14-11-2013_14-28-07 / 2. Государство - власть и организация

§2. Государство – власть и организация.

При всем многообразии определения государства можно выделить две черты, бесспорно, ему присущие и характеризующие его как таковое: это, во-первых, публичная власть, выделившаяся из общества и стоящая, по-видимому, над ним; а, во-вторых, универсальная организация самого общества. Развернутая характеристика первого принадлежит одному из виднейших политических деятелей и мыслителей второй половины ХVIв. Ж..Бодену. В своих знаменитых «Шести книгах о политическом сообществе» (1576г.) он охарактеризовал верховную власть как существеннейший элемент государства. Это, согласно его определению, есть постоянная и абсолютная власть государства. Верховная власть, считал Ж..Боден, прежде всего, должна быть постоянной. Власть, переданная на время, не есть верховная, точно также как власть, данная уполномоченному. Верховной может считаться только власть, которая перенесена на лицо всецело на неопределенный срок. Только тогда она принадлежит уже не тому, кто ее передал, а тому, кто ее получил. Верховная власть должна быть абсолютной или неограниченной, а поэтому не может считаться верховной та власть, которая передается на известных условиях. Существо абсолютной власти состоит в том, что облеченное ею, лицо может по своей воле издавать и изменять законы. Закон он определял, как повеление высшего, пользующегося своею властью. Князь, по его мнению, как и все другие люди, подчиняется закону божьему и естественному, от которых никто не вправе отступать. Но он стоит выше всякого человеческого закона. Он не связан ни постановлениями предшественников, ни своими собственными. И если бы он даже обещал вечно соблюдать изданные им постановления, то подобные обещания не имели бы силы, ибо верховная власть не может обязать себя. Таким образом, она всегда должна сохранять право изменять закон сообразно с общественными потребностями.

Точно также, князь не может быть связанным обещанием хранить законы государства, ибо если закон исходит не от него, а от народа, то верховная власть принадлежит последнему. С этой точки зрения, княжеская власть не может быть ограничена и согласием чинов: чины могут давать только советы, решение должно принадлежать князю, иначе верховной власти у него опять-таки нет.

В праве издавать и изменять законы, без согласия кого бы то ни было заключается, по мнению Ж.Бодена, все другие истинные признаки или принадлежности верховной власти. Сюда относятся право войны и мира, назначение высших сановников и утверждение выборных, Верховный суд, право помилования, право чеканить монету, прямо устанавливать меры и весы, право налагать подати и др. Перечисленные права, вытекают из самого существа верховной власти и потому неотчуждаемы, неизменны и не подлежат давности, считал Ж.Боден, подкрепляя все это многочисленными историческими примерами.

Как и большинство его современников, Ж.Боден противопоставлял законного монарха тирану. Но, считал он, следует проводить это различие осторожно, ибо часто князья вынуждены совершать такие дела, которые только кажутся тираническими. Особенно не следует смешивать строгость с тиранией: строгий или даже жестокий монарх зачастую лучше доброго и мягкого, так как строгость бывает нужна для восстановления спокойствия в государстве и для обуздания сильных. Доброта же ведет к тому, что злые остаются без наказания, а придворные выпрашивают себе всякие блага, что тяжелым бременем ложится на народ.

Подобно другим современным ему публицистам, Ж.Боден задавался вопросом: позволительно ли убивать тирана? Относительно того, считал он, кто похищает власть насильно, не может быть никакого сомнения, так как подданный, посягающий на верховную власть, - преступник, а потому он может и должен быть наказан. Если нельзя сделать это судом, то остается прибегнуть к оружию. Но Ж.Боден решительно отвергал мнение о том, что позволительно убивать князя злоупотребляющего своей властью. Если князю действительно принадлежит верховная власть, говорил он, то ни только отдельные граждане, но и все в совокупности не имеют над ним права суда. А если над ним нет суда, то еще менее позволительно прибегать к самоуправству. Если преступно употреблять насилие против отца, то еще менее дозволено подданному поднимать руку на правителя государством, который священнее и неприкосновеннее самого отца. Подданный не обязан повиноваться князю в том, что противоречит закону Божию или естественному, но он скорее должен бежать, скрываться или даже принять смерть, нежели посягать на жизнь или честь государя. Если бы подобное самоуправство было дозволено, то жизнь всякого князя была бы в опасности, так как нет ни одного, который бы не мог быть сочтен за тирана. Ж.Боден считал даже неуместным опровергать тех, кто осмеливается писать, будто бы подданные имеют право восставать на князя и налагать на него руки. Против таких, считал он, следует употреблять меч закона.

