2. Історія зародження і етапи розвитку прокуратури та законодавства щодо регулювання її організації і діяльності.

Зародження первинних функцій прокуратури відноситься до часів Стародавнього Риму. За правління імператора Августа важливого значення набула діяльність прокураторів (від лат. procurator управитель, представник), яким доручався збір податків та управління невеликими провінціями. Прокуратори призначалися із вершників, а також вільновідпущеників. Імператор Клавдій розширив права прокураторів, вони одержали право виносити судові рішення.

За глибокої давнини почалося формування правової системи, а з нею і певних функцій прокуратури, і на території сучасної України.

На етапі розвитку звичаєвого права також на рівні звичаю формувалася наглядова функція володарів скіфської держави. Норми права у скіфів захищали життя, майно, привілеї царської сім’ї та родоплемінної знаті. Цар встановлював чіткий порядок використання пасовищ (йому належала верховна власність на землю). А коли існувала наглядова функція, то звісно, існували і наглядачі.

У VIIV століттях до н. е. скіфи зустрілися з грецькими поселенцями, у яких основними джерелами права були закони та рішення народних зборів і рад міст, постанови колегій, а також місцеві звичаї. Законодавча ініціатива належала народним зборам, радам міст, їх головам, колегіям, а також своєрідним попередникам сучасних прокурорів – номофілакам (стражам законів), які повинні були стежити за оформленням законів, поведінкою людей та посадових осіб і вимагали від них виконання законів. Крім номофілаків, існувала колегія продиктів (юридичних радників), які також виконували наглядові функції.

У Х ст. почало формуватися князівське законодавство давньоруської держави Київської Русі. Ще княгиня Ольга, встановивши норми і пункти збору данини, посилила функції нагляду. Вона також прийняла закон, який оберігав життя княжих дружинників. Статути князів Володимира Великого та Ярослава Мудрого внесли важливі нововведення у фінансове, сімейне та кримінальне право. Боротьба з прибічниками старих традицій, що не бажали підкорятися новим звичаям, суворе покарання їх стали суттю наглядових повноважень великого князя.

Велике значення у формуванні правової системи мало прийняття зводу великокняжих законів, що отримав назву «Руська правда». Суттєва роль у «Руській правді» відводилась нормам кримінального процесу та права, хоча такого поділу ще не існувало. А оскільки цей процес належало контролювати то це було черговим кроком у розвитку наглядової функції. У судовій практиці Київської Русі панував змагальний процес за активної участі сторін, які називалися позивачами. Суд виконував функцію посередника, хоча іноді застосовувалися форми розшукового процесу. Головну роль при цьому відігравав позивач, з ініціативи якого розпочиналося судочинство. Формально саме він був обвинувачем. Доказове значення мали зовнішні ознаки злочину, речові докази, власне зізнання, показання «видоків» та «послухів». Рішення суду оголошувалося усно, а вирок виконувався негайно.

Прокуратура України у 1917-1919 роках

Зумовлена ходом економічного і політичного розвитку Російської імперії Лютнева революція 1917 р. поклала край існуванню монархії в країні. Революція активізувала в Україні рух за територіальну автономію, хоча Росія залишалася унітарною державою, яка ігнорувала інтереси національних регіонів. У березні 1917 р. була заснована Українська Центральна Рада на чолі з видатним істориком і громадським діячем професором Грушевським М. С. Рада створила 7 комісій, у тому числі правничу. Для оперативного вирішення найважливіших питань Центральна Рада обрала Комітет Центральної Ради, який згодом став називатися Малою Радою. У червні 1917 р. Центральна Рада утворила уряд – Генеральний Секретаріат, який очолив В. Винниченко. До складу Генерального Секретаріату входило 14 генеральних секретарів, у тому числі і у справах юстиції. У листопаді на посаду Генерального секретаря із судових справ було призначено М. Ткаченка.

У листопаді 1917 р. III Універсалом Центральної Ради було проголошено Українську Народну Республіку (УНР). Створення судів та прокурорського нагляду стало одним із першочергових завдань влади. Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом законопроект, відповідно до якого «суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки». Секретарство судових справ 12 грудня внесло на розгляд Центральної Ради законопроект про утворення до скликання Установчих зборів тимчасового Генерального Суду, і через три дні він був ухвалений Центральною Радою. Прокуратура УНР опинилася у подвійному підпорядкуванні. З одного боку, вона діяла при Генеральному Суді і називалася – Прокураторія Генерального Суду, а з другого – її регламент затверджувався Секретарством судових справ, і воно ж надавало одному з прокурорів звання старшого й доручало «провід над прокураторією».

