Osnovy_rossyskogo_prava_Kashanina

§ 2. Производство по делам об административных правонарушениях 639

субъектов РФ, регулирующие некоторые процедурные вопросы деятельности правительств, администраций; и федеральные зако­ ны (например, о Правительстве, Кодекс РФ об административ­ ных правонарушениях, регламентирующий производство по де­ лам об административных правонарушениях). Однако основная масса административно-процессуальных норм содержится в ве­ домственных нормативных актах (например, порядок рассмот­ рения жалоб граждан в каком-либо органе, основы делопроиз­ водства и др.). Одним словом, нормативный материал разроз­ нен, единые правила административного процесса отсутствуют.

2. Существует другой подход к определению содержания ад­ министративного процесса. В соответствии с ним предметом административно-процессуального права может быть только юрмсдикционная деятельность, т. е. деятельность по разрешению административно-правовых споров, споров между сторонами регулируемых административным правом общественных отно­ шений, которые возникают в связи со сложившимся у одной стороны впечатлением, что ее права и обязанности нарушены. Такие споры могут возникать как между исполнительными ор­ ганами, так и между исполнительным органом и управляемым субъектом. Такие споры разрешаются в рамках производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам граждан и юридических лиц, а также согласитель­ ных процедур.

3. Наконец, административным процессом в узком, специ­ альном смысле является деятельность государственных органов

по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

§ 2. Производство по делам об административных правонарушениях и его стадии

Совокупность последовательных действий, совершаемых го­ сударственными органами с целью реализации норм об адми­ нистративной ответственности, обеспечения своевременного и всестороннего выяснения обстоятельств каждого дела и разре­ шение его в точном соответствии с законом, объединяется под названием производства по делам об административных право­ нарушениях.

Порядок производства по делам об административных пра­ вонарушениях определяется прежде всего Кодексом об админи­

стративных правонарушениях, законодательными актами РФ,

субъектов РФ, подзаконными актами, изданными в развитие Ко­ декса.

Производство по делу об административном правонаруше­ нии не может начаться, а начатое — подлежит прекращению, если будут установлены обстоятельства, исключающие производ­ ство по делу об административном правонарушении: отсутствие события и состава административного правонарушения; отсут­ ствие субъекта административного правонарушения (наруши­ тель не достиг 16 лет или невменяем); совершение деяния в со­ стоянии крайней необходимости, издание акта амнистии; отме­ на акта, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков наложения административного взыскания; смерть нарушителя и др.

КоАП дифференцирует процесс привлечения к администра­ тивной ответственности. Выделение стадий производства про­ исходит и на теоретическом уровне. Наиболее приемлемой представляется следующая структура производства:

•стадия возбуждения дела об административном правона­ рушении и административного расследования;

•стадия рассмотрения дела;

•стадия исполнения решения;

•обжалование и опротестование решения.

§ 3. Возбуждение дела об административном правонарушении

Поводами к возбуждению являются:

1) обнаружение события административного правонаруше­ ния (например, превышение скорости);

2)поступившие из государственных органов материалы, указывающие на наличие такого события;

3)сообщения, заявления физических и юридических лиц

идр.

Составление протокола. Правоотношение по поводу привле­ чения правонарушителя к административной ответственности возникает на основе сложного юридического факта: обнаруже­ ния административного правонарушения и составления прото­ кола об административном правонарушении. Если обнаруже­ ние проступка в основном регулируется ведомственными акта­ ми (например, уставом патрульной службы и т. д.) и имеет

слабое отношение к производству по делу об административ­ ном правонарушении, то протокол об административном пра­ вонарушении — это та процессуальная форма, в которой про­ исходит возбуждение дела.

Протокол об административном правонарушении составля­ ется уполномоченным на то должностным лицом контрольнонадзорного органа, работником милиции и др.

Если дело возбуждается не по инициативе должностного ли­ ца, то оно, в случае если составление протокола об админист­ ративных проступках этой категории входит в его компетен­ цию, не может отказаться от его составления. Если же это не входит в его компетенцию, оно обязано, давая мотивирован­ ный отказ, разъяснить заявителю порядок возбуждения дела.

Составление протокола не всегда обязательно. Так, если за административное правонарушение установлена ответствен­ ность в виде предупреждения или минимального штрафа (до одного минимального размера месячной оплаты труда) и нару­ шитель не оспаривает допущенное правонарушение и налагае­ мое на него взыскание, то протокол не составляется. Протокол не составляется и в других случаях, когда в соответствии с за­ конодательством штраф налагается и взымается, а предупреж­ дение оформляется на месте совершения правонарушения.

