Глава 1. Понятие и правовые основы образования внебюджетных фондов

1.1. Понятие и история образования внебюджетных фондов

Государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера.

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. При этом специальные фонды или счета появились гораздо раньше возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными, тогда одни счета открывались, а другие закрывались.

В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема таких фондов, вызванная новыми задачами и функциями, стоящими перед государством, особенно в результате появления, а затем и расширения его предпринимательской деятельности. Множественность фондов создавала определенные финансовые неудобства - в одних фондах нехватка средств, в других избыток, и требовала дополнительных расходов на управление ими. Поскольку такие счета и фонды не должны были утверждаться парламентом, то правительство могло использовать проходившие через них средства совершенно бесконтрольно.

Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области всегда актуальных военных расходов, научных исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счетвременно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, а также покрывать непредвиденные расходы.

Государственные внебюджетные социальные фонды появились в Российской Федерации в связи с изменением государственной политики в области социальной защиты населения и переходом от бюджетного финансирования ко всеобщему государственному обязательному социальному страхованию. Они были образованы в качестве источников финансирования новой системы социального обеспечения. Однако, впоследствии государственные внебюджетные социальные фонды стали развиваться не только как самостоятельные финансовые институты, но и приобретать новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств. Указанное обстоятельство отразилось в законодательных актах и во взаимоотношениях фондов с органами государственной власти, юридическими и физическими лицами.

Внебюджетные фонды как особый финансовый институт стали активно формироваться для реализации государственной политики по определенным направлениям развития общества в начале 90-х годов, поскольку, как показала практика прошлых лет, через государственный бюджет не всегда удавалось достаточно эффективно и целесообразно использовать финансовые ресурсы для осуществления социальных и экономических программ¹.

В настоящее время в научной литературе как экономического, так и юридического профиля доминирует определение внебюджетных фондов как особых централизованных фондов денежных средств государства, создаваемых для перераспределения и использования финансовых ресурсов, имеющих целевой характер¹.

Однако, такое определение приемлемо лишь для тех внебюджетных фондов, которые представляют собой совокупность денежных средств на специальных счетах, имеющих особый правовой режим их использования. Существует и другая категория внебюджетных фондов, которые являются юридическими лицами и осуществляют самостоятельную финансовую деятельность.

В действующем законодательстве нет единого нормативного акта, который бы давал понятие внебюджетных фондов, определял бы их точное наименование, правовой статус, а также перечень существующих внебюджетных фондов Российской Федерации. Характерно, что в федеральных законах и нормативных актах нет единого юридического термина для обозначения определенных групп внебюджетных фондов.

Так, например, для обозначения государственных внебюджетных фондов социального назначения (Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования РФ, и фондов обязательного медицинского страхования) в текстах нормативных актов используются следующие терминологические сочетания: «государственные внебюджетные фонды» (употребляется чаще всего), «государственные внебюджетные социальные фонды», «внебюджетные фонды».

Отсутствие терминологического единства в законодательных актах приводит к неопределенности в вопросе распространения сферы действия нормативного акта на те или иные внебюджетные фонды. Необходимо отметить, что в положениях о фондах, утверждаемых соответствующими органами законодательной или исполнительной власти, не всегда напрямую указывается, что создаваемый фонд является внебюджетным фондом.

Чаще всего это связано с тем, что фонды, создаваемые в качестве самостоятельных юридических лиц, имеют статус государственного учреждения, а фонды, имеющие правовой режим денежных средств на специальных счетах, определяются законодателем как государственные внебюджетные фонды¹.

Сегодня внебюджетные фонды представляют собой достаточно динамичный и постоянно меняющийся элемент финансовой системы России. Указанное обстоятельство является как преимуществом, так и недостатком. С одной стороны, использование средств внебюджетных фондов по сравнению с бюджетом происходит более оперативно, поскольку они находятся в распоряжении органов государственной власти либо специально созданных органов и после достижения определенных целей, для которых фонды были созданы, они могут быть расформированы.

Таким образом, динамизм внебюджетных фондов позволяет быстро настраиваться на изменения, происходящие в экономической и социальных сферах. Однако, с другой стороны, такое быстрое образование и «отмирание» фондов вызывает не только нестабильность государственной системы, но и отрицательно сказывается, прежде всего, на юридических лицах и иных хозяйствующих субъектах, которые в соответствии с тем или иным нормативным актом обязаны делать отчисления во вновь образованные внебюджетные фонды.