На початку січня 1918 р. Центральна Рада ухвалила спеціальний закон «Про урядження прокураторського догляду на Україні». Це було продовженням розпочатої роботи по створенню структур прокурорського нагляду УНР. Прокуратори організовувалися при апеляційних та окружних судах. Очолювали відповідні прокураторії старші прокуратори. Всі прокуратори призначалися Генеральним секретарем судових справ. Водночас скасовувались посади прокурорів та товаришів прокурора окружних судів. Наказом Генерального секретаря судових справ від 18 січня 1918 р. за № 7 на посаду було призначено Старшого прокуратора Генерального Суду. У березні цього ж року Центральна Рада затвердила штати Генерального Суду. До штату Прокураторії входили Старший прокуратор, три прокуратори, писар та помічник писаря.

Розбудова держави та її структур перервана гетьманським переворотом. Місце УНР заступила Українська гетьманська держава. Декларована Скоропадським ідея сильної влади втілилась у затверджених ним 29 квітня «Законах про тимчасовий державний устрій України». Гетьман уособлював не тільки виконавчу, а й законодавчу владу, адже саме він «стверджує закони і без його санкцій ніякий закон не може мати сили». На Генеральний Суд покладалися обов’язки «вищого охоронителя і захисника закону» та Вищого Суду України в судових і адміністративних справах. Назва «Українська Народна Республіка» змінювалася на «Українську Державу». Головою Генерального Суду, а одночасно і Генеральним прокурором України, було призначено М. Чубинського.

8 липня 1918 р. гетьман затвердив ухвалений Радою міністрів Української Держави закон «Про утворення Державного Сенату». Деякі статті закону торкалися питань прокуратури. Наприклад, було встановлено, що «при кожнім Генеральнім Судді, а також при Загальнім Зібранні Державного Сенату перебувають прокурор і товариш прокурора під вищим наглядом міністра юстиції, як Генерального прокурора».

Залучення німецьких окупантів та внутрішня подітика викликали бурхливу реакцію українського суспільства. Керівництво повстанським рухом взяла на себе Директорія на чолі з В. Винниченком. Після поразки гетьманських військ Директорія проголосила про відновлення Української Народної Республіки.

Була відновлена діяльність Генерального Суду, який тепер почав називатися «Надвищий Суд Української Народної Республіки». На початку січня Рада народних міністрів УНР затвердила штати Надвищого Суду, яким охоплювалася і Прокураторія. Вона складалася зі старшого прокуратора, семи прокураторів та одного секретаря прокуратора. Міністром юстиції, Старшим прокуратором Надвищого Суду став Шелухін Сергій Петрович. Згодом ці посади обійняв В. Рейнбот. Але широка діяльність Прокуратори не розгорнулася – на території України вже діяв Радянський уряд, поступово радянська влада була встановлена на всій території України.

Прокуратура після 1917 року виникла і розвивалася як жорстко централізована система, відповідно адміністративно-територіальному поділу країни. Була потрібна сувора дисципліна прокурорських працівників, декларувалася єдність політики і професійної поведінки на основі наказів Генерального прокурора, виконуючого волю Комуністичної партії. В той же час на діяльність прокуратури постійно впливали місцеві власті, від прихильності яких прокурори завжди були залежні (тривалий період вони були ще більш залежні від «надрегіонального» НКВС і керованих ним структур). Це у низці випадків зводило нанівець реальне значення прокурорської діяльності, а іноді перетворювало її на знаряддя боротьби кланів, елітних груп. Залежне від ряду сил положення органів прокуратури сильно позначалося на вимогах до професійної праці і поведінки прокурорів, визначало собою відбір кадрів.

Мабуть, забезпечення реальної централізованості системи, тобто її незалежності від протизаконних впливів, продовжує залишатися невідкладним завданням. Згідно із законом прокурори здійснюють: розслідування кримінальних справ; загальний нагляд за виконання законів самими різними структурами, за дотриманням прав і свобод людини і громадянина міністерствами, відомствами, представницькими органами суб’єктів України, органами місцевого самоврядування, військового управління, контролю, їх посадовими особами, а також органами управління і керівниками комерційних і некомерційних організацій; нагляд за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання і попереднє слідство; нагляд за виконання законів адміністраціями органів і установ, виконуючих покарання і що застосовують заходи примусового характеру, що призначаються судом, адміністраціями місць змісту затриманих і поміщених під варту; кримінальне переслідування відповідно до повноважень, встановлених карно-процесуальним законодавством; координацію діяльності правоохоронних органів в боротьбі із злочинністю.

