2.2. Правовой статус Пенсионного фонда рф

Пенсионный фонд России был создан 27 декабря 1991г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Его основными функциями в тот период являлись целевой сбор и аккумуляция пенсионных взносов и финансирование трудовых, социальных и некоторых других видов пенсий и пособий.

Для их осуществления он получил организационно-правовой статус самостоятельного финансово-кредитного учреждения и полномочия налоговых органов при сборе пенсионных взносов.

Первоначально ПФР являлся субъектом финансовой деятельности и финансовых правоотношений. Кроме того, в связи с необходимостью капитализации временно свободных средств он производил инвестиции и предоставлял кредиты, т.е. участвовал в гражданско-правовых отношениях.

Во исполнение Федерального Закона РФ от 20.11.1990г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» на Пенсионный фонд России были возложены функции организации и ведения учета сведений о каждом застрахованном лице в системе государственного пенсионного страхования (персонифицированного учета).

С сентября 2000г. за Пенсионным фондом и его территориальными органами были закреплены полномочия по предоставлению различных видов пенсий. Это означает, что фонд фактически переданы государственные функции по назначению и выплате трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а также социальных пенсий, и он является участником соответствующих правоотношений.

При осуществлении своей деятельности Пенсионный фонд России становится участником различных комплексов правоотношений, возникающих в рамках государственной пенсионной системы. Эти правоотношения значительно отличаются друг от друга. Для получения достоверных результатов исследования необходимо их четкое разграничение.

Пенсионный фонд Российской Федерации является субъектом различных групп правоотношений, возникающих в рамках государственной системы. Так, правоотношения по созданию финансовой базы пенсионного обеспечения отличаются от отношений по распределению собранных средств по содержанию, субъектам и ряду других существенных признаков.

Правоотношения по сбору средств на пенсионное обеспечение регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 15.12.2001г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами о налогах и сборах. По своей экономико-правовой природе указанные правоотношения являются налоговыми.

Возмездные начала современной пенсионной системы заключаются в том, что занятые лица (наемные работники, индивидуальные предприниматели и др.) принимают непосредственное участие в создании финансовой базы пенсионного обеспечения. В связи с введением с 01.01.2002г. накопительных элементов в обязательное пенсионное страхование возмездная составляющая приобретает ярко выраженный характер.

В отличие от трудовых пенсий, все виды социальных пенсий предоставляются нетрудоспособным лицам за счет средств федерального бюджета. Это означает, что право на них не зависит от участия человека в прошлом в какой-либо профессиональной деятельности и от уплаты единого социального налога и обязательных страховых взносов в Пенсионный фонд России. Следовательно, правоотношения по их предоставлению для получателей являются алиментарными.

Самостоятельную группу материальных правоотношений образуют правоотношения по предоставлению особым субъектам пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца с учетом специфического характера их деятельности.

К таким субъектам относятся федеральные государственные служащие военнослужащие, служащие органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и члены их семей, участники Великой Отечественной войны, граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф, а также прокуроры и некоторые другие категории занятых лиц. Финансирование указанных пенсий осуществляется за счет прямых ассигнований из федерального бюджета.

С юридической точки зрения все виды материальных правоотношений являются публично-правовыми обязательствами. При соблюдении установленных законом условий физическое лицо (или семья) приобретает право на получение трудовой или социальной пенсии, а уполномоченный государством орган (или учреждение) обязан ее предоставить. С 01.01.2002г. обязанность по выплате и доставке трудовых и социальных пенсий возложена на Пенсионный фонд, получивший статус государственного учреждения.

В одностороннем порядке или по соглашению сторон содержание пенсионных прав и обязанностей изменить невозможно. Поэтому в рамках государственной системы большинство правоотношений имеют недоговорный характер. Исключение будут составлять лишь правоотношения по обязательному профессиональному пенсионному страхованию. Они будут возникать в результате заключения договора между Пенсионным фондом и страхователем (работодателем), а в индивидуальных трудовых договорах на него будет даваться ссылка¹.

Процедурные правоотношения могут не только предшествовать, но и сопутствовать, а также следовать за материальными правоотношениями по предоставлению различных видов государственных пенсий. С их помощью осуществляется регулятивная функция права.