Протокол об административном правонарушении должен содержать определенный перечень сведений: дата и место его составления; должность, фамилия, имя, отчество лица, состав­ ляющего протокол; сведения о личности нарушителя, место, время совершения и существо административного правонару­ шения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей, если они имеются, объяснения нарушителя, необходимые для разре­ шения дела. Кроме того, в нем должны фиксироваться доказа­ тельства, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие правонарушения, виновность лица, иные обстоя­ тельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Протокол подписывается лицом, его составившим, и право­ нарушителем. Лицо, совершившее правонарушение, может от­ казаться подписать протокол, в котором в этом случае об этом делается запись, а также вносятся объяснения и замечания по содержанию протокола, мотивы отказа от его подписания, если нарушитель таковые представит.

При составлении протокола нарушителю разъясняются его права и обязанности. Протокол направляется органу (дополни-

тельному лицу), уполномоченному рассматривать дело об адми­ нистративном правонарушении.

В некоторых случаях протокол об административном право­ нарушении составляется не на месте правонарушения, а, на­ пример, в отделении милиции, помещении военизированной охраны в течение двух суток. Это имеет место:

•при невозможности составить протокол на месте право­ нарушения, если составление протокола является обязатель­ ным;

•если у нарушителя нет документов и нет свидетелей, кото­ рые могут сообщить необходимые данные о нем;

•если у нарушителя отсутствуют необходимые документы на транспортное средство;

•в других случаях.

Доставление правонарушителя в административный орган должно быть произведено в возможно короткий срок.

Процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В некоторых случаях пред­ ставляется весьма затруднительным рассмотрение дела об ад­ министративном правонарушении без применения определен­ ных мер, главной задачей которых является обеспечение свое­ временного и правильного рассмотрения дела. К таким мерам относятся доставление, административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств, ос­ мотр помещений, изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и др.

Законодательство устанавливает исчерпывающий перечень поводов к применению мер обеспечения производства по делу. Такие меры могут применяться только в целях:

•пресечения административных правонарушений, когда ис­ черпаны другие меры воздействия. Это основание дает право некоторым ученым причислять меры обеспечения производства

кадминистративно-пресекательным мерам, однако при этом упускается из вида другая сторона природы этих мер — обеспе­ чение производства по делу;

•установления личности правонарушителя. Такая потреб­ ность может возникнуть в том случае, если у лица, совершивше­ го административный проступок, не окажется при себе докумен­ тов, удостоверяющих личность, и нет свидетелей, которые могут сообщить необходимые данные о нем. Так как должностное ли-

цо оценивает доказательства (в данном случае — показания сви­ детелей) по собственному внутреннему убеждению, наличие свидетелей не всегда уберегает правонарушителя от администра­ тивного задержания и других мер. Поэтому существует неглас­ ное правило, согласно которому находиться на улице можно и без документов, но нельзя без них нарушать нормы права;

•составления протокола об административном правонару­ шении при невозможности составления его на месте, если со­ ставление протокола является обязательным;

•обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административ­ ных правонарушениях. В общем, можно только сожалеть о том, что в законодательстве нет четких формулировок в качестве ос­ нований для применения мер обеспечения производства по де­ лу. Рассмотрим наиболее распространенные из них.

1.Административное задержание. Такое задержание может быть, кроме того, и мерой административного пресечения.

Суть административного задержания заключается в кратковре­ менном ограничении свободы правонарушителя и содержании его в отделении милиции, караульном помещение и др. для совершения определенных процессуальных действий, направленных на правиль­ ное и своевременное рассмотрение дела. Административное за­ держание несколько дублирует такой институт административ­ ного права, как доставление нарушителя, по поводам и причи­ нам применения, но не по сути. Дело в том, что доставление имеет своей основной целью принудительное препровождение нарушителя в отделение милиции, где затем к нему может быть применено административное задержание, срок которого ис­ числяется с момента доставления, а может и не применяться.

Административное задержание обязательно должно оформ­ ляться протоколом об административном задержании, состав­ ление которого производится прежде всего в интересах наруши­ теля, так как протокол является своеобразной гарантией закон­ ности задержания. Поэтому задержанный в любом случае должен требовать составления протокола об административном задержании. В протоколе обязательно должны указываться сле­ дующие сведения: дата и место его составления, должность, фа­ милия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения о личности задержанного; время и мотивы задержания. Особое внимание следует обратить на указание времени задержания, так как именно с этого момента исчисляется срок задержания.

Протокол подписывается лицом, его составившим, и задержан­ ным.

По просьбе лица, задержанного за совершение администра­ тивного правонарушения, о месте его нахождения в кратчай­ шие сроки уведомляются его родственники, администрация по месту работы или учебы, а также защитник. О задержании не­ совершеннолетнего уведомление его родителей или законных представителей обязательно.