На початку і середині 90-х років у процесі становлення державності України система прокурорського нагляду в значній мірі знаходиться в стані пошуку свого місця в суспільстві. Про цілі і зміст прокурорської діяльності ведуться спори, причому зазвичай вельми жорсткі.

Із здобуттям Україною незалежності починається і нова сторінка в історії прокуратури нашої держави. Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991 р. проголосила створення незалежної самостійної української держави України. Розпочалася активна діяльність по створенню правової бази незалежної держави. Законом України «Про прокуратуру», прийнятим Верховною Радою України 5 листопада 1991 р., визначені сьогоднішні завдання, функції та повноваження органів прокуратури.

28 червня 1996 р. Верховна Рада України прийняла Конституцію України – Основний Закон нашої держави. Вирішальну роль вона відіграла і у визначенні прокуратури України як єдиної системи, присвятивши їй окремий розділ. Це зумовлено тим, що прокуратура виконує функції та повноваження, які є самостійним видом державної діяльності. Питанням регламентації діяльності прокуратури присвячено розділ VII Конституції, де вказано, що вона становить єдину систему.

Становлення і розвиток прокуратури суверенної України припали на складний період глобальних перетворень у всіх галузях суспільного життя. Він позначився багатьма негативними явищами: затяжною економічною кризою, політичною нестабільністю, соціальними негараздами, правовим нігілізмом, вибухом злочинності.

Особливо небезпечними виявилися прояви кризи законності на рівні особистості, недовіри громадян до права як інструмента регулювання суспільних відносин. Відбувалося знецінення авторитету будь-яких соціальних норм взагалі, у тому числі права, моралі, культурних традицій.

Стрімкі і неоднозначні процеси в соціально-економічному, політичному, правовому житті країни поставили перед прокуратурою проблеми, яких до цього періоду практично не існувало.

Різкий спалах злочинності початку-середини 90-х років уже минулого століття, набуття нею небачене жорстоких, корисливих форм, «розквіт» у небувалих масштабах тіньової економіки, корупції, організованої злочинності; кримінальні розборки, вбивства на замовлення, бандитизм, контрабанда зброєю, наркобізнес, інші злочинні прояви та негативні явища невідступне супроводжували наше суспільство на шляху його докорінного реформування.

Політична нестабільність, соціальні проблеми, а відтак – постійна напруга в суспільстві вимагали від прокуратури перебудови її діяльності, зміни пріоритетів і нових підходів до вирішення поставлених перед нею завдань.

Саме в ці роки розпочався шалений тиск на прокуратуру і, передусім, на вищий її орган – Генеральну прокуратуру України з боку різних політичних кіл з метою використати її у певних кон’юнктурних цілях. Почали лунати пропозиції щодо обмеження її повноважень, скорочення функцій, передачі у підпорядкування органам виконавчої влади тощо, з посиланням при цьому на міжнародний досвід.

Слід зауважити, що зарубіжний досвід організації та діяльності прокуратури свідчить про те, що у цьому питанні немає якихось чітко окреслених міжнародно-правових стандартів. Тут доречно навести таке положення Меморандуму про домовленість Генеральних прокурорів, представлених на зустрічі у Словаччині в грудні 1999 р.: «Відмінності в організаційній структурі прокуратури, як і відмінності у повноваженнях прокуратури як органу по захисту закону, що базуються на традиціях і правовій культурі, мають свої причини і є важливими для досягнення завдань правової держави. Реальним завданням є не ліквідація цього органу, а його зміцнення...»

За намаганнями послабити прокуратуру, позбавити її деяких важливих функцій стояли і стоять зараз різні чинники. Це і амбіційні, егоїстичні спроби деяких політиків, передусім народних депутатів, поставити себе над законом, в особливі умови недосяжності щодо відповідальності за вчинені протиправні дії. З іншого боку, переслідується мета під фарисейськими гаслами негайної «демократизації» суспільства звести прокуратуру до рівня другорядної, мало на що здатної структури, щоб у подальшому розв’язати собі руки і беззастережно грабувати свій народ і державу.

Пристрасті навколо питання щодо статусу прокуратури, які давно перейшли з правової у політичну площину, негативно позначилися на діяльності прокуратури і сприяли тому, що в перші роки становлення і функціонування прокуратури незалежної України було допущено чимало концептуальних помилок щодо ролі та значення прокуратури у системі державних органів. Хибні погляди, в тому числі з боку деяких керівників Генеральної прокуратури, призвели до суттєвих упущень в організаційній, кадровій роботі, породили у працівників прокуратури невпевненість щодо майбутнього вищої наглядової інстанції, а відтак – спад активності прокурорської діяльності, зниження її ефективності. Почав падати авторитет прокуратури у суспільстві.