Взгляды Ж.Бодена легли в основу теории государственного суверенитета Нового времени, трансформировавшиеся позднее в теорию народного суверенитета.

Положение о народном суверенитете обязательно сегодня в содержании любой конституции. Народным суверенитетом является собственное, неотчуждаемое право народа на власть. Наличие народного суверенитета означает, что политическое общество, нация считается высшим, первичным источником власти. Власть государственных органов производна от народного суверенитета. Государство выступает в роли агента народа и ответственно перед ним.

Высшие государственные органы приобретают свои полномочия и пользуются ими при условии прямо или косвенно полученного доверия граждан. В случае утраты этого доверия либо злоупотребления им могут быть применены различные меры политической ответственности (роспуск парламента, отставка правительства и министров) и юридические санкции (импичмент, прекращение полномочий депутата).

Формы, в которых закрепляется народовластие, различны. Оно может быть провозглашено прямо. С этой целью в текст конституции включается термин «народный суверенитет» (конституции Франции, Италии, Испании, Греции). Может быть использован и политический образ народа-учредителя, обладателя власти – текст конституции предваряет преамбула, из которой следует, что именно народ учредил основы государственного строя, определил его цели и в дальнейшем оставляет за собой право контролировать условия осуществления власти в стране (конституции США, Германии, Японии).

Народный суверенитет может быть зафиксирован опосредованно. В этом случае его открыто не декларируют, а подразумевают, что существует ответственность государства перед обществом, предусмотрено издание законов при непременном участии народно-представительных учреждений или посредством референдума.

Вместе с тем конституционное народовластие не означает бесспорную и неограниченную власть народа. Народный суверенитет связан весьма существенными ограничениями.

Необходимость конституционно ограничить народный суверенитет, упорядочить его объясняется двумя основными причинами. Во-первых, ничем не сдерживаемая власть народа может поставить под угрозу иные конституционные принципы и ценности: «Правление одного догматичного большинства может сделать демократию более невыносимой, чем худшая из диктатур» (Ф.Хайек). Во-вторых, политика поддержанная большинством, может привести к противоправным и разрушительным последствиям, если она осуществляется на волне деструктивных общественных настроений. В результате может оказаться сомнительной эффективность народного суверенитета, произойти его саморазрушение. Один из «отцов-основателей» американской конституции – Д.Мэдисон – заметил однажды, что «…даже самое разумное правительство не упустит возможности воспользоваться теми предрассудками общества, которые ему выгодны».

Формальные ограничения состоят в том, что мнение политического большинства получает обязывающую силу, если будут соблюдены процедурные формальности. Не всякое общественное мнение становится законом. Конституция Италии хотя и признает народный суверенитет, однако требует, чтобы народ «осуществлял его в формах и границах Конституции». Такими формами являются выборы, референдумы, коллективные инициативы (петиции, законодательные предложения), деятельность партий, «групп давления», лобби и других.

Процедурные, формальные сложности и запреты создают границы, препятствующие спонтанным проявлениям народовластия. Они позволяют избежать общественных заблуждений. Принятый закон может быть оспорен; референдум не может проводиться по некоторым вопросам (например, по вопросу утверждения бюджета); изменение конституции требуют квалифицированного большинства (2/3, 3/4голосов избирателей, депутатов, субъектов федерации); депутат не может быть отозван избирателями.

