Система местного самоуправления

Система местного самоуправления

В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано, что “под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных (дословный перевод – общественных – В.А.А.) дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного самоуправления”.

Согласно Конституции местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности они образуют единую систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.

 

Система местного самоуправления

Формы непосредственной демократии

ТОС

Выборные и другие органы местного самоуправления

Муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями

Ассоциации и союзы муниципальных образований

 Рис. 7.  Место муниципального управления в системе местного самоуправления

Местное самоуправление образует систему, состоящую из различных форм (рис.7.).

Первая их них включает формы непосредственной демократии, используемые в системе местного самоуправления. Она реализуется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в муниципальном образовании.

Их роль заключается в том, что посредством выборов, собраний населения и референдумов обеспечивается формирование и функционирование важнейших звеньев системы местного самоуправления – его органов.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляют ее неотъемлемую часть. Можно утверждать, что на данном уровне не происходит управление муниципальным имуществом, не формируется и не исполняется местный бюджет, следовательно, не происходит и муниципального управления.

Следующей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправления (ТОС). Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства, на части территории муниципального образования, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ОТОС).

Являясь частью общей системы местного самоуправления, система ТОС включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан и другие территориальные формы непосредственной демократии, а также советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. В систему ТОС также входят союзы и ассоциации ТОС различных уровней.

Территориальное общественное самоуправление объединяет население на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно – бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. Органы местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования, содействуют органам ТОС в осуществлении их полномочий.

Но, несмотря на то, что многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов на решение органов ТОС и даже установление сферы совместного ведения органов местного самоуправления и органов ТОС, а также установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без согласования с органами ТОС, органы ТОС не осуществляют муниципального управления, т.к. не имеют муниципальной собственности, не формируют и не исполняют собственный бюджет, не имеют в своем составе муниципальных служащих.

Отдельную группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению муниципального управления (и местного самоуправления) на территории муниципальных образований.

В ГК РФ установлено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. “Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени (населения - В.А.А.) муниципального образования возлагаются только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей ни в Конституции РФ, ни в ГК РФ не предусмотрено”.^[14]

Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Органы местного самоуправления, не являясь органами государственной власти, осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому, принимаемые ими в пределах своих полномочий, решения обязательны на территории муниципального образования для всех юридических,  физических и должностных лиц

По Конституции, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты являются для них обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольны государству.

В соответствии с законом к органам местного самоуправления относятся:

·        представительные органы местного самоуправления;

·        иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Это проявляется также и в том, что все организационные формы системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно – правовая связь.

Место муниципального управления в системе местного самоуправления

 Согласно закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципального образования является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов РФ. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов ТОС.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включает требования к должности, статус муниципальных служащих, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой определяются уставом муниципального образования.

Органы и должностные лица местного самоуправления принимают или издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

Следовательно, муниципальное управление представляет собой упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление – подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление” гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления (рис.7.).

 Система муниципального управления. Элементы системы муниципального управления

“Система управления представляет совокупность всех элементов, подсистем и коммуникаций между ними, а также процессов, обеспечивающих заданное функционирование организации”.^[15]

Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение, от того, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.

Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов муниципального управления) с управляемой подсистемой (муниципальным образованием) (рис.8). Однозначно можно сказать, что определенный субъект муниципального управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и только в совокупности они образуют систему муниципального управления. Она охватывает:

а) организацию и функционирование субъекта управления – органов муниципального управления (управляющую подсистему);

б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (прямые и обратные связи);

в) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия.

Субъект муниципального  управления (ОМС)
прямая связь	обратная связь
(управляющее воздействие)	(информация об изменениях)
Объект муниципального  управления (МО)

 

Рис .8.  Система муниципального управления

 

Доминантой элементов муниципального управления является его самоуправленческая природа. Именно она воспринимает объективные основы и субъективный фактор муниципального управления, непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь влияет на элементы муниципального управления (цели, функции, организацию и т.д.) как напрямую, придавая им определенные качества, так и косвенно, через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в муниципальном управлении создается логическая последовательность, имеющая следующий вид на рис.9. Здесь законы, закономерности и принципы в отличие от других элементов муниципального управления олицетворяют определенные теоретические выводы и научные положения. Остальные элементы реализованы в самом муниципальном управлении.

При описании системных связей муниципального управления в таком виде надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистемы целей и задач, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема законов, закономерностей и принципов. Поэтому, во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, представляет, что с каким бы единичным элементом управления он не имел дело – компетенцией органов местного самоуправления, формами и методами их деятельности, их решениями или организационными мероприятиями – этот элемент вписан через группу соответствующих элементов в подсистему управленческих элементов муниципального управления.

 

Законы, закономерности и принципы

Процесс

Структура

Функции

Цели и задачи

Природа муниципального управления

 Рис .9.  Подсистема управленческих элементов муниципального управления

 Муниципальное управление – это явление субъективное. Значить, проникая в объективное, стремясь способствовать его развитию, субъект управления использует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести исходную информацию, знания и умения персонала, различные ресурсы, планы и их экспертизу, управленческие решения, определенные действия муниципальных служащих и других участников управленческого процесса, а также субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное существование потребностей и интересов, но и их отражение в мыслях и чувствах людей. Все эти субъективные элементы проявляют себя в управлении в определенной логически последовательности, имеющей следующий вид на рис. 10.

В этой подсистеме субъективных элементов муниципального управления содержится логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Исходная информация служит началом управленческого цикла, далее необходимо обладать соответствующими знаниями и умениями, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, учитывать имеющиеся человеческие, материальные и финансовые ресурсы, организационные формы, оптимизировать планы через экспертизу, на их основе принимать окончательные решения, вызывающие необходимые действия и в конечном итоге – приводящие к желаемым результатам. И так каждый раз по множеству проблем, связанных с удовлетворением потребностей населения.

В совокупности и во взаимосвязи система субъективно-объективных зависимостей, система управленческих элементов муниципального управления, система субъективных элементов муниципального управления в механизме формирования и реализации муниципального управления создают достаточно полное представление о системном строении муниципального управления. Одновременно эти подсистемы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей для совершенствования муниципального управления.

	Информация
Знания и умения			Ресурсы
Экспертиза			План
Решение			Действия
Результаты

 Рис. 10.  Подсистема субъективных элементов муниципального управления

 Системное содержание муниципального управления предполагает, что среди элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность муниципального управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять и практически реализовать управленческий смысл любого элемента муниципального управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые оно как бы включает в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те, которые следуют за ним и в которых оно реализует свои потенциальные возможности.

Здесь, имеются в виду не только собственно управленческие характеристики элементов муниципального управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов, их субъективный аспект. Последнее особенно актуально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры множества лиц, как в органах местного самоуправления, так и за их пределами, вследствие ограниченной управленческой информации и т.д., широко распространено непонимание содержания и назначение различных элементов муниципального управления, а иногда и превратное, извращенное их понимание (самоуправление подменяется государственным местным управлением, исполнительная становится над представительной властью). В результате используются не те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в рациональном и оптимальном их сочетании. В сущности муниципальное управление – это единство знаний, искусства и опыта.

Следовательно, необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы муниципального управления (и любого его звена) – от управляемого объекта (муниципального образования в целом, определенной сферы, конкретного предприятия, организации, учреждения) и до органов муниципального управления является учет всего многообразия взаимодействующих элементов и представление их в виде единой, объективно существующей системы.