Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях

- организация МСУ в ЗАТО - организация МСУ в наукоградах - организация МСУ в городах федерального значения - организация МСУ на приграничных территориях - организация МСУ на территориях с особым статусом Закон РФ «О ЗАТО»

ЗАТО придумано в силу нескольких причин. В первую очередь, ЗАТО придумано из-за режима сохранения гостайны. Во-вторых, объекты, размещенные на территории ЗАТО, несут определенную угрозу. Там особый режим обеспечения охраны, ибо это объекты повышенной опасности. В-третьих, в ЗАТО организовано военное производство. Эти признаки в определении можно вычленить.

Если какой-то населенный пункт претендует на то, чтобы его закрыли, то он должен отвечать минимум этим признакам. Если, например, военное производство прекращается, статус должен утрачиваться. Населенный пункт станет обычным МО. Важно, что это явление – административно-территориальное. Муниципальным образованием признается любое ЗАТО, независимо от того, поселок или что-то ещё. При этом такое муниципальное образование должно быть городским округом, потому что оно не должно иметь под собой второго уровня. Возможная реформа из послания президента: точно останутся городские и сельские поселения, возможно что-то коснется отказа от двухуровневой модели. ЗАТО – это одно МО, и оно не входит в состав района, даже в состав территории субъекта РФ де-юре не входит, т.е. власть субъекта РФ не распространяется на эти ЗАТО. Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает: 1) установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; 2) ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; В ЗАТО свой пропуск, там ещё внутри него ещё более жесткий «фейс-контроль». Далеко не все могут приобретать право собственности, осуществлять предпринимательскую деятельность и т.д. По сути, ограничение передвижения. Такая специфика приводит к тому, что в них не может быть полноценной реализация многих конституционных прав. Закрытость: люди зависят от бюджета, не могут продать свою недвижимость по рыночной стоимости тому, кому захочется. По сути, можно продавать только друг другу. Предприниматель тоже не может входить на рынок, есть монополии, следовательно, цены могут быть завышены. Есть плюсы с точки зрения безопасности, но есть минусы с точки зрения другой. 3) ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; 4) ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание. Перечень ЗАТО и расположенных на их территориях населенных пунктов, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508. Какие же особенности местного самоуправления существуют в ЗАТО? Вся территория ЗАТО является территорией МО со статусом городского округа. При установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства РФ  об учете мнения населения не применяются. Существуют границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования. Особый порядок создания (преобразования), реорганизация ЗАТО и изменения его границ. А) решение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО принимается Президентом РФ Б) предложение о создании (преобразовании), реорганизации вносится Правительством РФ Что касается особенностей системы и структуры органов МСУ в ЗАТО. Глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом ЗАТО. С точки зрения выборов исключений нет, просто местную администрацию не может возглавлять выборное лицо. Полномочия органов МСУ ЗАТО дополнительно к тому, что есть у городских округов в общем порядке: 1) координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, полиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения ЧС; 2) разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения ЗАТО в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защиты их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимаемых решение об эвакуации населения; Органы МСУ дают разрешение на въезд и выезд, но с разрешения органов безопасности. Особенности финансовой основы в ЗАТО следующие. Объемы и формы МБТ из федерального бюджета бюджетам ЗАТО утверждаются ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Особое внимание определить на следующие акты КС: Определение КС № 420-О от 25 декабря 2003 г. и Определение КС РФ от 5 марта 2009 г. № 375-О-О.

Теперь перейдем к наукоградам. Если ЗАТО существовали задолго до закона о МСУ, то наукограды появились в 1999 г. ЗАТО создавалось на территории населенного пункта, ему придавали значение ЗАТО, а потом говорили будет отдельное МО. Наукоград: МО уже есть и ему присваивается статус наукограда. Для чего этот статус нужен? Предполагалось, что есть территории, где имеет место наукоемкое производство, или где деятельность направлена на инновационное развитие. Эти предприятия являются передовыми для того, чтобы развивать нашу экономику. Нужно доказать, что в этом комплексе работает именно население этого МО. Не просто население, но и производственные мощности расположены на территории этого МО. Наукоград – Дубна, например. Присвоение статуса наукограда предполагает, что МО преобразовано в городской округ, что является преимуществом с точки зрения МБТ. Субъекту РФ отдельной строкой выделяется финансирование для наукограда. Причем это финансирование рассматривается отдельно в бюджете субъекта РФ от общих МБТ, получаемых от федералов. Статусом наукограда наделяют на определенный период. И статус ЗАТО не вечен, но там другая ситуация. Статус присваивается МО Правительством РФ с установлением срока этого статуса. При присвоении МО статуса наукограда Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления деятельности. Статус наукограда может быть досрочно прекращен Правительством РФ в случае исключения из числа государственных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники РФ установленных для данного наукограда направлений деятельности, но не ранее чем по истечении пяти лет с момента присвоения статуса наукограда. В случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее статус наукограда, сохраняет статус городского округа. Ст.79 ФЗ нужно выучить, на экзамене пригодится! Особый тип МО – ВГТГФЗ (внутри СПб и МСК). Они – пример отказа от двухуровневой модели. Для этих территорий предусмотрена самостоятельная модель управления: можно совмещать должности главу местной администрации, главу муниципального образования и представительного органа. «Необходимость сохранения единства городского хозяйства» - вот причина, по которой существуют такие особенности в управлении. Но нет четкого определения что это такое. У нас считают, что это почти всё. Это категория целесообразности. Целесообразно ли отдать муниципалам или оставить на уровне субъекта? Изначально не ставилась задача предоставить муниципалам какую-то самостоятельность. С другой стороны, есть районное деление, оно имеете географическую и экономическую целесообразность. Но встал бы вопрос, что будет делать субъект РФ, чем он будет заниматься, если всё хозяйствование осуществляется муниципалами внутри ГФЗ. Перечень вопросов местного значения внутригородских территорий определяется законами МСК и СПб. КС рассматривал вопросы, связанные с ВГТГФЗ в решениях от 8 июня 2004 г. № 216-О, от 20 декабря 2005 г. № 514-О, от 5 июня 2003 г. № 274-О, 21 апреля 2005 г. № 225-О, 30 сентября 2010 г. № 1246-О-О (оно её касается темы «публичные слушания»).