Очень важной гарантией прав задержанного является уста­ новление сроков административного задержания. По общему правилу задержание лица, совершившего административное правонарушение, может длиться не более трех часов. Лица, на­ рушившие пограничный режим, режим Государственной гра­ ницы, в необходимых случаях для установления личности и вы­ яснения обстоятельств правонарушения могут быть задержаны на срок до двух суток. В случаях, когда по делу может быть на­ значена санкция в виде ареста (при совершении мелкого хули­ ганства, неповиновении работнику милиции и др.) нарушители могут быть задержаны на срок до 48 часов, а практически до рассмотрения дела народным судьей. Однако для этих дел уста­ новлены укороченные сроки рассмотрения дел.

Очень важно знать и перечень органов (должностных лиц), правомочных произвести административное задержание. К ним относятся должностные лица органов внутренних дел, погра­ ничных войск РФ, старшие должностные лица военизирован­ ной охраны объектов, должностные лица военной автомобиль­ ной инспекции, налоговой полиции.

2. Личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств.

Личный досмотр может производиться должностными лицами органов внутренних дел, военизированной охраны, налоговой полиции, таможенных учреждений и пограничных войск. Лич­ ный досмотр может производиться лицом одного пола с досмат­ риваемым и в присутствии двух понятых того же пола, что на­ ши органы внутренних дел в последнее время часто не соблю­ дают.

Досмотр вещей и транспорта может производиться с целью обнаружения орудий и предметов совершения административ­ ного правонарушения. Как правило, их досмотр должен произ­ водиться в присутствии собственника или владельца, но в случа­ ях, не терпящих отлагательства (а не во всех, когда отсутствует владелец), указанные вещи могут быть подвергнуты досмотру с участием двух понятых в отсутствие владельца.

О личном досмотре и досмотре вещей делается запись в про­ токоле об административном правонарушении или об админи­ стративном задержании либо составляется отдельный протокол.

3. Изъятие вещей и документов. Могут быть изъяты только такие вещи и документы, которые непосредственно явились ору­ дием или непосредственным объектом правонарушения и были об­ наружены при задержании, личном досмотре, досмотре вещей. Изъятые' вещи и документы хранятся до рассмотрения дела и

используются в качестве доказательств по делу. После этого они либо возвращаются владельцу, либо конфискуются, либо уничтожаются. Изъятие вещей и документов либо оформляется отдельным протоколом, либо об этом делается запись в прото­ колах об административном задержании, досмотре вещей, пра­ вонарушении.

Особым случаем изъятия документов является изъятие води­ тельского удостоверения, которое допустимо лишь тогда, когда за совершенное правонарушение грозит санкция в виде лише­ ния права управления транспортным средством. Поэтому в данном случае эта мера — способ обеспечения исполнения ре­ шения о наложении административного взыскания.

При нарушении прав лиц, подвергнутых административно­ му задержанию, личному досмотру, досмотру вещей и изъятию вещей и документов, эти лица могут обжаловать неправомерные действия должностных лиц в вышестоящий орган или прокурору.

Прокурор, например, своим постановлением освобождает лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несу­ дебными органами.

4. Отстранение от управления транспортным средством, осви­

детельствование на состояние опьянения, задержание транспорт­ ного средства. Такая мера является особым видом процессуаль­ ных мер обеспечения производства по делу.

Лицо, управляющее транспортным средством, подлежит от­ странению от управления, а транспортное средство — задержа­ нию до установления причины задержания в следующих случаях:

• если имеются достаточные основания полагать, что лицо, управляющее транспортным средством, находится в состоянии опьянения. Такими основаниями могут быть данные освидетель­ ствования на состояние опьянения, наличие признаков опьяне­ ния (запах алкоголя изо рта, неустойчивость позы, нарушение речи, изменение окраски кожных покровов лица, сам характер движения транспортного средства), заявления граждан об упот-

реблении водителем алкогольных напитков, признание самого лица в употреблении спиртных напитков и т. п.;

•если водитель не имеет права управлять транспортным средством, а равно не имеет при себе водительских прав;

•если водитель не имеет при себе регистрационных докумен­ тов на транспортное средство;

•если транспортное средство эксплуатировалось без номер­ ных знаков, с подложными номерными знаками, с нестандарт­ ными, нечитаемыми или установленными с нарушением требо­ ваний правил дорожного движения номерными знаками.

Под отстранением от управления понимается запрещение лицу осуществлять действия, которыми транспортное средство может быть приведено в движение, и выражается в изъятии ключа из замка зажигания, в освобождении задержанным ли­ цом места водителя. Задержанное транспортное средство дос­ тавляется в дежурную часть органа внутренних дел, площадку около поста милиции, платную стоянку. Порядок хранения транспортного средства осуществляется в порядке, установлен­ ном Правительством РФ.

Управляющие транспортным средством лица, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они на­ ходятся в состоянии опьянения, подлежат освидетельствованию на состояние опьянения. При этом важно отметить, что ин­ спектор ГИБДД и другие лица не могут проводить освидетель­ ствование без достаточных оснований. Существует два способа освидетельствования: с помощью индикаторных трубок «кон­ троль трезвости» и в стационарном медицинском учреждении.

