобразно переплелись фрагментарный покалеченный патриотизм с предательством и торгашеством. Точно такая же ситуация, только в сглаженной форме, была характерна и для общей модели отношений ельцинского Центра с регионами. На ужесточение централистских мер в политической или экономической областях губернаторы и президенты отвечали саботажем. Национальные лидеры предъявляли Кремлю карманных националистов, которых тут же сами обещали присмирить в обмен на отступные льготы. Русские регионы шантажировали экономически: сбор налогов, юридический хаос… Но принцип был один и тот же: между Центром и субъектами Федерации велась вялая торговля. Малоадекватного президента регионалы пугали химерами: ростом "красно-коричневых” настроений, "реваншизмом", "угрозой национализма", "социальных восстаний". Так сложились и проекты Уральской и Дальневосточной республик, некоторые документы Сибирского соглашения и т.д. Федеральная политика Ельцина была под стать горбачевской. И только его персональное упрямство и волюнтаристская непредсказуемость не позволили в годы его правления свершиться непоправимому. Это "непоправимое" всерьез началось с налета Басаева и Хаттаба на Дагестан. Это был поворотный пункт новейшей российской истории. Ельцину был брошен такой вызов, на который он по самой структуре своего правления не мог ответить. В августе 1999 года, когда впечатлительные земляне, верящие Нострадамусу, ожидали прихода "великого короля ужаса", и.о. премьера вместо Степашина был назначен Владимир Владимирович Путин, которого французский геополитик и мистик Жан Парвулеско сразу же опознал как "человека судьбы".

а) Федеративный договор и конституция: разграничения полномочий

Федеративный договор (соглашение Съезда народных депутатов РФ «федеративный договор») —нормативный договор, один из основных источников конституционного права Российской Федерации в области регулирования федеративных отношений. Состоит из трёх самостоятельных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий внутри Федерации между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, объединённых в три группы:

• суверенные республики

• края, области, города Москва и Санкт-Петербург

• автономная область и автономные округа

Федеративный договор регулирует общественные отношения в сфере построения Федерации и взаимоотношения её с субъектами, а также отношениями между субъектами Российской Федерации.

Документы были подписаны 31 марта 1992 года представителями Российской Федерации с одной стороны и представителями субъектов Российской Федерации (всех, кроме Татарстана и Чечено-Ингушетии) с другой.

10 апреля 1992 года VI Съезд народных депутатов РФ одобрил подписанный Федеративный договор и постановил включить его содержание как составную часть в Конституцию РСФСР / Российской Федерации. Однако и после этого Федеративный договор продолжал существовать как самостоятельный конституционно-правовой акт. Конституция РФ 1993 года (в п. 1 раздела второго) объявила о верховенстве своих норм над нормами Федеративного договора, но одновременно подтвердила (в п. 3 ст.311) его действие в сфере регулирования федеративных отношений, что позволяет считать Российскую Федерацию федеративным государством конституционно-договорного типа.

Содержание   [убрать]  1 История 1.1 Предшествующие события 1.2 Подписание договора 2 Состав 2.1 Договор федерации и суверенных республик 2.2 Договор федерации и краёв, областей, Москвы, Санкт-Петербурга 2.3 Договор федерации и автономной области, автономных округов 3 См. также 4 Примечания 5 Ссылки