Процедурные правоотношения по установлению пенсий - это публично-правовые обязательства, в которых реализуются права и обязанности Пенсионного фонда России и других органов (или учреждений) по проверке юридических фактов, определяющих право на различные виды пенсий, а также по исчислению (перерасчету) их размеров и принятию решений об их назначении.

Объектами материальных правоотношений являются различные виды пенсий, а объектами процедурных правоотношений - акты уполномоченных органов (или учреждений), без которых невозможна реализация права на пенсию.

Отличительные особенности пенсий достаточно подробно исследованы отечественными учеными. Причем каждый из них предлагал собственную формулировку данного понятия.

Однако, по мнению автора, излишняя множественность определений такого базового понятия как пенсия значительно затрудняет законотворческую деятельность.

Особое внимание уделено проекту перевода льготных пенсий в связи с особыми условиями труда или природно-климатическими зонами в профессиональные пенсионные системы. Автор полагает, что в интересах лиц, занимающихся особыми видами профессиональной деятельности, работающих в особых условиях труда и природно-климатических зонах, Пенсионный фонд должен принимать самое активное участие в профессиональном пенсионном страховании. Это целесообразно со всех точек зрения.

Во-первых, территориальная структура фонда уже создана и успешно функционирует во всех субъектах РФ. А среди отраслевых негосударственных пенсионных фондов нет таких, которые имели бы филиалы или отделения во всех субъектах РФ.

Во-вторых, Пенсионный фонд России имеет универсальные программы для ведения необходимых учетных операций.

Объективно оценивая ситуацию, можно уверенно утверждать, что фонд станет самым крупным страховщиком в системе профессионального пенсионного страхования. А это означает, что возникнет новая группа материальных правоотношений по выплате профессиональных пенсий, субъектом которых будет Пенсионный фонд России.

Поскольку источником финансирования профессиональных пенсий будут дополнительные пенсионные взносы работодателей, а ее размер будет прямо зависеть от величины накоплений и ожидаемого периода выплаты, то, с экономической точки зрения, это будут возмездно-эквивалентные правоотношения по пенсионному обеспечению.

С юридической точки зрения их можно рассматривать как договорные обязательства, поскольку они будут возникать на основании договоров между страхователями (работодателями, индивидуальными предпринимателями) и ПФР о финансировании профессиональных пенсий.

Что касается правоотношений по выплате дополнительных (корпоративных) пенсий из негосударственных пенсионных фондов (НПФ), то, по мнению автора, их не следует включать в государственную систему. Этот вывод прямо следует из содержания ст.2 Федерального Закона от 07.05.1998г. «О негосударственных пенсионных фондах».

Фонды производят выплаты негосударственных пенсий участникам независимо от государственного пенсионного обеспечения населения. НПФ служат целям повышения уровня жизни нетрудоспособного населения в дополнение к государственному обеспечению.

Дополнительные (корпоративные) пенсии назначаются в соответствии с пенсионными схемами, создаваемыми на основании коллективных договоров, правил добровольного пенсионного страхования и других локальных нормативных актов, а также трудовых договоров.

Государство не отвечает по обязательствам фондов перед участниками дополнительного (корпоративного) пенсионного страхования. По своей юридической природе пенсионные правоотношения, возникающие в связи с назначением и выплатой пенсий за счет средств НПФ, представляют собой частно-правовые обязательства, попадающие в сферу гражданского права.

По Закону РФ от 20.11.1990г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» пенсионное обеспечение осуществлялось органами социальной защиты населения (ст. 117). Однако Закон не разграничивал полномочия между различными уровнями органов социальной защиты населения.

После введения в действие Федерального Закона от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» встал вопрос о разделении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области пенсионного обеспечения¹.

Острота проблемы определялась в первую очередь необходимостью распределения финансовых ресурсов. Как известно, финансовые средства, направляемые на выплату пенсий, являлись федеральной собственностью, а решения по поводу их использования в некоторых субъектах РФ принимались органами местного самоуправления. Естественно, что такая система управления не могла быть эффективной.

