1.3.5. Исполнительная власть, ее предназначение

Что же касается ветви исполнительной власти, то она осуществляет функции организационно-управленческого, исполнительно-распорядитель­ного характера. Практически они выполняются органами исполнительной власти, деятельность которых реализуется на основе и во исполнение за­конов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия по осуществлению исполнитель­ной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам ис­полнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных в законо­дательстве должностных лиц.

Цели, функции и задачи государства, на реализацию которых направлена деятельность органов исполнительной власти, закреплены в законодательстве, прежде всего в Конституции Российской Федерации.

Функции органов исполнительной власти – исполнять законы и следить за их исполнением. Законодательные органы разрабатывают и принимают законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Последние наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты – акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все эти акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т.е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется «распорядительной».

Президент (не входит ни в одну ветвь власти), Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъ­ектов Федерации, являясь органами общей компетенции, учиты­вают федеральные и региональные интересы в осуществлении межотрасле­вого и отраслевого управления. Президент, соблюдая Конституцию и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области не конкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в обще­российском масштабе отводится Правительству. Организационное и юри­дическое обеспечение региональных интересов в деятельности Правительства РФ достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательные для испол­нения на всей территории государства. Председателю Правительства России по определенным в законодательстве вопросам подчинены главы администраций субъектов Федерации. На него возложен контроль за осуществлением полномо­чий главами администрации регионов в целях обеспечения полномочий феде­ральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Фе­дерации по предметам ее ведения и по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 43 ограничивает взаимодействие Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации рамками координации – управленческой деятельности, осуществляемой по отношению к организационно неподчиненным объектам.

Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, что обусловливает его руководящую и направляющую роль по отношению к другим органам исполнительной власти, в том числе и к органам исполнительной власти субъектов Федерации. Именно Правительство в соответствии со ст. 13 Закона организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к совместному ведению, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации реализуют свои полномочия по предметам совместного ведения только в рамках общих направлений деятельности, определенных Правительством. Диспозитивные взаимоотношения Правительства Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ в области совместного ведения следует рассматривать как функциональное подчинение.

Если положение Правительства, как «управляющего и направляющего» органа исполнительной власти в федеральном законодательстве определена, то вопрос о соотношении органов исполнительной власти Федерации и органов исполнительной власти ее субъектов в рамках единой системы (ч. 2 ст. 77 Конституции) остается открытым.

Согласно ст. 76 Конституции в пределах ведения Федерации и ее субъектов правовые акты органов исполнительной власти субъектов не могут противоречить как федеральным законам, так и иным нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 12 это принципиальное положение было развито. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона субъект Федерации обязан привести свои нормативные правовые акты в соответствие с принятым федеральным законом.

Итак, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации составляют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Феде­рации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управ­ления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы осуществляют с учетом: а) взаимоотношений региона и Федера­ции; б) взаимоотношений региональных органов и органов местного само­управления; в) обеспечения комплексного развития региона как единой системы. Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также в зависимости от их харак­тера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руково­дить порученными им отраслями и сферами.

Таким образом, система управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принци­пов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятель­ность населения, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) сис­тему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управ­ления, а также необходимые при этом информационные потоки, документо­оборот и т.д.