III.1.9. Надзор за исполнением бюджетного законодательства.

Бюджет как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, является экономической основой существования государства, его финансовой стабилизации и подъема производства.

Состояние законности в сфере исполнения бюджетного законодательства в последние годы имеет негативную динамику.

Основные нормативные акты в сфере бюджетных правоотношений: Конституция РФ, Бюджетный и Налоговый кодексы, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (в редакции от 9 июля 1999 г.).

Объектамипрокурорского надзора в данной сфере являются: органы финансового управления; территориальные управления Федерального казначейства; территориальные учреждения Банка России; органы местного самоуправления; внебюджетные фонды; государственные налоговые инспекции; предприятия, учреждения, организации, использующие средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов.

Статья 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации. Доходы бюджетов субъектов Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам (ст. 55 БК РФ).

Собственные доходы бюджетов – это те виды доходов, которые закреплены за соответствующими бюджетами федеральным законодательством на постоянной основе полностью или частично (п. 1 ст. 47 БК РФ). Они являются гарантией финансовой самостоятельности субъекта Федерации. Бюджетный кодекс РФ классифицировал собственные доходы по видам, а именно: налоговые и неналоговые (ст. 41, 56 и 57 БК РФ), что важно при анализе источников доходов, их объема, перспектив использования.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы (п. 2 ст. 41 БК РФ).

К налоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации согласно ст. 56 БК РФ относятся:

1) собственные налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов; их перечень и ставки определяются федеральным налоговым законодательством; пропорции их разграничения на постоянной основе и распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами определяются Федеральным законом «О бюджете Российской Федерации»¹ и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.;

2) отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Федерации по нормативам, которые ежегодно определяются Федеральным законом, за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.

К неналоговым доходам в соответствии с п. 4 ст. 41 БК РФ относятся:

а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности;

б) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

г) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

д) иные неналоговые доходы.

Перечень неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации полностью перечислен в п. 4 ст. 41 и ст. 57 БК РФ.

Принадлежность доходов к различным видам (налоговому или неналоговому) предопределяет различия в их учете, формировании и во времени, с которого доходы считаются зачисленными в бюджет.

Налоговые доходы, согласно п. 2 ст. 45 Налогового кодекса РФ, считаются уплаченными в бюджет с момента п р е д ъ я в л е н и я налогоплательщиком в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточно денежного остатка на счете налогоплательщика, а неналоговые – с момента с п и с а н и я денежных средств со счета плательщика в кредитной организации (п. 1 ст. 40 БК РФ).

В зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.

Ежегодно нормативы отчислений по бюджетам разных уровней утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Определяются они законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня (п. 2 ст. 48 БК РФ).

Нормативы отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год (п. 3 ст. 56 БК РФ).

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного федерального бюджета (п. 3 ст. 48 БК РФ).

Пропорции разграничения на постоянной основе собственных налоговых доходов субъектов Федерации от региональных налогов и сборов и распределения их в порядке бюджетного регулирования между субъектом Федерации и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и п. 4 и 5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления» (п. 2 ст. 56 БК РФ).

Бюджетный кодекс РФ, определяя связь налогового и бюджетного законодательства, устанавливает, что доходы бюджета формируются в соответствии с требованиями бюджетного и налогового законодательства России (п. 1 ст. 39 БК РФ).

Налоговые доходы учитываются и формируются согласно нормам налогового законодательства Российской Федерации и ст. 56 БК РФ; неналоговые доходы – исходя из требований ст. 41 – 46 БК РФ, в том числе за счет части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Российской Федерации, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет в размерах, устанавливаемых законами субъектов Федерации (ст. 57 БК РФ).

Наиболее распространенными нарушениямибюджетного законодательства являются:

1) установление органами местного самоуправления дополнительных источников пополнения бюджетов либо незаконные ограничения поступлений в бюджет путем предоставления льгот по уплате налогов и сборов;

2) хранение бюджетных средств на счетах коммерческих банков;

3) незаконное создание внебюджетных фондов;

4) неперечисление средств в государственные внебюджетные фонды;

5) незаконное освобождение от уплаты средств во внебюджетные фонды;

6) нецелевое использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

7) нарушение требований законодательства при выдаче кредитов, ссуд, гарантий и поручительств;

8) задержки перечисления банками налогов и иных обязательных платежей в бюджет;

9) перечисление платежей в бюджет и внебюджетные фонды через заведомо неплатежеспособные банки.

Основным контролирующим органом в сфере бюджетных правоотношений является Федеральное казначейство. Проверку исполнения законов в деятельности этого органа прокуроры производят в первую очередь, при этом выясняют следующее:

а) соблюдается ли порядок финансированияиз федерального бюджета расходов, связанных с выплатой установленных государством денежных компенсаций, реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет, исполнения федерального бюджета по финансированию отдельных видов расходов и федеральных целевых программ, а также выясняются ли причины единства кассы при бюджетном и финансовом исполнении государственных внебюджетных фондов;

б) осуществляется ли контрольза полнотой перечисления в соответствующие организации средств, направленных на выплату пенсий, пособий, за уплатой процентов банками и финансово-кредитными учреждениями от временно привлеченных бюджетных средств и иных централизованных ресурсов, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации;

в) приостанавливаются ли операциипо счетам предприятий, учреждений, организаций, выдаются ли предписания о взыскании в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению; накладываются лиштрафына организации, допустившие нарушения (полнота и сумма наложенных и реально взысканных штрафов);

г) как организован контроль за поступлениеми использованием бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

д) планомерностьпроверок, осуществляемых органами казначейства;

е) своевременностьи полнота доведения до территориальных органов Федерального казначейства размеров ассигнований из бюджета субъекта Федерации по обслуживаемым этими органами территориям;

ж) применение санкцийк нарушителям бюджетного законодательства в соответствии с Бюджетным кодексом;

з) обращаются лиорганы Федерального казначейства в правоохранительные органы при обнаружении нарушений бюджетного законодательства.

В органах местного самоуправления необходимо систематически отслеживать правовые акты по вопросам регулирования бюджетного процесса, использования бюджетных средств:

не превышают ли они свои полномочия по формированию бюджетов;

не допускают ли нарушений в процессе формирования и функционирования специальных фондов, в том числе финансовой поддержки муниципальных образований;

не допускают ли нарушений при выпуске ценных бумаг, в том числе повлекших потери местных бюджетов от операций с ценными бумагами;

предоставлялись ли ими гарантии по кредитным договорам с коммерческими организациями, к каким негативным последствиям приводило взятие на себя данных операций;

нет ли потерь бюджетных средств от их реализации и сколько средств взыскано с администраций в случаях неисполнения договорных обязательств;

нет ли злоупотреблений должностными полномочиями в личных интересах при предоставлении гарантийных обязательств;

не было ли фактов использования бюджетных средств не по целевому назначению (расходование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов), в том числе не направлялись ли средства на депозиты в коммерческие банки, не осуществлялись ли взносы в уставные капиталы коммерческих предприятий, не оказывалась ли безвозмездная финансовая помощь, не расходовались ли средства при отсутствии оправдательных документов;

не было ли фактов неправильного оформления первичных документов (отсутствие счетов, платежных поручений, авансовых отчетов и т.д.) на приобретение товарно-материальных ценностей, не расходовались ли бюджетные средства на юбилеи, банкеты, представительские расходы.