1. Освидетельствование с помощью индикаторных трубок

производится в присутствии двух свидетелей. Трубка вскрыва­ ется непосредственно перед применением в присутствии обсле­ дуемого лица и свидетелей, при этом необходимо убедиться в том, что срок годности трубки еще не истек. Работник, прово­ дящий освидетельствование, предлагает продуть трубку. Напол­ нитель трубки под действием паров алкоголя должен изменить окраску с желтой на зеленую в течение одной-двух минут.

2. Освидетельствование в медицинских учреждениях проводит­ ся, во-первых, когда обследуемое лицо не согласно с результатами проверки с помощью индикаторной трубки, а во-вторых, в случае обследования водителей — участников дорожно-транспортных происшествий, в результате которых причинен существенный ма­ териальный ущерб или имеются пострадавшие. Проводить обсле-

дование в медицинских учреждениях могут только лица с высшим медицинским образованием в специализированных кабинетах, наркологических диспансерах, других учреждениях. Врач должен специализироваться в области психиатрии, наркологии, невропа­ тологии или быть специально подготовленным для проведения освидетельствования. При несогласии лица с результатами меди­ цинского освидетельствования производится повторное освиде­ тельствование другим врачом или медицинской комиссией.

§ 4. Рассмотрение дела об административном правонарушении

Участники административного процесса. На этой стадии про­ изводства по делу об административном правонарушении клю­ чевую роль играют органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

1. Районные (городские) суды (суды первого звена) рассматри­ вают административные дела и налагают административные взыскания в самых серьезных случаях. Только суды могут нала­ гать такую санкцию, как административный арест. Кроме того, суды являются последней инстанцией при обжаловании и оп­ ротестовании постановлений о наложении административного взыскания.

2.Административные комиссии при главах администрации районов, городов, районов в городах, поселков и др. рассматри­ вают все дела об административных правонарушениях, за исклю­ чением тех, которые отнесены к компетенции других органов. Административные комиссии образуются соответствующим представительным органом в составе председателя, ответствен­ ного секретаря и членов комиссии. Решения административной комиссии принимаются коллегиально при наличии не менее по­ ловины членов ее состава.

3.Комиссии по делам несовершеннолетних образуются соот­ ветствующим представительным органом и рассматривают все дела об административных правонарушениях несовершеннолетних,

кроме случаев злостного неповиновения законному распоряже­ нию или требованию работника милиции. Кроме того, комис­ сии по делам несовершеннолетних рассматривают дела в отно­ шении родителей несовершеннолетних.

4.Органам внутренних дел подведомственно большое количе­ ство дел об административных правонарушениях. Администра-

тивные взыскания могут налагать начальники (заместители на­ чальника) отделений милиции, начальники (их заместители) ОВД на транспорте, начальники (их заместители) ГИБДД, командиры дорожно-патрульной службы, другие работники ГИБДД, участ­ ковые инспекторы в соответствии со своей компетенцией.

5. Другие органы государственных инспекций и другие органы:

•органы железнодорожного, морского, речного, воздушно­ го, пассажирского городского транспорта;

•органы государственного пожарного надзора;

•таможенные органы;

•органы рыбоохраны, местного хозяйства;

•пограничные войска РФ;

•другие органы.

Кроме органов государственного управления в стадии рас­ смотрения дела участвуют другие лица. Законодательство регла­ ментирует права и обязанности каждой из сторон, каждого уча­ стника производства, однако основное внимание уделяется правам и обязанностям нарушителя, что сделано для того, что­ бы гарантировать его от произвола административных органов.

Прежде всего, не существует дела об административном пра­ вонарушении без нарушителя. Лицо, привлекаемое к админист­ ративной ответственности, обладает широким перечнем прав, которые ему должны разъяснить при составлении протокола об административном правонарушении. Он вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказатель­ ства, заявлять ходатайства, пользоваться при рассмотрении дела услугами адвоката, обжаловать постановление по делу.

Как правило, дело должно рассматриваться в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности, од­ нако, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и от него не поступило хо­ датайство об отношении рассмотрения дела, дело может быть рассмотрено в его отсутствие. При рассмотрении некоторых (наиболее серьезных) дел присутствие нарушителя обязательно. В этом случае при уклонении без уважительных причин это ли­ цо может быть подвергнуто приводу.

Достаточно часто административным правонарушением причиняется моральный, физический, имущественный вред ок­ ружающим лицам, которые становятся потерпевшими и получа­ ют право на возмещение вреда. Поэтому данным лицам небез­ различен итог рассмотрения дела. Они имеют право знакомить­ ся со всеми материалами дела, заявлять ходатайства, приносить