По существу, народный суверенитет ограничен правами человека. Народный суверенитет является собственным и неотъемлемым правом на власть. Но и права человека признаны естественными. Одно не может быть принесено в жертву другому. Конституция не предусматривает возможности произвольного нарушения личной свободы в интересах осуществления народного суверенитета. Конституция придает им равную ценность и признает их взаимозависимость. «Немецкий народ признает неприкосновенными и неотчуждаемыми права человека как основу всякого человеческого общества, мира и справедливости в мире» (Основной закон ФРГ).

Право народа на власть может быть также ограничено суверенитетом монарха. В парламентских монархиях это ограничение является формальным. Оно обязывает народ уважать главу государства и давать ему возможность участвовать в оформлении политических решений. В дуалистической монархии оба суверена – народ и монарх – обладают верховенством в той или иной области политики. Кроме того, часть политических решений требует соглашения между суверенами или их представителями (парламентом, правительством). Изменение конституции, например, нуждается в одобрении и монарха и народа (парламента, референдума).

Суверенитет народа, составляющего населения субъекта федерации, ограничен суверенитетом всей нации союзного государства. Республика Калифорния действительно суверенна, как это следует из ее конституции. Однако пределы, в которых ее народ осуществляет власть, определены конституцией штата и конституцией США. Народ штата, земли является частью народа федерации. Это обязывает его признать за нацией часть прав на политическую власть. И напротив, суверенитет нации в федерации, ограничен правом на власть народов штатов, земель, провинций.

Ограничение на народовластие налагают также обязательства нации, государства, соблюдение которых требует конституция. Внешние ограничения народного суверенитета основаны на том, что даже в решении внутренних проблем народ и его государство могут использовать власть лишь с соблюдением положений международных договоров, а также общепризнанных норм международного права.

И, наконец, суверенитет сохраняет свои свойства при одном условии – его принципиальной неотчуждаемости. В силу неотчуждаемости власть народа становится собственной. Это отличает народный суверенитет от права на самоуправление. Самоуправление представляется населению территории в пределах, которые установлены государственной властью и могут быть изменены ею.

Государство, как уже говорилось, не только осуществляет верховную власть на определенной территории, но и особым образом организует общество, ставя его членов в некое отношение к себе – в отношении гражданства.

Идея гражданства восходит к античной философии. Так Аристотель, называл гражданином всякого, принимающего участие в собрании и суде. Гражданство трактовалось, таким образом, как универсальное отношение, включающее в себя все многообразие общественных отношений (семейные, прежде всего). Кроме того, оно ставило человека в активное отношение к государству, не только давая ему право, но и обязывая. Вместе с тем, из числа граждан исключалось едва ли не подавляющее большинство обитателей античного полиса – рабы, иноземцы, женщины, дети, а в «совершенном» государстве – также и земледельцы, ремесленники, торговцы.

Но современное представление о гражданстве коренится в политической философии Нового времени, а точнее в доктрине уже упоминавшегося нами Ж..Бодена. Он, как и Аристотель, считал, что государство состоит из семейств. Но, вступая в государство, глава семейства, по его мнению, подчиняется чужой воле. Из господина он становится подданным. Это превращение, считал Ж.Боден, совершается обыкновенно насильственным путем, посредством покорения одних другими. Пока не было еще государств, отцы семейств жили на свободе. Но когда между людьми разгорелись войны, тогда сильнейшие, победив слабейших, сделались их господами. Так основались государства. По мнению Ж.Бодена, и разум и история показывают, что они произошли от насилия, а не от добровольного соглашения людей. Однако политическое подчинение не уничтожает свободу человека. Член государства, гражданин есть свободный подданный, подчиненный чужой, верховной власти. Существенный его признак – подчинение. Но свобода его ограничивается, а не исчезает полностью. Этим член государства отличается от раба, который - подданный, но не гражданин. С другой стороны, считал Ж..Боден, нельзя считать признаком гражданина участие в суде и совете, как думал Аристотель. Определение последнего не имеет точного характера, оно по мысли самого философа обнимает собою только граждан демократических государств. Оно ведет к различию граждан «совершенных» и «несовершенных». Приняв его, подчеркивал Ж.Боден, пришлось бы признать что благородный – более гражданин, нежели простолюдин. Тогда как общее определение должно одинаково относиться ко всем. Существенным признаком гражданина нужно, следовательно, считать подчинение верховной власти. Исходя из этого, Ж.Боден отрицал возможность быть гражданином двух государств и исключал право свободного перехода из одного подданства в другое. По его мнению, переход может совершаться не иначе, как с согласия верховной власти.

