2.1.5. Управленческо-аналитические отношения: единство социального, политического и правового содержания

Теоретическое осмысление проблемы управленческо-аналитических отношений традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами управленческой аналитики. Сущность управленческо-аналитических отношений дол­жна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных управленческих явлений, т.е. управленчес­кого процесса и управленческо-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин – это один из главнейших участников управленческо-аналитических отно­шений, важнейший субъект управленческой аналитики, которая дол­жна предоставлять ему максимум возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод. В этом видится смысл единства социального и политического содержания общественно-аналитических отношений.

Для последних характерны следующие признаки: 1) они возникают в про­цессе управления; 2) имеют в качестве обязатель­ного субъекта орган государственного управления; 3) являются отношениями власти – подчинения и координационными отношениями, характеризуются юридичес­ким неравенством и по ряду вопросов – равноправием сторон. Другая концепция управленческо-аналитических отношений также состоит из трех пунктов: 1) отношения возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами управленческой деятельности в любом их сочета­нии; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти – подчинения и отношения рав­ноправия.

Некоторые различия в понимании сущности общественно-управленческих отношений не исключают общий недостаток, свойственный обеим концепциям. В них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость анализа гарантий судебной защиты прав и интересов граждан в сфере управления.

Если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных общественно-управленческих отношениях, характеризующихся «властью – подчинением», «организационностью», обязательным наличием органа управления, реализующего управленческие компетенции и пр. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие режима управленческо-аналитических от­ношений.

Общественно-управленческое отношение является разновидностью социальных отношений, поэтому оно обладает общими призна­ками, характерными для всех видов правоотношений, для всей типологии современного российского права. Прежде всего – первичность правовых норм, и, как следствие, регулиру­ющее воздействие правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юриди­ческую форму.

Далее необходимо отметить регламентацию правовой нормой действий сторон этого отношения, придающую им юридическую силу. Затем следует подчеркнуть корреспонденцию обязанностей и прав сто­рон правоотношения, определяемую правовой нормой. Наконец, это специфичность состава любого вида правоотношений, элемен­тами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в кото­ром различаются фактическая (поведение субъектов) и юриди­ческая (субъективные права и обязанности) стороны.

В литературе высказываются различные мнения по поводу объек­тов правоотношения (действия, поведение людей; имущественные отношения, иногда именуемые предметом, и неимущественные отношения). Объекты правоотношения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторич­ные). Непосредственным объектом управленческих, равно как и других видов отношений, является поведение человека, его действия, деяния. Через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества.

Управленческо-аналитические отношения – это регулируемые нормами права общественные отношения, скла­дывающиеся в процессе анализа управления. В управленческо-аналитическом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных правовыми нор­мами.

Управленческо-аналитическое отношение имеет структуру, в ко­торую входят субъекты, объекты анализа общественного отношения и его норма­тивное содержание. Субъектами управленческой аналитики являются его участники, иначе говоря, те, кто наделен специальной компетенцией по аналитическому обеспечению управления (органы управления, должнос­тные лица), или те, кто имеет иной статус (граждане, общественные объединения). Традиционно раз­личаются виды субъектов общественно-управленческой деятельности – индивиду­альные и коллективные. Индивидуальными субъекта­ми являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а так­же лица, хотя и имеющие специальный управленческо-право­вой статус, но участвующие в управленческих отношениях в качестве индивидуума.

Коллек­тивными субъектами общественно-управленческой деятельности счита­ются организованные, обособленные, социально-самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с дру­гими субъектами в качестве единого целого образования (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы). Многие субъекты управленческой деятельности наделены аналитическими правами и политическими обязанностями.

Признаком субъектов общественно-управленческих отношений является наличие у них материального или процессу­ального статуса, т.е. прав, обязаннос­тей, ограничений, запретов, ответственности.

В свою очередь объектом управленческо-аналитических отношений являются действия (решения) субъектов управленческой аналитики, их по­ложительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего акта управления или в совершении административного правонарушения.

Содержание управленческо-аналитических отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов управленческой аналитики, а также процессуально-аналитический режим их осуществления, исполнения, соблюдения правовой защиты. Среди важнейших элементов содержания управленческого правоотношения выделяются публичные обязанности и права, субъекты, реализации которых называются участниками публичного отношения, призванными осуществлять публичные обязанности и правомочия.

Наряду с общими признаками, характерными для всех видов правоотношений, управленческие отношения имеют и свои особенности.

По мере того, как глобальная система управленческих отно­шений вносит финансовые и политические «коррективы» в управление де­лами государства, появляются новые концепции го­сударства, в которых на­чинают фигурировать «рынки», «сети», «стратегические организации», «ра­циональные режимы и ожидания». Их характеризует отсутствие потребно­сти в идентичности, однообразии. Появляются стратегические расчеты: государственные аппараты объединяются в поиске взаимовыгодных кана­лов жизнеобеспечения. Таковы процессы на макроуровне.

Теперь перейдем на анализ микроуровневых отношений, среди которых также имеется много интересных явлений.

Это касается соглашений о разграничении (делегировании) полномочий между органами исполнительной власти России и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов Федерации и органов местного самоуправления (местной администрации) – с другой. Так же речь идет о заключении управленческих договоров между органами государственного управления (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, о координации деятельности, о намерениях между равноправными органами исполнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями.