Фактически в субъектах РФ применялось три варианта организации системы управления пенсионным обеспечением населения. При первом варианте в соответствии с п.4 ст.6 Федерального Закона от 28.08.1995г. органы местного самоуправления наделялись государственными полномочиями по назначению и выплате пенсий. Такое решение влекло за собой передачу им необходимой материальной и финансовой базы. Но при этом возникала проблема собственности передаваемых средств.

Указом Президента РФ от 29.05.1993г. № 787 «Об управлении пенсионным обеспечением в Российской Федерации» было признано целесообразным создание в системе органов исполнительной власти Федеральной пенсионной службы России, но лишь после внесения соответствующих изменений в законодательство. На данную службу предлагалось возложить не только функции назначения, выплаты и доставки пенсий, но и сбора и аккумуляции целевых финансовых средств.

Согласно Указу Президента РФ от 27.09.2000г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 29.05.1993. № 787 утратил силу, а государственная система пенсионного обеспечения была кардинальным образом реорганизована. Полномочия по выплате трудовых пенсий были закреплены за Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами.

Таким образом, Пенсионный фонд России законодательно получил статус государственного учреждения, осуществляющего назначение и выплату трудовых пенсий. Автор полагает, что государство может поручать выполнение данной функции не только государственным учреждениям, но и негосударственным структурам при жестком контроле за правильным назначением пенсий и своевременной их выплатой. Такая практика не противоречит ни зарубежному, ни отечественному опыту.

В частности, управление государственными (обязательными) пенсионными системами носит общественный характер в Германии, Канаде и большинстве стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). А в Австралии, Голландии, Швейцарии, Швеции, Японии, Чили и многих латиноамериканских странах оно является частным¹.

Права Пенсионного фонда состоят в возможности требовать от работодателей, застрахованных лиц и пенсионеров своевременного представления сведений о наступлении обстоятельств, влекущих возникновение права на пенсию, изменение размера пенсии или прекращение ее выплаты (в частности, о достижении пенсионного возраста, изменении группы (степени) инвалидности, количества иждивенцев, увеличении трудового (страхового) стажа и др.).

Территориальный орган Пенсионного фонда России (региональное отделение) вправе принять решение о приостановлении выплаты пенсии (или ее части): при неполучении ее пенсионером в течение шести месяцев подряд; при неявке инвалида на переосвидетельствование в орган Государственной службы медико-социальной экспертизы в установленный срок.

Обязанности ПФР в материальных правоотношениях заключаются в выплате пенсий своевременно и в полном размере.

В соответствии с законодательством территориальные органы фонда (региональные отделения) назначают и выплачивают пенсии по старости (или ее части) - бессрочно, пенсии по инвалидности (или их части) - в течение периода инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца - в течение периода нетрудоспособности иждивенцев.

Назначенные пенсии подлежат выплате в установленном размере без каких-либо ограничений всем категориям пенсионеров, в том числе работающим. Территориальный орган Пенсионного фонда России (региональное отделение) производит удержания из трудовой пенсии только в установленных законом случаях на основании: исполнительных документов; своих решений о взыскании сумм пенсий, излишне выплаченных пенсионеру, в связи с несвоевременным извещением о наступлении обстоятельств, влекущих изменение размера пенсии или прекращение ее выплаты.

Если удержание осуществляется по решению регионального отделения ПФР, то его размер не может превышать 20% пенсии. В остальных случаях не может быть удержано более 50%. Однако законодательство РФ предусматривает ряд исключений, позволяющих увеличивать размер удержания до 70% пенсии¹.

Территориальный орган фонда (региональное отделение) обязан назначить пенсию (или ее часть) со дня обращения застрахованного лица, но не ранее дня возникновения права на пенсию. Следовательно, и выплата пенсии должна производиться со дня обращения. Это означает, что материальные правоотношения по пенсионному обеспечению возникают со дня обращения.

По общему правилу пенсии выплачиваются за текущий месяц по месту жительства лица, обратившегося за трудовой пенсией. При смене пенсионером места жительства выплата трудовой пенсии, включая организацию ее доставки, осуществляется по его новому месту жительства или месту пребывания на основании пенсионного дела и документов о регистрации.

Специальный порядок выплаты трудовых пенсий применяется в случаях выезда пенсионера на постоянное место жительство за пределы территории РФ, а также при помещении пенсионера в государственное или муниципальное стационарное учреждение социального обслуживания.