Особенности МСУ на территории Сколково.

Предмет регулирования ФЗ о Сколково - отношения, возникающие при реализации проекта создания и обеспечения функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра "Сколково") и обеспечении жизнедеятельности на его территории. Что мы видим? То, что предмет регулирования частично пересекается с 131-ФЗ.

Что такое территориально обособленный комплекс - никто не знает. Но в ст.2 (понятия) есть понятие "проекта" - совокупность мероприятий, направленных на достижение цели по созданию и обеспечению функционирования инновационного центра "Сколково".

Инновационный центр "Сколково" понимается как совокупность инфраструктуры территории Сколково.

Управляющая компания - российское юридическое лицо, на которое возложена обязанность по реализации проекта. Организационно-правовая форма не определена.

У управляющей компании есть дочернее общество - хозяйственное общество, осуществляющее часть функций. Управляющая компания, если она некоммерческая организация, создать общество не может. Управляющая компания, стало быть, организация коммерческая.

Участник проекта - российское юридическое лицо, которое создано исключительно для осуществления исследовательской деятельности и получившее статус участника проекта.

Правила проекта - совокупность прав и обязанностей лиц. Определение "потрясающее".

Инфраструктура территории Сколково. Что это? Понятно только, что такое территории Сколково - это ЗУ, находящиеся в собственности у управляющей компании. Для МП неважно, у кого в собственности находятся ЗУ, которые находятся на территории МО.

Управляющая компания вправе участки из состава земель одной категории перевести в состав земель населенных пунктов.

Ст.5 - Обеспечение функционирования инфраструктуры территории Центра и жизнедеятельности на его территории. Какие действия совершает управляющая компания? Присваивает названия улицам, утверждает форму градостроительного плана, согласовывает установку рекламных конструкций. Это чисто ВМЗ. Но ФЗ о Сколково говорит о "действиях". Что это значит? Это значит, что де-факто ВМЗ решаются частной компанией.

Но эти властные полномочия у управляющей компании только в отношении юрлиц, действующих в Сколково. А граждане, проживающие в Сколково, каким правилам подчиняются?

Далее, правила (говорится так) устанавливаются в договорах с юрлицами. Но как на граждан эти "права и обязанности" перенести? В рамках трудового договора? Закон ответа не дает.

Дальше закон говорит, что для решения этих вопросов управляющая компания может привлекать третьих лиц. Например, вывоз мусора. Ну, тут как и в МСУ, где аутсорсинг может существовать.

Далее пишется, что все эти вопросы решаются за счет управляющей компании, его дочерних обществ и за счет федерального бюджета. В 131-ФЗ определено существование местных бюджетов. А в Сколково также, как и в ЗАТО. Но в ЗАТО (где тоже федеральный бюджет участвует) МСУ оставили, а в Сколково убрали.

Лица, участвующие в реализации проекта, действуют, в частности, в соответствии с правилами проекта. Это локальное регулирование? Не совсем. Есть НПА, локальные НПА и акты проекта Сколково.

Правила обязательны для тех, кто участвует в реализации проекта. Граждане в реализации проекта не участвуют. Каким правилам они подчиняются? По идее, общим правилам. Но как их параллельно применять? Непонятно.

Правила проекта разрабатываются управляющей компанией. Вроде бы локальный НПА, да? Но дальше говорится, что такие правила являются условиями сделок. Это, в принципе, тоже приемлемо, но тогда эти правила становятся гражданско-правовыми. Как привлекать к ответственности за несоблюдение этих правил? Ответственность частная или публичная? Непонятно.

П.8 ст.10 - говорится об исследовательской деятельности. Там исчерпывающий перечень направлений исследования. 5 направлений. Стоило ли огород городить ради такого пшика?