Сегодня понятие «гражданство» - категория, пожалуй, не только и даже не столько философская, или политическая, сколько юридическая, хотя содержание ее фиксирует результаты того же объективного процесса, который по-своему осмысливал Ж.Боден – процесса государственного и национального строительства, его правового оформления.

Гражданство представляет собой юридическую связь между государством и лицом, которое считается членом нации, политического общества. Гражданство есть комплексное, устойчивое правоотношение с участием человека и государства, непосредственно определяющее правовое состояние личности, границы правосубъектности, состав прав и свобод, которыми может лицо воспользоваться, а также обязанности сторон по данному правоотношению.

Важно заметить, что гражданство нельзя определять как «принадлежность» человека государству. Какой бы неравноправной ни была эта политико-правовая связь, все же гражданство в любых обстоятельствах является правоотношением, а не отношением владельца к своей собственности.

Покровительство и иные преимущества, связанные с гражданством, правовое состояние гражданина как таковые составляют предмет правопритязаний: «Каждый человек имеет право на какое-либо другое гражданство» (ст.20 Американской конвенции о правах человека); «Ребенок…с момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства…» (ст.7 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989г.).

Участие в этой политико-правовой связи, то есть обладание гражданством, влечет многочисленные правовые последствия как лица, являющегося гражданином, так и для государства:

1. Наличие гражданства означает, что за лицом закреплен полный объем правоспособности, признаваемый государством. В частности, лицо вправе пользоваться политическими свободами (если таковые признаны), участвовать в выборах и вообще в делах государства; быть занятым на государственной службе.

2. Только к гражданам обращены воинская повинность и некоторые другие обязанности, такие, как участие в суде в качестве присяжного.

3.Пределы в пользовании некоторыми личными правами у граждан шире, чем у иных категорий лиц. Например, свобода передвижения для граждан предполагает право свободного въезда на территорию своего государства, тогда как для иностранцев могут быть установлены иммиграционные и прочие ограничения, лимитирующие въезд в страну и пребывание в ней.

4. Граждане находятся в более благоприятных социально-экономических условиях, чем другие лица. Государство отдает гражданам преимущества в вопросах занятости, образования, здравоохранения и прочих. В практике правового регулирования нередко встречаются запреты продавать иностранцам землю и прочую недвижимость.

Существо гражданства различается в зависимости от политического режима, правовых традиций, существующих в каждой из стран.

В тех странах, где определенно сложился тоталитарный режим, суть гражданства можно определить как формально-юридическое основание, позволяющее возлагать на лицо самые разнообразные, не ограниченные законом обязанности, требовать от человека служения режиму. В этом случае гражданство оформляет, прежде всего, отношения общего долга человека перед государством и обществом.

При демократических режимах в содержании гражданства взаимность прав и обязанностей государства и личности более заметна. Государства обязаны оказывать покровительство своим гражданам, защищать их жизнь и имущество, возможно – заботиться об их благополучии. Гражданство ставит запрет на выдачу лица другому государству, его высылки – «ни один швейцарский уроженец не может быть выслан за пределы территории Союза или кантона…» (ст. 44 Конституции Швейцарского Союза).

Государство может быть привлечено к ответственности, если нарушает свои обязанности, вытекающие из отношений гражданства, - государственные органы терпят различные виды политической ответственности, а прямые нарушения могут быть законно оспорены. Например, Германское государство признает свою ответственность за нарушение прав, совершенных его служащими в отношении лиц (ст. 34 Основного закона).