Что касается обязанности Пенсионного фонда России выплачивать назначенную пенсию своевременно, то данное предписание закона в средине 90-х годов нарушалось во многих субъектах РФ. Главные причины этого - задержки в уплате пенсионных взносов со стороны работодателей и несвоевременное перечисление средств на выплату пенсий из федерального бюджета (например, пенсий военнослужащим по призыву и их семьям, социальных пенсий, социальных пособий на погребение, пожизненного ежемесячного материального обеспечения Героям СССР, Героям РФ и полным кавалерам ордена Славы - участникам Великой Отечественной войны и др.).

Доставка пенсии по месту жительства или месту пребывания пенсионера осуществляется территориальным отделением ПФР или организацией федеральной почтовой связи, кредитной или иной организацией, с которыми ПФР заключает договор по заявлению пенсионера.

Территориальные органы фонда (региональные отделения) обязаны прекратить выплату трудовой пенсии (или ее части): в случае смерти пенсионера, а также в случае признания его в установленном порядке умершим или безвестно отсутствующим; по истечении шести месяцев со дня приостановления выплаты трудовой пенсии; в случае утраты пенсионером права на назначенную ему трудовую пенсию (обнаружения обстоятельств или документов, опровергающих достоверность сведений, представленных в подтверждение права на указанную пенсию; истечения срока признания лица инвалидом; приобретения трудоспособности лицом, получающим пенсию по случаю потери кормильца, и др.).

При устранении указанных обстоятельств Пенсионный фонд обязан возобновить выплату трудовой пенсии (или ее части). При восстановлении выплаты трудовой пенсии (или ее части) вопрос о праве на пенсию не рассматривается, но заново определяется ее размер с учетом права заявителя на перерасчет, индексацию или корректировку пенсии.

При рассмотрении документов территориальный орган Пенсионного фонда обязан проверить соответствие представленной информации данным индивидуального (персонифированного) учета. При обнаружении документов, содержащих недостоверные сведения, принимаются необходимые меры по уточнению сведений и привлечению к ответственности виновных лиц.

В связи с ведением индивидуального (персонифицированного) учета могут также возникать процедурные правоотношения между территориальными органами Пенсионного фонда России и самими застрахованными лицами.

Отказ территориального органа Пенсионного фонда России в указанных случаях можно обжаловать в суд.

Пенсионный фонд России может вступать в процедурные правоотношения по проверке юридических фактов, определяющих право на пенсию, с различными органами и учреждениями (в частности, со службой медико-социальной экспертизы, военкоматами, архивными учреждениями, жилищно-эксплуатационными учреждениями и другими).

Так, обоснованность документов, подтверждающих занятость на работах, дающих право на пенсию на льготных основаниях, проверяется в необходимых случаях непосредственно на предприятиях и в организациях с участием территориальных органов государственной экспертизы условий труда.

В установленных нормативными актами случаях государственные органы и учреждения обязаны информировать органы пенсионного обеспечения (с 2001г. территориальные органы Пенсионного фонда России) о принятых решениях, имеющих значение для определения права на пенсию или ее размера.

Процедурные правоотношения между территориальными органами Пенсионного фонда и бюро медико-социальной экспертизы возникают по поводу своевременного представления выписок из актов освидетельствования лиц, признанных инвалидами.

После установления и проверки правообразующих юридических фактов возникают процедурные правоотношения по исчислению размера пенсии.

В соответствии с п.7 ст. 18 Федерального Закона от 17.12.2001г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» решения о назначении трудовой пенсии или об отказе в этом, об удержаниях или о взыскании излишне выплаченных сумм пенсии могут быть обжалованы в вышестоящий пенсионный орган и (или) в суд. При разрешении споров вышестоящим пенсионным органом будут возникать процессуальные правоотношения.

Таким образом, Пенсионный фонд рассматривается как необходимый обязательный элемент, без которого процесс социального обеспечения граждан страны существенно был бы затруднен. Это легко проследить, так как за своё десятилетнее развитие он превратился из небольшого фонда при государственном бюджете в самостоятельный независимый внебюджетный фонд, по размерам вполне сравнимый с государственным бюджетом, а кое в чем его и превосходящий.