1.3.2. Соотношение понятий власть и управление

Такое соотношение позволяет развести термины «исполнительная власть» и «государственное управление». В истории развития государственной власти эти термины попеременно занимали приоритетное место и объяснялись один посредством другого. Существует несколько точек зрения на данную проблему.

Во многих странах понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей.

Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов. Причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует предписания законодательства в конкретные управленческие действия, она обеспечивает исполнение законов.

Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти. Организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия. Не случайно поэтому научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании) - с министров.

Согласно другому подходу исполнительная и административная власти считаются синонимами. Так, традиция французской административистики использует термины «публичная власть», «административные органы» как однопорядковые, соответствующие понятию «исполнительная власть». Суть последней состоит в том, что она, с одной стороны, наделена правом прямого и исключительного обладания организованным принуждением, а с другой - в том, что деятельность исполнительной власти в принципе изъята из ведения общих судов и к ней не применимы нормы частного права².

Признание термина «исполнительная власть» в рос­сийской науке законодательстве произошло в начале 90-х годов. В Декларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 г. упоминалось о разделении государственной власти на традиционные ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Что касается термина «государственное управление», необходимо указать на ее содержательные элементы: объем управляющего воздействия; институциональные и организационные структуры механизма властвования и управления со стороны органов законодательной, исполнительной и судебной власти, оптимальные для формулирования и адекватного отражения интересов и потребностей различных групп населения.

В отличие от комплекса «государственное управление» административно-государственное управление реализуется через систему исполнительной власти - совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией исполнительной и распорядительной деятельности по управлению, кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами.

Орган исполнительной власти - самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственной управленческой деятельности.

Государственное управление в историческом контексте можно характеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития. В отличие от юридической в политологической науке государственное управление воспринимается как система принятия политических и административных решений, которые реализуются на практике с помощью административно-государственного аппарата (публичной администрации).