Гражданство представляет собой устойчивое правоотношение. Его стабильность имеет пространственное и временное измерения. Гражданство не ограничено временем, это постоянное состояние лица. Местопребывание человека само по себе также не влияет на гражданское состояние лица, не прекращает и не изменяет его. Иными словами, гражданство является экстерриториальным. Экстерриториальность была зафиксирована уже в Великой Хартии Вольностей, статья 42-я которой установила, что выезд лица за пределы государства не освобождает его от обязанности «хранить верность» государству, Короне.

Гражданство не единственная форма правовой связи между лицом и государством. Так с гражданством сходно понятие подданства.

В большинстве случаев подданством определяют политико-правовое отношение между лицом и монархией, которую представляет ее глава. Происхождение подданства легко объясняется. В прошлом заботы монархов были немногочисленными и в основном ограничивались сбором податей, принуждением подвластного населения к воинским и прочим повинностям. Податное состояние и составляло суть отношений человека с сувереном – монархом, олицетворяющим государство.

Действительное различие между гражданством и монархическим подданством невелико. В монархиях связь между личностью и государством называют подданством по той причине, что имеется постоянное лицо (династия), воплощающее суверенитет. Считается, что перед монархом подданные исполняют обязанности и пользуются его покровительством. Характерно, что испанская конституция обходит стороной различия между гражданством и подданством. Вместо них употребляется термин nacionalidad. Оно обозначает вхождение лица в состав испанской нации, его политико-правовую связь с государством. Вопрос о том, кто именно представляет государство перед испанцем, Король Испании или другой субъект власти, как бы снят.

Нужно заметить, что понятие подданства имеет еще одно, хотя и менее распространенное значение. В частности, в американской правовой лексике до недавнего времени подданством определялись отношения между США и лицами, обязанными государству. Подданными США считались не только граждане, но и все лица, обязанные верностью суверену и пребывающие под его властью, в том числе те, что находились на зависимых территориях. Жители территории, находящейся под международной опекой, вверенной отдельному государству (мандатарию), имеют статус граждан мандатария, они не наделяются его гражданством автоматически.

Функцию, аналогичную гражданству, может выполнять религиозный статус человека. Мусульманская вера означает не только принадлежность к определенной религии, но и нахождение под властью Аллаха, а также мусульманского закона (шариата). Вера создает политико-правовую связь с богом, который является сувереном, субъектом власти. Религиозный статус лица в своем роде не зависит от гражданства. Отсутствие этого статуса сокращает не только права, но и объем обязанностей, ответственности лица. Например, уголовным кодексом Хомейни 1982г. установлен запрет половой связи с неверным. Ампутация конечностей в качестве наказания за воровство применяется к мусульманину – лицу, состоящему в религиозно-правовых отношениях с Аллахом, даже если он является гражданином другого государства.

Вопросы гражданства (подданства) регулирует отдельный институт государственного права. Его нормы определяют не только значение гражданства, но также ставят условия приобретения и прекращения гражданства. Наиболее распространенными основаниями приобретения гражданства являются рождение (происхождение) и натурализация, укоренение в гражданстве.

Вопрос о приобретении гражданства по рождению государство решает на основании двух главных принципов, а именно:

1) по «праву крови» (jus sanguinis), когда в расчет принимается гражданское состояние родителей лица. «Право крови» действует не только при рождении ребенка, но и распространяется на те случаи, когда родители несовершеннолетнего лица меняют гражданство. По «праву крови» ребенок следует гражданству родителей, приобретает его вместе с ним, но уже не по рождению, а в результате натурализации;

2) по «праву почвы» (jus soli), или в силу обстоятельств, связанных с территорией, к которой лицо имеет определенное отношение. Прежде всего, учитывается место рождения человека. Возможно, что территориальным фактором окажется место обнаружения младенца, родители которого не установлены, и другие подобные обстоятельства.