Не сприяло належному виконанню органами прокуратури відповідальних і важливих для держави функцій те, що за останні 10 років прокуратуру України очолювали 5 керівників, тоді як конституційний строк Генерального прокурора України – 5 років. Причому заміни відбувалися не тільки з об’єктивних причин.

Таким чином, у спадщину дісталася низка складних невирішених проблем, перш за все організаційного і кадрового характеру. Постало нагальне питання про необхідність суттєвого реформування органів прокуратури, пошук найбільш оптимального і єдино правильного підходу до такого реформування. При цьому потрібно було зберегти позитивні здобутки і досвід, набуті за попередні роки.

Ситуація ускладнювалася тим, що після прийняття нової Конституції України окремі політики та юристи, незважаючи на складнощі соціально-економічних процесів, що відбуваються у суспільстві, відсутність об’єктивних передумов для звуження наглядової діяльності прокуратури, знов активізували спроби послабити цей державний інститут. При цьому, головним чином з кон’юнктурних інтересів, пропонувалося ліквідувати прокуратуру як самостійний орган нагляду за додержанням законності.

У таких складних умовах із середини 1998 р. почалося, з одного боку, реформування прокуратури відповідно до нових вимог, а з іншого, відновлення традицій і напрацювань у прокурорсько-слідчій діяльності, необхідність яких було доведено часом, а також авторитету органів прокуратури у суспільстві.

Поряд із вжиттям заходів щодо підвищення ефективності нагляду за додержанням і застосуванням законів за останні три роки було здійснено ряд значних кроків у реформуванні організації та діяльності прокуратури з метою поступового трансформування її моделі.

По-перше, проведено суттєву структурну перебудову центрального апарату Генеральної прокуратури та підпорядкованих прокуратур з метою впровадження оптимального варіанта організації роботи, ліквідації дисбалансу між управлінсько-контролюючою верхівкою та низовими ланками, на які лягає основний тягар прокурорсько-слідчої роботи. Відбулося значне скорочення управлінських апаратів: Генеральної прокуратури. Одиниці, що вивільнилися, передано до міських і районних прокуратур, так би мовити, на «передову», де йде основна боротьба за зміцнення законності в державі.

Ліквідовано зайві ланки, зокрема, так звані спецпрокуратури на правах обласних, окремі структурні підрозділи в центральному і обласних апаратах, а виконання їх функцій передано до інших підрозділів з одночасним скороченням штатів. Важливим кроком, спрямованим на посилення наглядової ролі прокуратури у боротьбі зі злочинністю, стало запровадження посади заступника Генерального прокурора, який є начальником управління нагляду за спеціальними підрозділами та іншими органами, що ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією.

По-друге, повністю оновлено відомчу нормативну базу прокуратури: регламент, галузеві накази Генерального прокурора, положення про структурні підрозділи, інструкції тощо, оскільки попередні внутрішньовідомчі акти не відповідали сучасним вимогам щодо організації прокурорської діяльності.

Представники Генеральної прокуратури України взяли активну участь у розробці змін до Кримінально-процесуального, Цивільного процесуального кодексів та інших законодавчих актів, прийнятих у рамках так званої «малої судово-правової реформи», що безпосередньо стосуються прокурорсько-слідчої діяльності. Особливо важливим було прийняття 12 липня 2001 р. суттєвих змін до Закону України «Про прокуратуру».

По-третє, особлива увага приділялася кадрам, їх ротації. За останні три роки призначено 80% нових прокурорів обласного рівня. Поряд із кадровим зміцненням прокуратур вживалися заходи щодо посилення контролю за їх діяльністю, підвищення персональної відповідальності її керівників за стан справ на місцях.

По-четверте, вживалися заходи організаційного характеру щодо боротьби з паперотворчістю, зменшенням бюрократичного тиску апарату на низові ланки. З цією метою переглянуто підходи до планування роботи, ширше став застосовуватися диференційований підхід, скорочено до мінімуму кількість завдань, що направляються на місця, міським і районним прокурорам надано можливість вибору планових заходів з урахуванням реального стану законності на відповідній території.

Зазначені заходи дозволили докорінно змінити спрямованість прокурорської діяльності, значно підвищити її ефективність, націлити на досягнення кінцевого результату – усунення порушень закону, реальний захист інтересів держави і прав громадян, притягнення винних правопорушників до встановленої законом відповідальності. Вдалося зберегти самостійність прокуратури, відстояти необхідність продовження здійснення прокуратурою функцій нагляду за додержанням і застосуванням законів та досудового слідства.