1.3.4. Своеобразие аналитического обеспечения управления в Российской Федерации

Оно проявляется в смешанной модели федеративно-территориального деления, что предполагает как национально-территориальное деление (республики, авто­номные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения). Поэтому можно считать, что в основу построения Российской Федерации положены два дополняющих друг дру­га принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство определяет сложности федера­тивных отношений.

Еще одна особенность России – особая «матрешечная» структура отдельных субъектов Федерации, т.е. одни субъекты входят в состав других. Непростым является положение в них автономных округов. Они, с одной стороны, имеют по Конституции равные с другими субъектами права, с другой – входят в состав краев или областей. Это создает правовую неопределенность: как обеспечить равноправие субъекта в составе другого субъекта. Автономные округа и автономная область обладают элементами учредитель­ной власти: могут иметь свои уставы, законы и иные нормативные акты, об­разуют свои органы власти, являются равноправными участниками между­народных отношений и внешнеэкономических связей. Взаимоотношения автономных округов, находящихся в составе краев и областей, определяются уставами этих краев и областей, а также уставами соответст­вующих автономных округов. На практике органы управления автономного окру­га и соответствующего края или области строят свои отношения на основе договоров и соглашений о разделе полномочий с учетом взаимных интере­сов, при этом не исключается возможность передачи со стороны области (края) части полномочий автономным округам. В целом данная схема по­строения Федерации требует четкости в правовой регуляции.

Проблема федерализма была поднята, обоснована, нормативно определена и организационно реализована отцами-основателями США. Разъяснения проекта американской Конституции 1787 г., сделанные А. Гамильтоном, Д. Джеем и Д. Мэдисоном, получили наименование «Федералист». С момента возникновения эта проблема носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу.

В своем истоке федерализм понимался как комплексное явление и рассматривался как сочетание формы демократий, механизма конституционного правления, структуры самоуправляющегося общества.

В трактовке современных авторов концепция американского федерализма состоит в следующем: каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в Конституции, которая служит правовой хартией, закрепляющей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в Конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. признала, с одной стороны, равноправие субъектов Федерации между собой (ч. 1 ст. 5), а с другой – равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).

Федеративное устройство не означает равенства между общегосударственным суверенитетом и полномочиями, пусть даже самыми широкими, субъекта Федерации.

С этой точки зрения «не может быть суверенитета в суверенитете». Если государство входит в состав другого государства, то потеря суверенитета неизбежна. Суверенитет – это не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Субъекты федерации, даже обладающие большими полномочиями, не являются суверенными (в полном смысле этого слова) образованиями.

Все это позволяет к национально-государственному типу отнести рес­публики в составе Российской Федерации (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц – автономную область и автономные округа (на­ционально-государственные образования), а к территориально-государствен­ному типу – края, области, города федерального значения. Таким образом, все они составляют отдельные типы субъектов Российской Федерации.

В качестве основы для построения системы государственного и муниципального управления в научной литературе и управленческой практике используются не только понятия «федерация», «управление», «организация власти». Не менее широко развиваются и концепции федерализма, федерализации государственных отношений, которые в качестве элементов настоящей системы наиболее четко отвечают особенностям федеративного устройства, основанного на принципах федерализма, демократизма общественной жизни в России. Все это требует учета национального компонента в отношениях между Федерацией и ее субъектами.

Конституция 1993 г. заложила основы федерализма, гарантирующие суверенитет государства и неизменность его границ, единство основ конституционного строя, открытый, свободный режим взаимоотношений звеньев государственного и муниципального управления.

К важнейшим тенденциям развития государственного и муниципального управления относятся попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Выражением этого является новое течение – регионализм, который представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством.

Однако основная причина несоответствия законодательства субъектов федерации законодательству федеральному, на наш взгляд, заключается в отсутствии реальных правовых основ регионального развития, а также ответственности за осуществление региональной политики центра.

В мировой практике выделяются два основных подхода к моделированию субсидиарной ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Первая модель – формирование развитого механизма позитивной юридической ответственности, который реализуется через разнообразные финансово-экономические рычаги. Так, ответственность субъектов федерации возникает как следствие выделения денежных субсидий под программы с определением условий реализации этих программ. Другая модель – конституционно-правовая система негативной ответственности, когда на конституционном уровне определяются институты федерального вмешательства, досрочного роспуска законодательного органа или снятия с должности глав федеральной исполнительной власти, глав субъектов федерации за нарушение конституционных принципов федеративного устройства³. Представляется, что для России актуально разумное сочетание таких моделей.

Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по-новому определяет роль договоров и соглашений. Договоры заключаются только в исключительных случаях – если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Федерации, и в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий. Договор с конкретным субъектом Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон.

Форма соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий должна использоваться в случае, если осуществление полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов Федерации федеральным законом.

Ответственность высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации наступает как за принятие незаконных нормативных актов, так и за незаконные действия. Необходимым условием для этого является наличие судебного решения, установившего такие факты.

Предусмотрены правовые основания и условия временного возложения Президентом и Правительством Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации на федеральные органы государственной власти.

Конституция устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 71) и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Федерации (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Это означает, что они вправе ставить и решать вопросы о совместном регулировании собственных предметов ведения, в случае отсутствия у них возможности осуществлять его самостоятельно.

Кроме того, спорным является и буквальное прочтение конституционного положения о равноправии субъектов Федерации (ст. 5), так как Федерация не может законодательно закреплять неравенство субъектов по набору существенных государственно-властных полномочий. Однако это не означает «абсолютизации» принципа равенства субъектов Федерации.

Пересмотр и уточнение нормативного правового массива, регулирующего систему государственного и муниципального управления, должен быть направлен на ликвидацию существующих пробелов и дублирования, выявленных в управленческом процессе.

Отправной точкой здесь должны стать интересы и потребности объ­ектов управления, которые регулируются ст. 72 Конституции Российской Федерации. Совмест­ное управление данными сферами общественных отношений предполагает определенное согласование действий федерального и субъектного уровней исполнительной власти. Подобное взаимодействие обусловливает наличие горизонтальных, функциональных связей между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Фе­дерации, которые объединяют оба уровня в единую систему исполнитель­ной власти Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции). Однако ни один норматив­ный правовой акт не содержит ни понятия единства такой системы, ни цельного представления о системе, ни описания организационно-структур­ных взаимосвязей внутри нее.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей – на законодательную, исполнительную и судебную, а также посредством разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что в Конституции РФ закреплены широко распространенный в странах Запада и оправдавший себя на протяжении двух столетий принцип разделения единой системы государственной власти на три ее ветви по горизонтали – законодательную, исполнительную и судебную, а также принцип четкой вертикальной субординации администрации⁴.

Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Предмет ведения Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации, предмет ведения субъекта Федерации – к компетенции субъекта Федерации, предмет их совместного ведения – к компетенции и Федерации, и ее субъекта. Компетенция органа государственной власти есть совокупность его полномочий по предметам ведения. Полномочия органа государственной власти представляют собой его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.

Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Функциями органов законодательной власти являются: законодательная, т.е. подготовка и принятие законов, и контрольная – в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст.ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судебную власть возложено осуществление контроля за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.