Сила действия каждого из принципов неодинакова. Государства отдают приоритет какому-либо из них. В большинстве стран главным считается принцип «права крови», а «право почвы» принимается в расчет как дополнительный, когда родственные связи не позволяют бесспорно определить гражданство лица. Более того, в ФРГ поныне действует закон о подданстве Германской Империи и гражданстве, по которому гражданство может быть подтверждено и в случае, если лицо немецкого происхождения прежде не проживало на территории государства, родилось за рубежом и было иностранным гражданином. Случается, однако, что государство берет за основу территориальный принцип, что свойственно американскому региону или Индии.

Натурализация или укоренение в гражданстве представляет собой, совершаемый государством, в силу которого оно включает человека в число своих граждан. Решение о натурализации принимают различные органы. В большинстве случаев такие решения относятся к компетенции главы государства. В Бельгии натурализация происходит по решению парламента, а в США это делают суды. Всю совокупность данных, документов подготавливают специальные органы – иммиграционные службы, чиновники. Судьбу лица, ходатайствующего о натурализации, решают, прежде всего, они, а не президент или король, парламент или суд.

Натурализация осуществляется при условии, если лицо обратится к государству с ходатайством о вступлении в гражданство. В отличие от приобретения гражданства по рождению, укоренение возможно в случае, когда человек ходатайствует за себя либо в пользу подопечных лиц.

Государству небезразлично, с кем устанавливать отношения гражданства. Поэтому закон обычно сопровождает натурализацию условиями, позволяющими предположительно оценить способность лица быть полноценным гражданином, приспособиться к экономической и социальной обстановке, правопорядку.

Часто условием укоренения в гражданстве является срок проживания на территории государства на законных основаниях, на правах иммигранта. В Италии, Франции, Швеции этот срок составляет 5 лет, в Австралии и Испании – 10 лет, в Швейцарии – 12, в ФРГ – 15, а в Бразилии – 30 лет.

Законом могут быть установлены дополнительные требования, которым должен отвечать претендент на укоренение. Чтобы получить гражданство США, иммигрант должен сдать экзамен по английскому языку, по американской истории и основам политического устройства. Лицо, претендующее на получение финляндского, шведского, норвежского гражданства (подданства), должно иметь источники материального обеспечения. В Греции, Канаде, скандинавских странах от натурализующихся требуется ведение добропорядочного образа жизни, во Франции – хорошее здоровье. Натурализованные граждане обычно равны в правах с коренными.

Случается, что одно лицо пребывает в нескольких гражданских состояниях одновременно. Образуется двойное гражданство. Лиц с двойным гражданством называют бипатридами. Обычно государства возражают против двойного гражданства, поскольку правовая связь с другой страной ставит лицо перед необходимостью сохранять верность, исполнять обязанности по отношению иностранным властям. Иногда страны заключают соглашения об избежании двойного гражданства, декларируют принцип исключительного гражданства.

Ряд стран спокойно относятся к двойному гражданству. Такую позицию могут позволить себе влиятельные страны, гражданство которых престижно. Они легко выигрывают конкуренцию с иностранным гражданством. Например, США до настоящего времени не закрепили принцип исключительного гражданства. Возможно вполне легальное двойное гражданство при условии, что страны заключают договор и допускают нахождение лица в состоянии бипатрида. Такие договоры должны устанавливать объем притязаний, которые каждое из государств вправе обратить к бипатриду. Ст. 11 Конституции Испании предусмотрела, что «государство может заключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америкой или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией».

Многие страны декларируют принцип неотъемлемого гражданства. Тогда государство не вправе лишить лицо гражданства, прервать по своему усмотрению связи со своим гражданином и лишить его покровительства. «Никто не может быть лишен гражданства» - такую норму содержит конституция ФРГ, многие другие основные законы. Конституция Испании также признает этот принцип, но в отношении «испанцев по происхождению». Лица, укорененные в Испании, в принципе могут быть лишены гражданства. В конституции Италии запрещено лишение гражданства «по политическим мотивам» (ст. 22) – неотъемлемость гражданства следует логически, так как и уголовные преступления не влекут лишения гражданства.