Характер аналитической деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых правом управленческих отношений, которая в пределах своей компетенции обязана реализовать государственно-властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

Именно поэтому наличие в управленческих отношениях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государственного управления (либо, в отдельных случаях, общественной организации или иной негосударственной организации, которой государством поручено осуществление определенной государственной, функции) является обязательным требованием.

Кроме того, государственное управление является управленческо-правовой сферой. Иначе говоря, в управленческих отношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному и муниципальному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функций органами государственной власти и местного самоуправления. Налицо связь управленческих отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед системой государственного и муниципального управления.

Управленческие отношения по своей сути являются организационными и возникают по инициативе любой из сторон.

Между сторонами управленческих отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в общеуправленческом порядке в подавляющем большинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интере­сов, нарушенных органами власти.

Наряду с тем управленческие отношения возникают, изменя­ются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных управленческими целями и задачами. Такими условиями явля­ются факты – обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниями данной нормы между субъектами уп­равленческой деятельности должны произойти конкретные отношения. В качестве таких фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда – события.

Особенностью фактов в сфере управленческой деятельности является то, что основным видом правомерных действий, вызывающих возникновение, изменение и прекращение управленческих отношений, служат индивидуальные правовые акты органов власти, их должностных лиц, направленные конкретному адресату и свя­занные с конкретной ситуацией. Управленческими фактами могут быть правомерные действия граждан, юридических лиц, адресо­ванные органу власти, которые влекут возникновение конкретных управленческих отношений.

С учетом современных реалий целесообразно выделить следу­ющие черты управленческих отношений, которые:

– возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления);

– имеют в качестве обязательного субъекта управленческого воздействия орган государ­ственного управления, т.е. постоянным участником управленческих от­ношений является официальный и полномочный субъект государственного управления, представляющий публично-аналитический интерес, действу­ющий от имени государства и реализующий свою управлен­ческую компетенцию;

– являются аналитическими отношениями власти – подчинения;

– возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных или индиви­дуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений;

– характеризуются организующим началом (или свойства­ми организующего порядка), так как управленческого отношения – это форма, в рамках которой и происхо­дит организующее воздействие государственного управле­ния на соответствующие объекты управления;

– имеют особый режим законности в управлении.

Управленческим правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управлен­ческой деятельности, ее участников, от того, какие функции госу­дарственного управления реализуются, от поставленных перед орга­нами власти целей и т.д.

По целям управленческие отношения подразделяются, в первую очередь, на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на приме­нении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников управленческие отношения можно разграничить на отношения, участники которых принад­лежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица); отношения между органами государственной власти (местной администрацией) и государственными пред­приятиями, учреждениями, организациями. Необходимо развивать отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами; отно­шения между органами исполнительной власти (местной админи­страцией) и негосударственными коммерческими организациями; отношения между органами исполнительной власти (местной ад­министрацией) и гражданами.

По направлению деятельности выделяются:

– управленческие отношения органов власти общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствую­щей территории (Правительство Российской Федерации; правительства республик – субъектов Российской Федерации; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);

– управленческие отношения исполнительной вла­сти отраслевой компетенции в отношении субъектов управ­ления, находящихся в их ведении;

– управленческие отношения органов межотрас­левой компетенции надведомственного характера по реше­нию специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

– управленческие внутриорганизационные отноше­ния, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосред­ственном подчинении.

Наконец, управленческо-правовые отношения подразделя­ются на отношения по вертикали и по горизонтали. Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, пол­номочия по изданию правового акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздей­ствия или административного принуждения). Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одина­ковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступа­ют в отношения относительного равенства с целью решения уп­равленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совместная разработка не­сколькими государственными органами специальной программы). Если одним из субъектов горизонтальных правоотношений явля­ется гражданин, то последний, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходи­мости эффективно их защищать.

В юридической литературе особо выделяются так называемые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функ­ционирования публичного управления, иными словами, при со­здании системы органов управления, их структурного установле­ния, при поступлении на государственную службу и ее прохож­дении. Данные отношения в большей мере характеризуют орга­низационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения. Речь идет об отношениях, в рамках которых реализуется правовой статус субъек­тов управления и граждан: осуществляются права и свободы граж­дан, полномочий должностных лиц и компетенция органов уп­равления, устанавливаются обязанности субъектов права, привле­каются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

К субординационным отношениям относятся такие, которые базируются на компетенции одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по от­ношению к другим участникам отношений (например, отноше­ния в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются на­личием властных полномочий. Но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совме­стной деятельности нескольких субъектов, желающих достигнуть одну цель и решать схожие задачи.

К реординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляе­мого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействия снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

Классификация управленческо-аналитических отношений и социальных ос­нований их возникновения и прекращения является необходимым предварительным условием регламентации способов их анализа, реализации и более эффективного практического их применения органами государственного и муниципального управления. Как видно, в своем эмпирическом существовании управленческая аналитика связана с анализом самых различных областей социальных явлений.

Управленческая политика определяет направленность развития права в сфере управления в соответствии с реальной управленческой ситуацией. Управленческая деятельность в определенной степени формулирует подходы к управленческому праву посредством изучения и анализа, осуществляемых на основе закона управленческих действий различных субъектов правоотношений. К управленческой политике относится также сравнительное правоведение.

Управленческая аналитика открывает новые возможности создания моделей управления и совершенствования управленческих действий и режима управленческой деятельности в целом.