Дальше идут особенности всякого регулирования (санитария, реклама, градостроительство и т.д.) - это чисто административное право.

ФЗ о Сколково говорит об особенностях деятельности органов государственной власти, ГФВов и т.д. И там говорится, что они осуществляются свои функции с учетом положений этого ФЗ. Власть, стало быть, на территории признают, но нужно создание специальных подразделений ФМС, МВД, ФТС и т.д.

Деятельность органов, не указанных в ч.2 (а в ч.2 только 10 органов, вроде), не допускается. То есть почти полная анархия.

Далее закон говорит, что вопросы, решаемые компанией, органами МСУ не решаются. Но у управляющей компании не все ВМЗ есть. То есть теоретически вопросы, не решаемые компанией, могут решаться МО. А какими МО? Скорее всего муниципальными районами. Поселений и округа там нет пока.

Можно, конечно, все лучше сделать. По аналогии с ЗАТО.

Самое плохое, что нет выборности, как при МСУ. Управляющая компания все сама делает, не учитывая интересы населения.

По коллизии про выборы в ПО района, где депутаты поселений. Сначала соотносим Хартию и 131-ФЗ, их правовую природу, их применение.

Коллизия ч.1 ст.72 КРФ, ст.73 КРФ и ч.1 ст.6 131-ФЗ. Общие принципы организации в 72-ой - это рамки, а вопросы организации - это алгоритм конкретных действий в 6-ой статье. 72-я говорит об организации системы (!) органов. Вполне частный и конкретный вопрос. А вопросы органов МСУ ограничиваются не только организацией системы таких органов. То есть что говорит 72-я? Определение моделей взаимодействия органов МСУ. 73-я говорит, что вне этого субъекты РФ имеют полноту власти.

Ст.5 131-ФЗ (не ст.6) говорит о вопросах, решающихся на федеральном уровне. Обратить внимание на ч.2 ст.6 131-ФЗ. Ст.5 расширяет ч.1 п.н ст.72 КРФ (там полномочия федералов).

73-я говорит, что субъект РФ имеет полноту, когда он соблюдает 131-ФЗ, а 131-ФЗ устанавливает ограничения. А поскольку у нас в рамках совместного ведения (по ч.1 п.н ст.72) федеральный законодатель определил рамки полномочий субъектов РФ.

Еще написать, чем предметы ведения в КРФ отличаются от полномочий, о которых говорится в 131-ФЗ.

Что такое полномочие по правовому регулированию органов субъектов РФ в ч.1 ст.6 131-ФЗ и как оно соотносится с исполнительно-распорядительными и контрольными полномочиями органами субъектов РФ из ч.2 ст.6 131-ФЗ.

Еще одна коллизия. Ст.72 131-ФЗ и ч.2 ст.74.1 131-ФЗ. Коллизия есть? Может развести ответственность по 72-ой и удаление по 74.1. Но тогда нужно углубиться в природу конституционной ответственности. Но удаление - это мера ответственности, все-таки. Ст.72 - ответственность перед государством, а 74.1 - это ответственность перед населением. Поэтому по 72-ой нужно решение суда для применения ответственности, а по 74.1 - нужно решение представительного органа как представителя народа. Поэтому и решения суда не надо по 74.1. Проблема в том, нужно ли решение суда по 74.1 ФЗ, если 72-я, устанавливая общее правило об ответственности, говорит о решении суда. Получается, что не нужно, ибо статьи имеют разные предметы регулирования - ответственность перед государством и перед населением. Это была тема 10 из РП.

Еще коллизия. Тема 7 из РП.

Ч.2 ст.34 и ч.3 ст.17 131-ФЗ. Ст.17 говорит, что подчиненность одного МО другому не допускается, и один орган одного МО другому органу другого МО не допускается. А 34-я говорит, что функции местной администрации поселения может исполнять местная администрация района. Означает ли это, что местная администрация района обязана предоставлять отчет представительному ОМС поселения, и что представительный ОМС может отправить в отставку местную администрацию района? По идее, мы же полномочия им отдали, значит и контролировать можем местную администрацию района. А 17-я запрещает такой контроль. Более того, представительный ОМС поселения не выбирает местную администрацию района. То есть такая конструкция по 34-ой показывает модель, где у представительного органа МСУ нет полномочий в отношении местной администрации района. Но ведь мы можем в любой момент забрать полномочия у местной администрации района обратно в поселение. А значит, и вопроса не стоит. Ст.11.1 131-ФЗ - заслушивает отчеты представительный орган у администрации. Представительный орган выше всех других органов стоит.

По аналогии с переданными государственными полномочиями. В рамках переданных полномочий контролировать можно. А в части переданных полномочий местную администрацию района контролировать можно. Поэтому ст.17 не нужно толковать как всеобъемлющую - она запрещает контроль только за собственными полномочиями местной администрации района. Хартия говорит "могут", поэтому Хартия такой механизм контроля не запрещает. Итого, коллизии нет. Принцип подчиненности мы не нарушаем. Подчиненность - право давать обязательные указания. Заслушивать отчеты - это не подчиненность.